[ 李繼忠 ]——(2014-11-4) / 已閱15972次
試論BOT/PPP項(xiàng)目管理模式--PPP那些事之五
李繼忠 李菡君
[摘 要]本文嘗試從BOT/PPP發(fā)展歷史、“項(xiàng)目融資”概念并結(jié)合英國(guó)最佳實(shí)踐全面完整理解BOT/PPP項(xiàng)目管理模式的真諦。
[關(guān)鍵詞] BOT/PPP 模式 項(xiàng)目管理 項(xiàng)目融資 英國(guó)經(jīng)驗(yàn)
一、引言
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年10月24日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制。會(huì)議指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開大門。縱觀世界上關(guān)于私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，做的好及成熟的當(dāng)屬英國(guó)。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于鼓勵(lì)私人投資的成熟做法是一個(gè)捷徑，可以少走彎路。筆者認(rèn)為，名不正則言不順，弄清楚BOT/PPP內(nèi)涵外延本質(zhì)特征是洋為中用的前提。
二、BOT/PPP模式的背景及歷史
BOT不是中國(guó)概念，這是光頭上虱子----明擺著的，PPP也不是。BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。
BOT有廣義和狹義概念的。BOT法屬于廣義上來使用BOT概念，BOT代表該種項(xiàng)目開發(fā)模式通行語。俠義使用BOT概念的話，BOT 是同BOOT、BOO、TOT、BT等并列的，菲律賓BOT法中規(guī)定九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。BOT具體內(nèi)容并非一成不變，它的目的就是使一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)實(shí)體獲得政府授予特許權(quán)，負(fù)責(zé)某一特定項(xiàng)目的籌資、實(shí)施和管理。
PPP是Public Private Partnership三個(gè)英文字母的縮寫,中文直譯為“公私合伙”或“公私伙伴關(guān)系”或“公私合伙制”。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情。聯(lián)合國(guó)、歐盟的相關(guān)文件也大量的使用PPP概念。鑒于BOT在國(guó)際上得到廣泛的使用，在發(fā)達(dá)國(guó)家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、DBFO、PFI等。現(xiàn)在無論是發(fā)達(dá)國(guó)家或者是發(fā)展中國(guó)家，在論述PPP/PFI項(xiàng)目結(jié)構(gòu)時(shí)，均是以狹義BOT模式來說明PPP/PFI結(jié)構(gòu)特征！
PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是不可能的。德國(guó)學(xué)者 Norbert Portz甚至認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”，既然每個(gè)國(guó)家PPP實(shí)踐都不同，但仍然還都叫PPP，則不同國(guó)家PPP實(shí)踐應(yīng)該有共同的或通用的東西，否則就不是PPP了。那么什么東西是PPP共同東西？中國(guó)有人總結(jié)PPP共性有三個(gè)：一是伙伴關(guān)系；二是利益共享；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。筆者認(rèn)為，PPP最本質(zhì)特征是“人合”，正是由于PPP本質(zhì)特征是“人合”，其他特征比如風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及利益共享均是“人合”題中應(yīng)有之義。
英國(guó)PFI是英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中需要私人部門投資來提供公共服務(wù)的最常見形式，是英國(guó)PPP中重要的一種。英國(guó)PPP還包含有外包、私有化、公私聯(lián)營(yíng)體、GOCO（Government Owned Contractor Operated）。筆者要強(qiáng)調(diào)的是，英國(guó)1992年提出PFI不是在BOT基礎(chǔ)上的改善和創(chuàng)新，因?yàn)橛?guó)幾乎不使用BOT概念（無論是廣義上或狹義上）。英國(guó)PFI實(shí)踐被稱為“國(guó)際最佳實(shí)踐”，英國(guó)各個(gè)行業(yè)PFI指引及標(biāo)準(zhǔn)合同文本得到世界各國(guó)高度關(guān)注和學(xué)習(xí)。
三、項(xiàng)目融資的概念
筆者認(rèn)為，無論您認(rèn)為BOT/PPP模式是項(xiàng)目融資模式抑或您認(rèn)為BOT/PPP模式不是項(xiàng)目融資模式，首先您應(yīng)該對(duì)“項(xiàng)目融資”（Project Finance）概念有個(gè)清晰正確的理解。
百度百科關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目融資是指貸款人向特定的工程項(xiàng)目提供貸款協(xié)議融資，對(duì)于該項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請(qǐng)求權(quán)，并以該項(xiàng)目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型。它是一種以項(xiàng)目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。
中國(guó)“項(xiàng)目融資”定義。1.國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局1997年4月16日印發(fā)《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》中稱“項(xiàng)目融資是世界各國(guó)、特別是發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸采用的一種國(guó)際融資方式。”并稱“項(xiàng)目融資是項(xiàng)目發(fā)起人為籌措較大規(guī)模外匯資金，同時(shí)又避免承擔(dān)過大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)償還責(zé)任而采取的一種融資方式。它與傳統(tǒng)的公司融資有所不同，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國(guó)境內(nèi)項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資方式籌資建設(shè)，應(yīng)逐步穩(wěn)妥地開展，切忌脫離項(xiàng)目實(shí)際情況和可能盲目進(jìn)行。”這段話并不是“國(guó)際項(xiàng)目融資”的定義，但是卻揭示了“項(xiàng)目融資”同傳統(tǒng)“公司融資”不同內(nèi)涵。2.銀監(jiān)會(huì)2009年7月18日發(fā)布《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項(xiàng)目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目或其他項(xiàng)目，包括對(duì)在建或已建項(xiàng)目的再融資；第二，借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目或?yàn)樵擁?xiàng)目融資而專門組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)或融資的既有企事業(yè)法人；第三，還款資金來源主要依賴該項(xiàng)目產(chǎn)生的銷售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。
著名項(xiàng)目管理專家王守清教授關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購(gòu)和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”，此時(shí)，債權(quán)人比如銀行對(duì)債務(wù)人/借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追償權(quán)的融資活動(dòng)。狹義的項(xiàng)目融資的指“通過項(xiàng)目去融資”，具體而言，就是通過某項(xiàng)目（如基礎(chǔ)設(shè)施）建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益來進(jìn)行融資的活動(dòng)，是指?jìng)鶛?quán)人對(duì)債務(wù)人 抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒有追索權(quán) 融資活動(dòng)。由于狹義項(xiàng)目融資最適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)或自然資源開發(fā)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往都需要政府的特許授權(quán)，因此，狹義項(xiàng)目融資也常常成為“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”（王守清、柯永建《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月第1版 第六頁）
四、中外從未將BOT/PPP模式定義為“融資模式”抑或“項(xiàng)目融資模式”
首先，國(guó)際上沒有將BOT/PPP定義為“項(xiàng)目融資模式”。澳大利亞把 PPP 定義為政府和私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)的概念是：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。亞洲開發(fā)銀行：PPP是指為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。 聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。世界銀行：PPP是私營(yíng)部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私營(yíng)部門須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。
其次，國(guó)內(nèi)關(guān)于BOT/PPP定義也沒有定義BOT/PPP是“融資模式”或所謂“項(xiàng)目融資模式”。我國(guó)至今沒有出臺(tái)BOT/PPP法或者《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》。1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》規(guī)定了BOT一種方式，沒有揭示BOT內(nèi)涵及外延。1995年8月21日國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知定》中對(duì)“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交投資方式（通稱ＢＯＴ投資方式）”下了個(gè)定義“本通知所稱外商投資特許權(quán)項(xiàng)目，是指外商建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商為特許權(quán)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許期滿，項(xiàng)目公司將特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施無償移交給政府部門。”2004年建設(shè)部126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和2005年國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)(2005)3號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》并無BT、BOT等方式的定義。中國(guó)財(cái)政部在2014年9月23日發(fā)布“關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金[2014]76號(hào)）”也承認(rèn)PPP模式是“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”
綜上，從中外對(duì)BOT/PPP模式定義，筆者未見哪個(gè)國(guó)家哪個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)將BOT/PPP模式稱為“融資模式”或“項(xiàng)目融資模式”，盡管許多國(guó)家及著名國(guó)際機(jī)構(gòu)關(guān)于BOT/PPP模式定義中均有融資的規(guī)定（項(xiàng)目傳統(tǒng)模式中也有融資的規(guī)定哦）。反倒是中外將BOT/PPP視為同“傳統(tǒng)模式”有別的“項(xiàng)目建設(shè)（管理）模式”。筆者就不明白《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI 和PPP)》一書中將BOT/PPP/PFI冠于“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”理由何在。
五、BTO/PPP模式是項(xiàng)目融資的結(jié)論是只見樹木不見森林
書歸正傳。前面三我們首先弄清楚了“項(xiàng)目融資”概念，前面四我們清楚中外關(guān)于BOT/PPP定義，緊扣“項(xiàng)目融資”及BOT/PPP概念則明白BOT/PPP不是“融資模式”抑或“項(xiàng)目融資模式”。BOT/PPP模式是相對(duì)于項(xiàng)目傳統(tǒng)模式的一種新的模式。BOT/PPP同項(xiàng)目傳統(tǒng)模式有什么區(qū)別要寫書的，但是僅僅從BOT/PPP定義就可以略微體會(huì)BOT/PPP同傳統(tǒng)模式的不同。
首先，將BOT/PPP冠于“項(xiàng)目融資模式”以偏概全。從融資角度得出BOT/PPP模式是個(gè)融資模式不能講是錯(cuò)誤的，但起碼是不全面不完整。筆者認(rèn)為，站在更高的高度可以得出BOT/PPP/PFI模式是現(xiàn)代國(guó)家“治理模式”都不為過，在此不展開。BOT/PPP有些項(xiàng)目確實(shí)是采取“項(xiàng)目融資”，但是也還有大量PPP項(xiàng)目采取“傳統(tǒng)融資”，忽視傳統(tǒng)融資而僅僅將BOT/PPP冠于“項(xiàng)目融資模式”以偏概全。
其次，國(guó)內(nèi)有專家介紹BOT//PPP言必稱BOT/PPP是“項(xiàng)目融資”，有人更是將BOT/PPP模式冠于“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”是只見樹木未見森林。筆者認(rèn)為，1、從不同角度比如從融資（圈錢）來看，BOT/PPP項(xiàng)目當(dāng)然要融資,故稱BOT/PPP是融資模式也不能說錯(cuò)，但是融資只是BOT/PPP一部分而非全部，何況傳統(tǒng)模式也有融資內(nèi)容，因而稱BOT/PPP是融資模式并沒有將BOT/PPP同傳統(tǒng)模式的區(qū)別揭示出來；2、我們是否可以因?yàn)锽OT/PPP模式還有幾十年的運(yùn)營(yíng)將BOT/PFI模式冠于“運(yùn)營(yíng)模式”？如此有點(diǎn)點(diǎn)滑稽；3、筆者進(jìn)一步問題是：BOT/PPP模式融資（圈錢）目的是什么？融資（圈錢）是手段不是目的，將BOT/PPP定義為“融資模式”是將手段作為了目的;4、非用戶最終付費(fèi)的PPP項(xiàng)目如何采取“項(xiàng)目融資”？
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