[ 傅國云 ]——(2014-5-27) / 已閱6319次
法學界通說認為，比例原則是介于國家權力與人民自由之間的一種目的與手段的考量，尤其是在行政目的與手段關系上應當平衡各種利益，在協調公益與私益關系上須適當和必要。例如國務院《全面推進依法行政實施綱要》第5條提出:“合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則……所采取的措施和手段應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。”即行政規定中的相關手段為行政目的所必需，而且以對民眾利益最小損害為限度。那么，比例原則是否適用公權力之間的制約監督呢?
比例原則并非行政法的“專利”。行政法學界普遍認為，比例原則是相對于公權力給行政相對人及利害關系人所帶來的影響而言的，它并不針對公權力之間的制衡。如最早將比例原則引入行政法領域的德國學者奧托·麥耶認為:“以自然法上的基礎要求警察作合乎比例的防御并界定警力的發展范圍。警察機關不得在法律的一般授權下，超乎自然法的范圍，作出逾越授權的防御。”然而，比例原則從起源上并非僅為協調公權力與私權利的關系，更不是某個部門法的專利。古希臘哲學家柏拉圖曾提出一種權力制約的形式:以比例原則配置國家的公權力，從源頭保障權力制衡。柏拉圖強調，立法機關將公權力賦予某個權力主體時，應當合乎比例，與該主體的威信、能力、責任等相應相稱，以免權力濫用。也即著重從公權力的設置以及公權力相互之間制約合乎比例來考量。
比例原則引入法律監督順理成章。比例原則是平衡公權與私權、公益與私益關系的重要原則，系公法的“帝王條款”。在行政法層面上，它是立法者或行政機關針對同一目的之達成，有多種適合之手段可供選擇者，應選擇對人民損害最小之手段，亦即在不違反或減弱所追求之目的或效果之前提下，面對多數可能選擇之處置，應盡可能擇取對人民權利侵犯最輕或最少不良作用之方法。筆者認為，該原則引入檢察機關對行政權監督可以理解為:檢察機關監督行政權及公力救濟，應選擇最有利于行政權運作的主動性、有利于行政機關及其工作人員能動性發揮的方式，不到萬不得已不得越俎代庖。首先是檢察、督促，而不是代行。即本著最少的干預手段、最少的強制手段的原則開展監督，以確保對行政權監督的精確性和必要性。因此，比例原則也是檢察機關對行政權監督的重要基準，它有利于確保對行政檢察監督的科學定位。
比例原則有利于科學合理界定行政檢察監督的方式與范圍。比例原則引入檢察監督有利于科學立法、合理執法，有利于平衡法律監督與正常的行政管理，兩者相得益彰。正如民法的誠實信用原則引入行政法一般，比例原則引入行政檢察監督為:在監督手段上，如果有多種監督方式可以行使的話，應選擇有利于行政管理的經濟高效(節省監督成本)、行政能動性發揮的方式。程序上，只有在無法通過行政救濟(包括行政復議、行政訴訟及行政體制內部監督)途徑解決，行政檢察監督才予以介入。實體上，涉及到私法領域，檢察機關應當尊重當事人意思自治、契約自由的原則，盡可能地減少公權力對市場的干預，以確保交易秩序的穩定。
在比例原則的要求下，行政檢察監督應遵循以下原則。
一是保持理性和謙抑。檢察機關發現行政違法行為損害國家利益或社會公共利益，而且難以通過其他救濟途徑解決，包括行政體系內部也難以通過糾錯機制予以矯正，首選的是督促有關行政機關在合理的期限內履行自己的職責，而不是代行其職責。當個人和有關組織嚴重損害國家利益、公共利益時，而行政機關又消極不作為，檢察機關應當盡可能督促行政主管部門處理并書面答復。若檢察機關認為該書面答復缺乏正當理由，則可以使用其他有效的監督手段。如果該類不作為行政違法涉嫌瀆職犯罪，檢察機關應當依法立案偵查，追究有關人員的刑事責任。如果需救濟的國家利益、公共利益，必須通過訴訟途徑才能解決的話，則應當依法提出民事公訴或行政公訴。
二是應當堅持對公權力監督的原則，遵循契約自由、意思自治的精神。行政檢察監督應當以監督行政權的行使是否符合法律規定為基本原則，對于行政主體從事的正常民事行為，應當遵循民法的基本原則進行處理。如國有單位正常的債權債務糾紛，可以自行通過法律途徑解決，無需檢察機關動用公權力。在行政訴訟中，對被告行政機關與原告行政相對人之間達成的和解，只要不損害國家利益、公共利益，檢察機關應當予以尊重。如有些地方檢察院督促村委會、居委會通過民事訴訟收回集體財產，督促鄉鎮政府、公辦學校及時收回對外租賃房屋、店面的租金等等，這樣的監督似乎已經越出檢察權的邊界，不宜使用。
三是方式、力度與監督目的合乎比例。檢察機關在辦案中，要綜合案件各要素科學合理地行使裁量權。經驗告訴我們，法律監督權并非越大越好，而是要符合憲法對檢察權的定位，符合司法規律，符合比例原則。否則會因不具有科學性、可行性而使監督流于形式，甚至偏離方向。
(作者為全國檢察業務專家、浙江省人民檢察院檢察委員會專職委員)
