[ 賀胤應 ]——(2015-1-11) / 已閱17753次
以《人民檢察院組織法》修改為契機
健全檢察機關派出機構立法的思考
賀胤應
（新疆生產建設兵團人民檢察院，830002）
【內容摘要】立法不足和混亂是檢察機關派出機構發展面臨諸多問題和困難的根本癥結，迫切要求通過國家層面立法予以系統解決。文章認為，檢察機關派出機構作為一支重要的檢察力量，立法的實踐經驗和理論基礎已經具備，并從檢察機關派出機構的派出原則、派出機構向誰負責并報告工作以及檢察人員的法律職務任免問題等三個方面進行了思考和探索，提出了修改《人民檢察院組織法》的具體立法建議。
【關鍵詞】 派出檢察院 派出檢察室 組織法 立法
檢察機關派出機構是指檢察機關根據憲法、法律和檢察工作的需要，提請人大常委會批準，在監獄、鐵路、農墾區、林區、開發區等特殊場所、行業、行政區域設置的派出組織。檢察機關派出機構是檢察權有效運行的組織載體之一，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。它一方面適應了我國地域遼闊、社會行政管理組織多元等特殊國情，另一方面又為檢察機關延伸法律監督觸角、更好地履行法律監督職能搭建了平臺。從是否具有獨立法人資格來區分，檢察機關派出機構包括派出檢察院和派出檢察室 ，兩者在法律地位、設立依據和職權范圍等方面均有所區別，多數研究者對兩者不作區分。筆者認為，統稱兩者為檢察機關派出機構是可以的，但在具體的微觀問題研究上，還是應當有所區分。這是因為派出檢察院屬于一級檢察機關，具有獨立法人資格；派出檢察室不屬于一級檢察機關，不具有獨立法人資格，法律地位與檢察院內設機構相同。長期以來，與處于主體和領導地位的地方檢察院相比，檢察機關派出機構很難進入主流檢察話語權的視野，在發展過程中更是面臨一些突出問題。究其根本原因，都是由于檢察機關派出機構立法不足和立法現狀混亂造成的，亟待通過修改《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》），進一步健全立法，徹底扭轉檢察機關派出機構存在依據不足和立法混亂的問題。
一、檢察機關派出機構立法的必要性、可行性
（一）檢察機關派出機構已經發展成為一支重要的檢察力量，適時立法有助于推動其科學健康發展
1958年，湖北省人民檢察院在沙洋勞改農場局設立了我國第一個監所派出檢察院，隨后，派出檢察院陸續在一些區域設置。1978年檢察機關恢復重建后，尤其是《組織法》頒布明確派出檢察院的設置依據后， 一些文革中被撤銷的派出檢察院也陸續恢復重建，并根據經濟社會發展和檢察工作需要又新設了一批派出檢察院。30多年來，全國各級檢察機關先后設置了數量較多的派出檢察院。從種類來看，派出檢察院主要包括鐵路運輸檢察院 、農墾區檢察院、林區檢察院、監所派出檢察院、工礦區檢察院、油田區檢察院、開發區檢察院、壩區檢察院、科學城檢察院等；從數量來看，據筆者不完全統計，全國共有各級各類派出檢察院335個 ，約占全部檢察院的近9.1%；從行政層級看，既有省一級人民檢察院，如新疆生產建設兵團人民檢察院，也有市一級人民檢察院，如鐵路運輸檢察分院，還有縣一級人民檢察院，其中縣級檢察院是主體，約占全部派出檢察院的91%。
同一時期，為適應檢察職能向基層延伸的需要，一些檢察機關陸續在人口集中、經濟發達的重點鄉鎮和大型社區設立派出檢察室，截止2013年底，共設派出檢察室2758個 ；為加強監所法律監督工作的需要，一些檢察機關還陸續在監獄、看守所等設置監所派出檢察室3212個 。可見，派出檢察室主要包括派駐鄉鎮、社區的檢察室和派駐監管場所的監所檢察室兩大類，不完全統計，兩者共計有5900多個。
從這兩組數字可以看出，檢察機關派出機構已經成為一支重要的檢察力量，在加強法律監督、維護公平正義、建設法治中國等方面發揮了十分重要的作用，為中國特色社會主義檢察制度體系的發展和完善貢獻了自己應有的智慧。從哲學的角度講，只要是存在的，就是合理的，只要是合理的，就應該給以名份。檢察機關派出機構存在了30多年，發展了30多年，壯大了30多年，足以證明其存在具有合理性，適時通過國家層面立法給予正名，是推動檢察機關派出機構科學健康發展的必由之路。
（二）立法缺陷是檢察機關派出機構發展面臨諸多問題和困難的根本癥結，迫切要求通過國家層面立法予以系統解決
檢察機關派出機構的立法存在先天不足。以“派出檢察院”為例，一是目前關于派出檢察院的立法比較零散，對一些涉及派出檢察院的重大問題沒有作出規定。《組織法》涉及到派出檢察院的規定只有兩條，即第2條第3款的派出檢察院設置，第24條的派出檢察院檢察人員法律職務任免。對于存在于特定場所、行業、區域的派出檢察院領導體制，派出檢察院與上級檢察院同級人大及其常委會的關系，以及派出檢察院與所屬下級檢察院之間的關系等重大問題均未做具體規定。二是關于派出檢察院的立法相互之間還有矛盾。根據《組織法》第2條第3款的規定，只有省一級檢察院和縣一級檢察院才可以設置派出檢察院；而根據高檢院《關于監所檢察工作若干問題的規定》、《關于加強和改進監所檢察工作的決定》等司法解釋，監所派出檢察院由省級檢察院或省轄市（自治州）檢察院派出。高檢院司法解釋的規定超出了《組織法》的規定。但是，由省一級檢察院和市一級檢察院派出監所檢察院，又是被實踐反復檢驗認為確實是十分科學的。如果監所派出檢察院的行政級別遠遠低于其所要監督的對象，那么監所派出檢察院履行職責必然會受到較大影響，法律監督的效果必然會大打折扣，執法權威也必然會受到影響。另外，《組織法》關于縣一級檢察院設置派出檢察院的規定，打破了我國檢察機關四級設置的原則，出現了派出檢察院在規格上等同于甚至高于派出它的檢察院的現象， 顯然既不符合權力配置原則，也不符合檢察層級原則。以“派出檢察室”為例，《組織法》沒有關于派出檢察室的規定。自檢察機關設置派出檢察室以來，對于鄉鎮、社區檢察室和監所檢察室的設立與管理，多是依據高檢院制定的“條例”、“規定”、“通知”、“意見”、“規劃”等進行，一直未能得到國家法律層面的認可，立法的不足可想而知。
（三）檢察機關派出機構立法的實踐經驗和理論基礎已經具備
對檢察機關派出機構進行立法的實踐經驗已經比較豐富，理論基礎已經比較夯實。一是在鄉鎮、社區檢察室方面。目前，有關設置基層人民法庭和公安派出所的法律依據，已經較為系統。《人民法院組織法》第19條規定：“基層人民法院根據地區、人口和案件情況可以設立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。”這是設立基層人民法庭最權威的法律依據。《公安機關組織管理條例》第6條規定：“設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所。公安分局和公安派出所的設立、撤銷，按照規定的權限和程序審批。”這是設置公安派出所最權威的法律依據。鄉鎮、社區檢察室和基層人民法庭、公安派出所一起被稱為“公、檢、法”三機關在基層鄉鎮、社區的“腿”，基層人民法庭和公安派出所的立法實踐，是派駐鄉鎮、社區檢察室立法的有益借鑒。此外，高檢院在鄉鎮檢察室建設方面也積極探索，出臺了以《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》為代表的一批司法解釋、規范性文件等，為派駐鄉鎮檢察室向著全面規范方向發展指明了方向，也為派駐鄉鎮檢察室立法積累了豐富的經驗。二是在監所派出檢察院和監所檢察室方面，高檢院向后出臺了《關于監所檢察工作若干問題的規定》、《關于加強和改進監所檢察工作的決定》等，對監所派出檢察院和監所檢察室的機構建設和管理等問題進行了規定，為檢察機關監所派出機構立法打下了堅實的基礎。三是在鐵路運輸檢察院方面，高檢院《關于鐵路檢察院管理體制改革的實施意見》，全面貫徹中央司法體制改革精神，健全了納入國家司法管理體系之后的鐵路檢察院管理體制和工作機制，掃清了鐵路檢察院立法的障礙。
二、檢察機關派出機構立法的重點問題研究
（一）檢察機關派出機構由誰派出、怎么派出？
什么級別的檢察院可以設置派出機構，這是設置檢察機關派出機構的原則問題。根據現有行法律和司法解釋，除高檢院外，省級院、市級院、縣級院均可以依法設置派出檢察院。針對這種現狀，有人提出，應當修改《組織法》關于縣級檢察院可以設置派出檢察院的不合理規定，建議規定“省一級和自治州、省轄市一級檢察院可以根據工作需要，報經高檢院批準并提請本級人大常委會決定，可以在特定區域、場所設置人民檢察院，作為派出機構”。 這種建議具有合理的成分。筆者認為，除省級院、市級院外，高檢院也可以根據工作需要，提請全國人大常委會決定，在特定場所、行業、區域設置人民檢察院，作為派出機構。縣一級人民檢察院雖然沒有權力設置派出檢察院，但可以根據工作需要，設置一些派駐鄉鎮、社區檢察室和派駐公安局看守所檢察室，履行法律監督職能。除縣一級人民檢察院外，市一級人民檢察院也可以根據工作需要，在一些監獄設置派出檢察室。
2011年以來，鐵路檢察體制改革取得重大進展，鐵路檢察院與鐵路運輸企業全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，鐵路檢察院移交給駐在地的省級黨委和省級檢察院，實行屬地管理。整體接收后的兩級鐵路檢察院，均屬所在地省級人民檢察院派出機構。這一司法改革的重要啟示，就是對派出檢察院實行“高一格派出”，即從行政職級上來講，地方鐵路局多為廳局級，派出鐵路檢察院的省級人民檢察院均為副省級，“高一格派出”對于加強鐵路領域法律監督具有十分重要的意義。筆者認為，應當將鐵路檢察院“高一格派出” 的經驗適用到所有的檢察機關派出機構，即檢察機關派出機構的派出主體與派出機構所履行法律監督職責的有關行業、部門或區域管理組織在行政級別上應當高一層次。例如，向省部級行政管理單位派出人民檢察院，應由最高人民檢察院直接派出，派出人民檢察院的級別應當為副省級，履行省一級人民檢察院的相關職責；向地廳級行政管理單位派出人民檢察院，宜由省一級人民檢察院派出，派出人民檢察院的級別應當為副廳級，履行市一級人民檢察院的職責；向縣處級行政管理單位派出人民檢察院，宜由市一級人民檢察院派出，派出人民檢察院的級別應當為副處級，履行縣一級人民檢察院職責。派出人民檢察院作為一級檢察機關，具有獨立法人資格。
設置派出檢察室也要貫徹“高一格派出”的原則，如向鄉鎮派出檢察室、向公安局看守所派出檢察室，應由縣一級人民檢察院派出；向監獄等大型監管場所派出檢察室，應由市一級人民檢察院派出。派出檢察室是市一級人民檢察院和縣一級人民檢察院的重要組成部分，其作出的決定，就是市一級人民檢察院和縣一級人民檢察院的決定。
實行“高一格派出”，主要是考慮高一個行政級別派出，一方面可以確保檢察機關派出機構的級別與有關單位保持適度距離，不至于因為派出機構行政級別太低而影響依法履行法律監督職責；另一方面，在檢察機關派出機構履行職責過程中遇到干涉或阻礙，有“高一格”的上級檢察院“撐腰”，可以減少派出檢察機關履行檢察職責的干擾和阻力，增強檢察執法的力度和效果。
綜上，筆者認為，對《組織法》第一章第二條可修改為：
中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院。
地方各級人民檢察院分為：
（一）省、自治區、直轄市人民檢察院；
（二）省、自治區、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院；
（三）縣、市、自治縣和市轄區人民檢察院。
最高人民檢察院、省（直轄市、自治區）一級人民檢察院和市（分、州）一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區、開發區等區域和監獄、鐵路等行業設置人民檢察院，作為派出機構。
專門人民檢察院的設置、組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。
對《組織法》第三章第二十條可修改為：
最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、局、科和其他業務機構。
市（分、州）一級人民檢察院和縣一級人民檢察院根據工作需要，經同級編委同意和省級人民檢察院審批，提請本級人民代表大會常務委員會決定， 可以在監獄、看守所、鄉鎮、社區設置派出檢察室。
派出檢察室是市（分、州）一級人民檢察院和縣一級人民檢察院的組成部分，它的決定就是市（分、州）一級人民檢察院和縣一級人民檢察院的決定。
（二）檢察機關派出機構向誰負責并報告工作？
現行《組織法》第10條規定，最高人民檢察院對全國人大及其常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人大及其常委會負責并報告工作。但是，對于檢察機關派出機構向誰負責并報告工作，《組織法》并沒有規定。根據相關規定來看，派出檢察室因不具有法人資格，向派出它的市級檢察院和縣級檢察院負責并報告工作具有正當性、合理性。存在問題的是，具有法人資格的派出檢察院應當向誰負責并報告工作？
筆者調查發現，從派出檢察院是否有同級人大機構來看，可分為有同級人大機構的派出檢察院和無同級人大機構的派出檢察院，其中，無同級人大機構的派出檢察院是主體。鑒于人民檢察院向同級人大及其常委會負責并報告工作是《憲法》和《組織法》確立的基本原則，那么，有同級人大機構的派出檢察院應當參照地方各級人民檢察院，即向本級人大及其常委會負責并報告工作。對于無同級人大機構的派出檢察院，目前做法各異。以監所派出檢察院為例來看，高檢院《關于監所檢察工作若干問題的規定》規定，監所派出檢察院受派出它的檢察院領導，各項檢察業務均由派出它的檢察院監所檢察處指導；派出檢察院應定期向派出它的檢察院監所檢察部門匯報業務工作；對派出檢察院負責人考察、年度考核時，監所檢察處派員參加。高檢院《關于加強和改進監所檢察工作的決定》規定：派出檢察院由派出它的檢察院領導，派出檢察院的各項業務工作由派出它的檢察院監所檢察部門統一管理和指導。這兩項規定基本明確了監所派出檢察院與上一級人民檢察院是被領導與領導的關系，但是，要求具有獨立法人資格的監所派出檢察院向派出它的檢察院監所檢察部門（不具有獨立法人資格）匯報業務工作，接受監所檢察部門統一管理和指導，從行政權力關系角度看，是不對等的。以鐵路運輸檢察院為例來看，根據高檢院《關于鐵路檢察院管理體制改革的實施意見》的規定，省級檢察院領導本省鐵路運輸檢察分院（以下簡稱鐵檢分院）的工作；鐵檢分院領導設置在本省的鐵檢基層院工作。未設置鐵檢分院的省級檢察院，領導本省區域內的鐵檢基層院隊伍建設、人財物管理等工作。鐵檢基層院受雙重領導，檢察業務工作受鐵檢分院領導。與上級鐵檢分院不再同一省的鐵檢基層院，還要向所在地省級檢察院報告業務工作。這些規定，明確了鐵檢分院與所在地省級檢察院的關系，明確了鐵檢基層院與鐵檢分院的在同一省和不在同一省的關系，明確了鐵檢基層院與所在地省級人民檢察院的關系。這些關系均為普通的“領導”關系，并沒有充分結合派出檢察院沒有同級人大機構的特殊現狀。
《憲法》第133條規定：最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。由于監所派出檢察院、鐵路檢察機關以及其他農墾區、林區、開發區派出檢察院沒有同級人大機構，那么，派出檢察院不可能直接對上一級人民檢察院的同級人大及其常委會負責，那樣會有越級之嫌；唯一可行的就是，派出檢察院應當向派出它的上一級人民檢察院負責，這一點應當體現在《組織法》中。如以監所派出檢察院為例，應當規定，監所派出檢察院由派出它的檢察院領導，向派出它的檢察院負責并報告工作。以鐵路檢察機關為例，鐵檢基層院與鐵檢分院在同一省的，鐵檢基層院向鐵檢分院負責并報告工作，鐵檢分院向派出它的省級檢察院負責并報告工作；鐵檢基層院與鐵檢分院不在同一省的，鐵檢基層院向派出它的省一級檢察院負責并報告工作，同時，檢察業務工作接受上級鐵檢分院領導。其他的農墾區、林區、開發區派出檢察院也應當向他的上一級人民檢察院負責并報告工作。上一級人民檢察院應當通過制度機制建設，加強對派出檢察院的監督檢查和領導，定期聽取派出檢察院的工作匯報，年終專門聽取派出檢察院的工作報告。同時，上一級人民檢察院在向同級人大及其常委會報告工作或者向上級檢察院報告工作時，應當專題報告派出檢察院的工作。
因此，對《組織法》第一章第十條可修改為：
最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。
最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。
派出人民檢察院向派出它的一級人民檢察院負責并報告工作，有同級人大機構的，還應向同級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。
派出人民檢察院有下級院的，實行逐級負責并報告工作。
（三）檢察機關派出機構的法律職務任免問題
派出檢察室是市（分、州）一級檢察院和縣一級檢察院的組成部分，其法律職務任免不存在任何障礙。《組織法》第24條對派出檢察院的法律職務任免問題進行了規定，明確了派出檢察院法律職務任免原則，即派出檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，由上一級檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。隨著檢察機關派出機構的發展，出現了一些新情況。如一些派出檢察院有同級人大及其常委會，其上一級檢察院也有人大及其常委會，那么這類派出檢察院職務的任免就完全可以依照《組織法》第23條執行。如一些派出檢察院有同級人大及其常委會，但其上一級人民檢察院沒有同級人大及其常委會，那么應當明確，這類派出檢察院的檢察長由本級人大選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由檢察長提請本級人大常委會人民任免；派出檢察院檢察長的任免，還應當報上一級人民檢察院批準。還如派出檢察院和下轄一級人民檢察院都沒有同級人大及其常委會，那么應當明確，對于所轄下級檢察院的法律職務的任免，應當由派出檢察院任免。
因此，對《組織法》第三章第二十四條修改為：
派出人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，由上一級人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。
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