[ 莫小春 ]——(2014-11-15) / 已閱9608次
略論中國(guó)食品安全及其法律規(guī)制
莫小春
摘要：我國(guó)食品安全的總體形勢(shì)有所改善，但食品安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)依然不容樂(lè)觀。除了食品生產(chǎn)者生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋、從業(yè)者素質(zhì)低外，還有食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管缺位及其瀆職、食品安全違法犯罪處罰威懾力不夠等因素。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)制，完善食品安全犯罪的相關(guān)懲處措施。
關(guān)鍵詞：食品安全；食品監(jiān)管瀆職；食品安全犯罪
近幾年來(lái)，我國(guó)通過(guò)出臺(tái)《食品安全法》、修改刑法相關(guān)規(guī)定、整合食品安全監(jiān)管部門等做法嚴(yán)厲打擊了食品安全領(lǐng)域的違法犯罪，使食品安全的總體形勢(shì)有所改善，但食品安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)依然不容樂(lè)觀。《小康》雜志社和清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室對(duì)“中國(guó)全面小康進(jìn)程中最受公眾關(guān)注十大焦點(diǎn)問(wèn)題”的調(diào)查結(jié)果顯示，食品安全問(wèn)題從2010年后其“地位”不斷上升，2010年位居第四，2011年位居第三，而2012年和2013年都位居第一，在對(duì)食品安全狀況滿意度調(diào)查時(shí)，公眾選擇非常滿意和比較滿意的投票率分別是2.6%、21.5%，而選擇不太滿意、很不滿意的投票率分別為27.7%、23.5% [1]。由此可見，我國(guó)食品安全的治理并沒(méi)有達(dá)到令人民非常滿意的境界。
一、我國(guó)食品安全事件屢發(fā)的現(xiàn)狀
（一）食品安全事件涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)大
近兩三年來(lái)，我國(guó)食品安全事件由傳統(tǒng)的“地溝油事件”、“瘦肉精事件”已無(wú)孔不入到米、瓜子、酒、零食、油、快餐、魚、蔬菜等更多的食品領(lǐng)域，如2012年的“速生雞事件”、“藍(lán)礬韭菜事件”，2013年的“人造魚翅事件”、“含鋁炒瓜子事件”、狐貍?cè)饷俺潴H肉事件等等。食品安全犯罪案件也不斷增多，“2011年至2013年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共批捕、起訴生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品刑事案件1203件2638人、1502件3490人，批捕、起訴生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事案件2975件4344人、4323件6631人[2]”。
（二）食品安全事件重復(fù)發(fā)生多
近幾年來(lái)，“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”等同類食品安全事件屢禁不止，甚至還在短時(shí)間內(nèi)換個(gè)地方照樣上演。據(jù)全國(guó)食品安全辦報(bào)道，2009年以來(lái)，我國(guó)不少地方陸續(xù)查處了多起使用2008年未被銷毀的問(wèn)題奶粉作原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等[3]。
（三）食品安全事件人為因素較多
我國(guó)食品安全事件有的屬于藥物殘留超標(biāo)，有的屬于摻假制假，有的屬于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有的屬于濫用食品添加劑。但我國(guó)的食品安全事件大多數(shù)以人源性因素為主，甚至有有68.2%屬于人為的“明知故犯[4]”。
二、我國(guó)食品安全事件屢發(fā)的原因
（一）食品生產(chǎn)者生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋、從業(yè)者素質(zhì)低
我國(guó)45萬(wàn)家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中10人以上規(guī)模的企業(yè)僅僅7萬(wàn)多家，有證經(jīng)營(yíng)的企業(yè)也不過(guò)12萬(wàn)家，因此，基本上84%左右的食品生產(chǎn)企業(yè)屬于小作坊式企業(yè)，74%的生產(chǎn)者屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。這種生產(chǎn)者很多連生產(chǎn)合格食品的基本條件都不具備，更別說(shuō)食品標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到要求了，2012年全國(guó)工商機(jī)關(guān)就查處了生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)案件的無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶4.1萬(wàn)戶。再加上從事黑作坊、黑工廠的人大多數(shù)文化素質(zhì)較低，為了金錢，他們置道德與法律于不顧。據(jù)光明日?qǐng)?bào)報(bào)道，從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的3.4億人中有40%的人屬于文盲和小學(xué)文化程度者，從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的1600萬(wàn)人中有85%以上是文化較低的農(nóng)民工[5]。現(xiàn)在暴露出來(lái)的食品安全事件中不少都有黑作坊、黑工廠的參與。
（二）《刑法》與《食品安全法》的銜接機(jī)制不暢
《刑法》與《食品安全法》的不銜接體現(xiàn)在調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍兩個(gè)方面。首先，在調(diào)整范圍方面，《食品安全法》規(guī)定食品安全的調(diào)整范圍包括食品的生產(chǎn)、銷售、采購(gòu)、加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)冗^(guò)程和環(huán)節(jié)。而刑法的調(diào)整范圍僅限于生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)。其次，在調(diào)整對(duì)象方面，現(xiàn)行《刑法》僅規(guī)定了食品作為食品安全犯罪的對(duì)象，而《食品安全法》則明確規(guī)定了食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品等[6]。因此，當(dāng)行為人生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑或者與食品相關(guān)的產(chǎn)品時(shí)，導(dǎo)致食品安全犯罪行為發(fā)生后卻無(wú)法在《刑法》中找到與之對(duì)應(yīng)的罪名及法條來(lái)追究行為人的刑事責(zé)任，這既給犯罪分子鉆法律空子提供了很大的方便，也大大減弱了刑法的預(yù)防犯罪作用。正是由于《食品安全法》和《刑法》的“融合”并不順利，食品安全犯罪事件發(fā)生后，相關(guān)監(jiān)管部門以一般的行政處罰代替了刑罰處罰。
（三）食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管缺位甚至瀆職
食品安全事件的屢發(fā)說(shuō)明不是偶然的，深究暴露出的食品安全事件后面的原因，可以看到，監(jiān)管部門的監(jiān)管不力甚至縱容己經(jīng)成為了食品生產(chǎn)者及其經(jīng)營(yíng)者的“保護(hù)傘”。
1、監(jiān)管部門監(jiān)管缺位及其監(jiān)管不力。由于食品從農(nóng)田到餐桌要加工、包裝、輾轉(zhuǎn)銷售等若干環(huán)節(jié)，因此，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、檢驗(yàn)檢疫、公安等部門都有可能成為監(jiān)管部門，這種“九龍治水”的格局有可能因職能交叉而“三不管”的真空“缺位”或監(jiān)管不力。盡管我國(guó)對(duì)食品安全已經(jīng)有了不少監(jiān)管的法規(guī)，然而，由于監(jiān)管部門實(shí)際生活中的監(jiān)管不力，無(wú)形中縱容甚至保護(hù)了不法商人的為非作歹行為。
2、食品安全監(jiān)管人員瀆職情況嚴(yán)重。2011年至2012年期間，最高人民檢察院查辦食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪311件465人，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2013年立案查辦食品藥品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪362件531人[7]。從瀆職犯罪案件來(lái)看，發(fā)案部門基本集中于食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)部門、工商管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、商務(wù)部門[8]。有的徇私情私利，發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題不依法處理；有的玩忽職守，對(duì)所轄地區(qū)食品行業(yè)“潛規(guī)則”不聞不問(wèn)；有的以罰代管，對(duì)應(yīng)立案移交的食品安全犯罪案件不立案移交，甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”；有的走走過(guò)場(chǎng)，對(duì)生產(chǎn)、銷售偽劣食品的行為視為不見[9]。如工商系統(tǒng)在2008年至2012年期間查處了不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)案件47.3萬(wàn)件,但真正移送司法機(jī)關(guān)的只有684件[10]。而最高人民檢察院在2013年度開展危害民生刑事犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)就監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管部門移送了1633件2158人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案了1061件1423人[11]。這充分說(shuō)明，監(jiān)管部門有案不立，有案不移的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
3、監(jiān)管部門的工作方式易助長(zhǎng)違法犯罪僥幸行為。當(dāng)前不少地方的食品安全監(jiān)管部門普遍注重突襲檢查，從這幾年曝發(fā)的大食品安全事件來(lái)看，監(jiān)管部門基本都是“查處比曝光慢半拍”的“事后諸葛亮”的監(jiān)管，這種平時(shí)不燒香，突擊檢查的工作方式易讓一些膽大的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者存有僥幸心，“打一槍換一個(gè)地方”繼續(xù)從事食品安全違法犯罪活動(dòng)。
（四）食品安全違法犯罪處罰威懾力不夠
食品安全問(wèn)題已成為國(guó)人心中的“痛”，如何讓改革紅利惠及食品領(lǐng)域，讓人們吃得放心？除了加強(qiáng)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的道德自律教育外，還需要重法懲治。之所以在《食品安全法》出臺(tái)后，我國(guó)還是屢屢發(fā)生食品安全事件，主要還是在于我國(guó)目前關(guān)于食品安全違法犯罪的處罰威懾力不夠，具體體現(xiàn)在以下方面。
1、食品安全犯罪所處罰金不高，致使違法成本低。根據(jù)《食品安全法》第85條和第86條之規(guī)定，可知我國(guó)對(duì)于食品安全犯罪違法者的處罰金額不重，最高也就貨值金額的5倍。上述規(guī)定的處罰力度明顯不夠。因此，2011年的《刑法修正案（八）》加大了處罰力度，規(guī)定罰金為單處或并處銷售金額的50%至2倍或沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。但是，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，我國(guó)食品安全違法犯罪所得與罰金或罰款相比對(duì)于違法犯罪分子的威懾力不大。為響應(yīng)民意，確保刑法對(duì)食品安全犯罪分子的震懾力，最高人民法院和最高人民檢察院在2013年5月4日頒布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，該解釋第17條規(guī)定，“犯生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，一般應(yīng)當(dāng)依法判處生產(chǎn)、銷售金額2倍以上的罰金”。但這些處罰給予法官的自由裁量權(quán)太大，再加之銷售金額難以認(rèn)定，因此，對(duì)違法犯罪者的打擊力度和國(guó)外相比，還是顯得不夠“毒辣”。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于觸犯食品安全法但沒(méi)有構(gòu)成犯罪的違法商家在責(zé)令停業(yè)的同時(shí)，還處以高額罰款令其破產(chǎn)，使那些違法者得不償失。
2、沒(méi)有設(shè)定剝奪違法犯罪單位的資格刑。我國(guó)《刑法》附加刑中的資格刑設(shè)置中僅僅規(guī)定了剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境兩種，其中驅(qū)逐出境還只能針對(duì)外國(guó)人使用，沒(méi)有涉及剝奪行業(yè)資格刑。我國(guó)《食品安全法》第92條只規(guī)定了直接負(fù)責(zé)的主管人員自處罰決定作出之日起5年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，并沒(méi)有對(duì)違法生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施行業(yè)資格刑處罰，而且對(duì)于主管人員的5年資格處罰僅限于不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，對(duì)從事非管理工作沒(méi)有限制。因此，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，只要重新更換主管人員就可以再次進(jìn)行違規(guī)操作。對(duì)于大多數(shù)食品安全違法犯罪者來(lái)說(shuō)，他所接受的只是人身自由的短暫剝奪，較少的罰金[12]，他還可以“哪里跌倒哪里再爬起”。
三、我國(guó)食品安全事件屢發(fā)的法律規(guī)制對(duì)策
食品安全問(wèn)題不僅僅是我國(guó)的關(guān)注點(diǎn)，它已成為世界共同的關(guān)注問(wèn)題。民以食為天，為了保證人們的食品安全，國(guó)外同樣對(duì)食品安全犯罪問(wèn)題嚴(yán)懲不貸，而且基本做到了零容忍。美國(guó)食品和藥物管理局在2013年1月4日發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)條例》和《食品預(yù)防控制措施條例》甚至把食品安全的監(jiān)管觸角延伸到田間和生產(chǎn)商。韓國(guó)規(guī)定對(duì)故意制造、銷售劣質(zhì)食品的“保健犯罪”人員處以1年以上有期徒刑，對(duì)國(guó)民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的有關(guān)責(zé)任人處以3年以上有期徒刑。對(duì)因制造或銷售有害食品被判刑者，除被處以高額罰款外，10年內(nèi)不得在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。英國(guó)的《食品安全法》則更加嚴(yán)厲，餐館一道菜出問(wèn)題就有可能被罰倒閉。一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5000英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁。法國(guó)商店賣過(guò)期食品就得關(guān)門[13]。最高檢公訴廳副廳長(zhǎng)聶建華指出“危害食品安全犯罪危害嚴(yán)重，影響惡劣，必須從嚴(yán)懲處[14]”。2014年兩會(huì)的《政府工作報(bào)告》也提出，要用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。因此，借鑒國(guó)外食品安全法律治理規(guī)定，我國(guó)應(yīng)下猛藥、出重拳、用法律嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為。
（一）嚴(yán)懲食品監(jiān)管部門及其工作人員的瀆職行為
雖然說(shuō)2010年我國(guó)《食品安全法》的出臺(tái)和2011年的《刑法修正案(八)》單獨(dú)規(guī)定食品監(jiān)管瀆職罪的做法在一定程度上對(duì)打擊食品安全事件及其犯罪起到一定的成效，但食品安全犯罪還是處于高發(fā)狀態(tài)，食品安全問(wèn)題照樣綿綿不絕，這說(shuō)明法律對(duì)這些人員的威懾力還不夠，監(jiān)管部門和監(jiān)管人員為了利益，還是會(huì)瀆職乃至與食品安全違法犯罪分子狼狽為奸，而且食品監(jiān)管瀆職罪屬于結(jié)果犯，只有瀆職行為造成重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的才被追究刑事責(zé)任。因此，我國(guó)還應(yīng)加大打擊力度，對(duì)于故意行為的瀆職犯罪，不論結(jié)果如何都應(yīng)追究刑事責(zé)任，只是刑罰年限不應(yīng)過(guò)長(zhǎng)。
（二）擴(kuò)大食品安全犯罪的犯罪主體和犯罪對(duì)象
為了讓《食品安全法》與《刑法》無(wú)縫對(duì)接，防止監(jiān)管機(jī)關(guān)以罰代刑，建議以刑法修訂本的形式擴(kuò)大食品安全犯罪的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍。
1、擴(kuò)大犯罪主體的范圍。將食品安全犯罪的犯罪主體覆蓋至食品的生產(chǎn)至銷售中的所有環(huán)節(jié)的相關(guān)人員，包括加工者、包裝者、運(yùn)輸者和貯藏者[15]。這樣有利于全方位“圍剿”食品安全領(lǐng)域的違法犯罪，不給犯罪犯罪分子死角活動(dòng)的機(jī)會(huì)。
2、擴(kuò)大犯罪對(duì)象的范圍。為了更好的打擊食品安全領(lǐng)域的犯罪，切實(shí)保障消費(fèi)者的身體健康和生命安全，建議擴(kuò)大食品安全的內(nèi)涵，增加“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑或者與食品相關(guān)的產(chǎn)品”內(nèi)容。如此一來(lái)，既囊括了目前各種不規(guī)范添加食品添加劑的行為，又和《食品安全法》對(duì)接，便于司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐操作。
（三）增設(shè)非刑罰處罰方式的資格刑
《刑法》附加刑中的剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境兩種刑種對(duì)于食品安全犯罪分子來(lái)說(shuō)，并不影響其經(jīng)濟(jì)權(quán)利的受損，他們可以重新從事食品行業(yè)，并有可能再次犯罪。因此，借鑒國(guó)外做法，我們可以在刑法中增加限制或者剝奪從業(yè)資格刑，以徹底消除制假、售假分子重新犯罪的機(jī)會(huì)。
（四）修訂罰金的認(rèn)定方式和數(shù)額
《刑法修正案（八）》取消罰金數(shù)額限制的做法一方面有助于嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪，另一方面沒(méi)有下限規(guī)定的做法給了法官太大的自由裁量權(quán)，又無(wú)法威懾違法者，造成“法不足畏”的現(xiàn)狀。因此，應(yīng)設(shè)有不低于違法者的非法所得的下限。由于《刑法修正案（八）》規(guī)定的罰金參照的貨值金額標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中比較容易認(rèn)定，所以建議在計(jì)算生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪罰金刑的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，借鑒《食品安全法》第84條關(guān)于行政處罰的規(guī)定，將“銷售金額”改為“貨值金額[16]”。同時(shí)借鑒英國(guó)做法，只要故意造成食品安全事件發(fā)生，就要罰至其破產(chǎn)。
[參考文獻(xiàn)]
[1]鄂璠.2013年度最受關(guān)注十大焦點(diǎn)問(wèn)題:貧富差距首次闖入前五[M].小康,2013(12).
[2]蔣皓.3年查辦食安瀆職犯罪996人[N].法制日?qǐng)?bào),2014-02-22(001).
[3]黃小軍.全國(guó)食品安全辦:全國(guó)清剿2008年問(wèn)題奶粉[J].廣西質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)報(bào),2010(2).
[4]付子昂.近七成食品安全事件緣于明知故犯[N].中國(guó)醫(yī)藥報(bào),2014-03-11(003).
[5]民以食為天 食以安為先——食品安全如何保障[N].光明日?qǐng)?bào),2012-07-16(002).
[6]陽(yáng)崇子.淺析食品安全之刑法保護(hù)[J].群文天地,2010(4).
[7]蔣皓.3年查辦食安瀆職犯罪996人[N].法制日?qǐng)?bào),2014-02-22(001).
[8]王新友.食品監(jiān)管失職瀆職官員貪利現(xiàn)象突出[N].檢察日?qǐng)?bào),2013-06-28(001).
[9]戴佳.著力查辦五類食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪[N].檢察日?qǐng)?bào),2012-08-01(001).
[10]工商機(jī)關(guān)五年查處不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)案47萬(wàn)余件[J].中國(guó)防偽報(bào)道,2013(2).
總共2頁(yè) 1 [2]
下一頁(yè)
