[ 王冠華 ]——(2014-12-13) / 已閱22983次
以一則案例淺析城鎮居民購買農村房屋合同效力問題
王冠華
一、基本案情
單某系新疆某縣城鎮居民，5年前，從某鄉某村村民李某處購得一幢位于該村的老宅基地房屋(帶院)。房款付清、房屋交付并經裝修后，單某就從山東老家將其父母接來并入住該房屋，一直至今。2014年6月，單某突然接到李某通過郵局寄來的一封EMS快遞件，這份快遞件打破了單某及其父母平靜安寧的生活。原來李某欲起訴單某，要求確認雙方當初簽訂的房屋買賣協議無效，并要求單某將該房屋院落還給李某。單某對此不能接受，無法容忍李某的反悔與忘義，故來到法律援助中心咨詢。
二、主要問題
5年前單某與李某簽訂的宅基地房屋買賣協議是否有效？
三、評析
關于這個問題，學界和實務界爭議頗大，各地法院在處理上也不盡相同。現予以具體分析：
1.學界主流觀點
依據我國現行法律法規規定，關于這一問題，學界主流觀點認為城鎮居民不能購買農村宅基地房屋，其主要理由如下：《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第八條第二款規定，“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”；第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”1999年5月6日實施的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發[1999]39號)第二條也進一步指出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)再次強調，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2007年12月30日，國務院辦公廳發布了《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知》(國辦發[2007]71號)，指出農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。由于房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律法規所禁止的，因此，城鎮居民購買農村房屋的買賣合同因違反法律法規的強制性規定，應認定為無效。
2.最高人民法院的觀點
關于這一問題，最高人民法院目前態度也不明確，在其內部，也存在兩種截然不同的觀點：(1)有限肯定說。《最高人民法院專家法官闡釋民商裁決疑難問題(續)》(吳慶寶主編，人民法院出版社2008年版)一書闡述了這樣一個觀點：不支持城鎮居民到農村購買土地使用權、房屋產權等。但是，經農村集體經濟組織同意、批準，經賣房人同意簽訂買賣合同的，只要實際居住占有、付清價款的，應當認定為合同有效。但未經集體組織同意，至產生糾紛時并未辦理實際交接的，其效力另當別論。不過從長遠眼光看問題，如果購買農村土地使用權，購買農民居住用房，有利于擴大集體經濟組織和村民個人增收、創收的，人民法院應當認定合同有效，并加以支持。(2)否定說。2008年12月3日《最高人民法院印發<關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見>的通知》(法發[2008]36號)指出，依法保障農戶宅基地用益物權，促進宅基地制度的嚴格管理與完善。宅基地使用權承載著廣大農民居者有其屋的社會功能，是農村土地管理制度的重要內容。對違反法律、行政法規以及相關國家政策的宅基地轉讓行為，以及其他變相導致農民喪失宅基地使用權的行為，應依法確認無效。
3.地方司法實務觀點
在地方實務中，主要存在三種做法。
(1)否定論
以學界主流觀點的理由為基礎，根據國家政策，認為非本集體經濟組織成員因購買農村宅基地或房屋而與農民所訂立的買賣合同應當認定無效。這也是地方多數法院比較一致的做法。
(2)折中論，即以認定無效為原則，以認定有效為例外
2004年12月15日《北京市高級人民法院關于印發農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議紀要的通知》(京高法發[2004]391號)指出，與會人員多數意見認為，農村私有房屋買賣合同應當認定無效。主要理由是：首先，房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律、法規所禁止的。根據我國土地管理法的規定，宅基地屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。國務院辦公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規定：原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產權，是屬“以其他形式非法轉讓土地”的違法行為之一。其次，宅基地使用權是集體經濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯系，不允許轉讓。目前農村私房買賣中買房人名義上是買房，實際上是買地，在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經濟組織的權益，是法律法規明確禁止的。第三，目前，農村房屋買賣無法辦理產權證書變更登記，故買賣雖完成，但買受人無法獲得所有權人的保護。第四，認定買賣合同有效不利于保護出賣人的利益，在許多案件中，出賣人相對處于弱者的地位，其要求返還私有房屋的要求更關涉到其生存權益。
與會者同時認為，此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外，如買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員，經過了宅基地審批手續的，可以認定合同有效。
北京市第二中級法院審理的宋莊“畫家村”農村房屋買賣糾紛案以及其他相類似案件的終審判決均以上述理由為依據，認定該等買賣合同無效。但該等判決也綜合權衡了買賣雙方的利益。首先，全面考慮了合同無效對雙方當事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現值和原買賣價格的差異造成的損失；其次，對于買受人已經翻建、擴建房屋的情況，應對其添附價值進行補償；再次，判決返還、騰退房屋同時注意妥善安置房屋買受人，為其留出合理的騰退時間，避免單純判決騰退房屋給當事人帶來的消極影響。
(3)肯定論
《大連晚報》2009年9月15日B2版《城里人當年買農村房該返還嗎？》對該等買賣合同持肯定態度。本案中，大連市中級人民法院認為，涉案房屋買賣合同時間是2002年，契約簽訂當時只有《中華人民共和國土地管理法》第六十二條有關規定，而該規定只是對農村村民宅基地的擁有數量、面積及取得方式等作出了規定，而對城鎮居民可否購買農村住房則未涉及。即是說，協議簽訂時，國家尚未對城鎮居民購買農村住房作出禁止性規定，雙方當事人買賣房屋的行為并不違法。雖然國務院辦公廳于2007年下發《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》，其中有城鎮居民不得到農村購買宅基地的規定，但該通知非國家頒布的法律或行政法規，且下發時間在涉案協議簽訂5年以后，故協議簽訂時并不違法。此外需要注意的是，協議簽訂當時，涉案土地性質為集體所有，時至今日，該土地已經被國家征收，由此，涉案協議的簽訂觸犯國家有關農村宅基地政策的事實已經不存在，原告王某是為了獲取因動遷可獲得的利益而否認協議的合法性和有效性，此舉有違誠實信用原則，故不能予以支持。
4.筆者意見
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第十一條規定，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價……建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”第二十一條進一步規定，“賦予農民更多財產權利……保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”根據《決定》精神，應該說，農村房屋及其宅基地向城鎮居民轉讓，只要是雙方真實意思表示，且支付合理對價，是可以允許的。可以預見，上述相關法律法規和政策對該等轉讓合同的限制將逐漸取消。
新的法律、法規和司法解釋出臺前，在現行法律法規和政策的框架下，實務中，對于該等買賣合同的處理，采用北京法院的“折中論”是相對合理的，既不違背現有的國家政策規定，又可以綜合權衡買賣雙方的利益，以彰顯誠實信用這一民法上的“帝王”原則。據此，在審判實踐中，作出農村宅基地房屋買賣合同無效后，如何認定當事人信賴利益的范圍就成為問題的關鍵。目前國內各學說關于信賴利益的范圍，都認為應包括兩個部分，即所受損失和所失利益。其中，所受損失包括以下幾個部分：第一，準備締約的費用，諸如考察費、差旅費、住宿費、餐飲費等；第二，締約費用，包括交通費、通訊費等；第三，已付款項的法定利息；第四，提供擔保所受損失；第五，添附價值的損失等。所謂所失利益，又稱消極的損害，從與損害發生的原因事實的角度講，系指如果沒有原因事實即能取得的利益。以本案為例，房價漲了，李某基于巨大的利益否定原合同效力并要求單某返還房屋，此時單某是否可以請求李某賠償房屋差價呢？筆者以為，這種情形中的房屋差價就是單某所失利益，單某完全可以主張李某賠償房屋差價，以彌補其受到的損失。
最后，還需要特別指出的是，在現行法律法規和政策的框架下，有下列情形之一的，城鎮居民購買農村房屋的合同，應認定為有效：
(1)出賣人將宅基地上所建房屋賣與城鎮居民前或同時，該房屋所占宅基地因征收已轉化為國有土地，原為農民身份的出賣人已經轉為城鎮居民，則宅基地的性質已經發生轉變的。
(2)城鎮居民購買農村的私有房屋后，如果所買賣的房屋已經有批準權的機關批準和當地集體經濟組織同意，辦理了房屋所有權和宅基地使用權產權變動手續，并取得合法權屬證書的，可以認定買賣合同有效。
(3)城鎮居民購買房屋后，已將戶口遷入房屋所在地，申請加入當地集體經濟組織，轉為農民身份的，可以認定買賣合同有效。
(4)買受人、協議簽字人雖然為城鎮居民身份，但其配偶或父母、子女為購買房屋所在地集體組織成員，且在購買房屋時系家庭成員共同出資，亦為共同居住的，村集體組織同意其買賣合同內容的，可以認定為家庭共同購房，買賣合同有效。
(5)在1999年1月1日《土地管理法》修訂之前，農村村民將房屋轉讓給回鄉落戶的干部、職工、退伍軍人以及華僑、港澳臺胞的，應當認定買賣合同有效。
(6)對同一房屋經過多次買賣、轉讓的效力，可以依據最后一手買受人的身份和交易情況，結合上述原則進行判斷認定。
(7)城鎮居民購買的小產權房，已經縣級以上人民政府對小產權房所在小區辦理了相關征用和出讓、規劃、施工驗收，補交土地出讓金、交易稅費等，依法完善了商品房出售合法化手續的，可以認定買賣合同有效，由合同當事人合理承擔有關土地出讓金、交易稅費等費用。
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