[ 李菡君 ]——(2015-1-3) / 已閱24903次
財政部同世界銀行PPP定義比較----PPP那些事之十
李菡君 李繼忠
[摘 要] 筆者嘗試將財政部PPP定義同世界銀行PPP定義做個比較。
[關鍵詞]PPP Reference Guide 財金[2014]76號 PPP 政府和社會資本合作模式
一、引言
PPP是什么? PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之傳統文化及意識形態不同，要想使世界各國對PPP確切內涵達成共識是非常困難的，一千個讀者就有一千個哈姆雷特。雖然德國學者 Norbert Portz 認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”，但是中國有句老話，名不正則言不順，盡管PPP內涵仁者見仁智者見智，但給PPP定義還是必須的事。
2014年9月《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）給PPP下了定義，這是財政部在新常態下關于PPP新定義。筆者揣摩，財政部應該受到世界銀行影響，因為從財政部推廣PPP相關文件中可以容易的得出結論財政部借鑒世界銀行智力無疑。但是無論如何，將財政部PPP定義同世界銀行PPP定義對比一下或許有一定意義。
二、世界銀行PPP定義及變化
（一）世界銀行PPP指南。2014年7月，世界銀行、亞洲開發銀行、美洲開發銀行聯合出版PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）。PPP指南第1版出版于2012年2月。世界銀行之所以要出版PPP指南，是想從PPP多樣性及實施PPP經驗的國際視野角度，提供給政府、私營企業、國際組織、學術機構關于PPP入門資料。
（二）世界銀行PPP定義。1、PPP指南第1版（PPP Reference Guide Version 1.0）關于PPP定義。公私合營伙伴：由私營部門同政府部門之間達成長期合同，提供公共資產和服務，由私營部門承擔主要風險并管理責任（PPP：A long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility）。
PPP指南第1版定義有如下特點，首先，PPP定義包括了PPP提供資產和服務包括現有的資產和服務。其次，PPP可以由使用者付費，也可以由政府部門付部分或全部費用。第三，資產或服務具有公共利益，主要風險和管理責任轉移到私營部門。
2、PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）關于PPP定義。公私合營伙伴：由私營部門同政府部門之間達成長期合同，提供公共資產和服務，由私營部門承擔主要風險并管理責任，私營部門根據績效（performance）情況得到酬勞（remuneration）（PPP：A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility, and remuneration is linked to performance.）。
（三）世界銀行關于PPP定義新變化。第2版同第1版最大的區別在于第2版強調私營部門的回報且回報是同提供公共資產和服務的績效掛鉤。
三、財政部PPP定義
（一）財政部PPP定義。財政部于2014年9月23日出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文），該文中關于PPP定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”新常態下新定義
（二）針對“政府和社會資本合作模式”定義就是PPP定義。財金[2014]76號文實際上是給“政府和社會資本合作模式”下了個定義。筆者按照財金[2014]76號文自白“為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發展的制度體系”出臺該文，由此得出“政府和社會資本合作模式”就是PPP模式的結論。
（三）財政部關于PPP定義表現的相當糾結（不專業）。首先，財金[2014]76號將PPP模式翻譯成（解讀為）“政府和社會資本合作模式”值得商榷。“政府和社會資本合作模式”替代“PPP模式”則將PPP最本質（精髓）的內涵丟掉（無視）了，PPP有“資合”的內容，PPP更有“人合”的本質，最后一個P 是也。其次，財政部PPP定義針對的新建項目的定義，未提服務。第三，財政部談到PPP可以由使用者付費，也可以由政府部門付部分或全部費用，未提PPP公共利益的性質，未提主要風險和管理責任的轉移。第四，“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系”之說或許是語焉不詳（哲學層面）的PPP定義,但是“通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作”則從哲學層面回歸到世俗層面。結合財政部2014年11月29日的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號文)規定，財政部回歸到傳統的BOT模式上來了，財政部關于“政府和社會資本合作模式”定義其實是BOT模式定義。
四、對比財政部世界銀行兩者PPP定義
（一）不能否定世界銀行PPP定義也是國際上關于PPP定義之一，反觀財政部定義，稱財政部定義是PPP定義之一則十分勉強，財政部定義是BOT定義則更準確。
（二）世界銀行定義精煉且邏輯上無問題，財政部視乎是漫不經心的給原點(基石）的“政府和社會資本合作模式”概念進行漫畫描述。財政部做法很難稱的上是嚴肅的定義，且在文字邏輯上值得探討：1、“社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作”邏輯上通嗎？資本能去設計、建設、運營、維護嗎？還是要落實到企業和人；2、如何理解“大部分工作”？“大部分工作”指向什么？是設計的“大部分工作”？是建設的“大部分工作”？還是運營“大部分工作”？還是“設計、建設、運營、維護”“大部分工作”？3、政府部門的職責就僅僅是“負責基礎設施及公共服務價格和質量監管”嗎？
（三）世界銀行定義闡述讓人明白，財政部定義闡述讓人不明白。筆者認為，國際經驗表明，PPP定義首先要牽涉到資產性質（新建或存量資產）包含服務，其次是私營部門的作用，第三私營部門如何得到支付（回報）。世界銀行定義闡述明白了這三點，財政部定義沒有將這三點闡述明白。
五、結論
首先，給PPP下定義是件吃力不討好的工作。
其次，世界銀行關于PPP定義充分說明，PPP可以提供“資產”也可以提供“服務”。將PPP本質認定為政府最終采購“服務”否定PPP提供資產的觀點是無視國際國際慣例和實踐的。
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