[ 劉桂強(qiáng) ]——(2015-12-19) / 已閱22082次
【摘要】2013年12月28日全國人大正式通過廢止勞教制度的決定，這標(biāo)志著延續(xù)半個多世紀(jì)的勞教制度正式退出歷史的舞臺。廢止一項舊制度，也意味著將開啟新一輪的系統(tǒng)改革。在后勞教時代，相關(guān)問題成為公共關(guān)注的新焦點：取消勞教制度會不會給社會治安埋下隱患？勞教制度是否會“廢而不止”？勞教機(jī)構(gòu)及其人員何去何從？本文通過對上述問題的分析，從“完善相關(guān)立法，明確適用對象”、“推進(jìn)社區(qū)矯正，加強(qiáng)監(jiān)督管理”以及“調(diào)整機(jī)構(gòu)職能、提升技能素質(zhì)”等方面提出了勞教廢止后的制度銜接對策，以期消弭勞教廢止后的副作用，使廢止勞教制度的偉大意義真真正正的落實到社會主義法制建設(shè)的偉大里程碑上面。
【關(guān)鍵詞】 勞教制度 后勞教時代 制度銜接 對策
這是最好的時代，也是最壞的時代。
——《雙城記》
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：廢止勞教制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度。與此同時，全國人大常委會于2013年12月28日正式通過廢止勞教制度的決定，這也意味著延續(xù)半個多世紀(jì)的勞教制度正式退出歷史的舞臺。
勞教制度的廢止是民意所向，也是進(jìn)一步完善人權(quán)和司法保障制度的需要。但與此同時我們也必須清醒地認(rèn)識到，社會的期待不僅止于對勞教制度的廢止。舊制已廢，前路何在？破舊之后，又該如何立新？所以，客觀認(rèn)識勞教制度的歷史，充分預(yù)測勞教制度廢止后可能帶來的社會問題，進(jìn)而探索“后勞教時代”的制度銜接，就成為國家和社會做好保持社會穩(wěn)定工作的當(dāng)務(wù)之急。
一、勞教制度的歷史沿革與分析
（一）何為勞教制度
勞動教養(yǎng)就是勞動、教育和培養(yǎng)，簡稱勞教。勞教制度是我國從前蘇聯(lián)引進(jìn)，但形成世界上中國獨有的制度。勞動教養(yǎng)并非依據(jù)法律條例，從法律形式上亦非刑法規(guī)定的刑罰，而是依據(jù)國務(wù)院勞動教養(yǎng)相關(guān)法規(guī)的一種行政處罰，公安機(jī)關(guān)毋須經(jīng)法庭審訊定罪，即可對疑犯投入勞教場所實行最高期限為四年的限制人身自由、強(qiáng)迫勞動、思想教育等措施。
（二）勞教制度的歷史沿革
我國勞教制度始于1955年,自萌芽、發(fā)展、成型到廢止，大致可以分為四個階段。
第一階段：萌芽時期（解放初至1956年）
新中國成立初期，為了鞏固新生政權(quán)，在全國范圍內(nèi)開展了一系列肅反運動。1955年至1956年，有幾十萬人走進(jìn)了拘留所、看守所，其中多數(shù)人只是由于歷史問題而被關(guān)起來的，很難判刑。怎么處置這些人，成了一個大問題。勞動教養(yǎng)制度則是在這一時期從朝鮮和前蘇聯(lián)引進(jìn)，進(jìn)而形成了具有中國特色的制度。 這一時期勞教制度主要針對肅反運動過程中清查出來的的不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用，放到社會上去又會增加失業(yè)的反革命分子和其他壞分子。
第二階段：發(fā)展時期（1956年至1957年）
1957年國務(wù)院公布了經(jīng)過全國人大會議批準(zhǔn)的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（下稱《決定》），第一次以行政法規(guī)的形式確立了勞教制度。該決定的初衷是為了管理“游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動力的人”。此時，《決定》規(guī)定的勞教對象的適用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1957年《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》中的適用范圍。
第三階段：成型時期（1957年至1982年）
勞教制度在文革期間陷入暫停狀態(tài)，但在1980年年國務(wù)院將1957年頒布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》重新發(fā)布實施。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將強(qiáng)制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》，同時建立了所謂的收容審查制度。1982年頒布《勞動教養(yǎng)試行辦法》，上述法規(guī)和規(guī)章奠定了新時期勞動教養(yǎng)制度的框架。
第四階段：廢止時期
隨著勞教適用對象的擴(kuò)大和改變，勞動教養(yǎng)逐漸演變成為一種行政處罰手段，其本身的教育、改造的作用被逐漸淡化，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)了種種弊端和矛盾，20世紀(jì)晚期以來，“維穩(wěn)”政策導(dǎo)致勞教制度順理成章地成為地方“截訪”和打壓信訪者的主要手段，引起了社會的廣泛關(guān)注。2000年《立法法》頒布，規(guī)定“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律設(shè)定”，掀起勞教改革的討論。
2013年十八屆三中全會做出“廢止勞動教養(yǎng)制度”的決議，并在之后的全國人大會議上通過，勞教制度正式廢止。
（三）勞教制度的是非功過
勞教制度產(chǎn)生于特殊的歷史時期，在其存續(xù)的半個多世紀(jì)也確實發(fā)揮了一定作用，有值得肯定的方面。 但是，通過梳理勞教制度的歷史沿革，我們不難發(fā)現(xiàn)隨著時代的發(fā)展，勞教制度在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列的問題。
1.缺乏明確的法理依據(jù)，與國際人權(quán)公約、《憲法》和《立法法》的精神相沖突。
與刑事判決的徒刑相比，勞教制度最為人詬病之處在于它破壞了司法的對抗原理，即沒有經(jīng)過起訴、辯護(hù)、自辯、公開審判、上訴、合議等一系列可以防止冤假錯案和職權(quán)濫用的措施，由行政權(quán)單方面剝奪一個人的四年自由。這是不尊重人權(quán)的表現(xiàn)，與2004年憲法修正案中“國家尊重和保障人權(quán)”的條款相悖，也嚴(yán)重違反中國已經(jīng)承諾加入的聯(lián)合國相關(guān)人權(quán)公約的規(guī)定。而且根據(jù)2000年頒行的《 立法法》規(guī)定，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由“法律”設(shè)定。正如劉衛(wèi)國教授所言，全國人大從來沒有承認(rèn)過勞教制度，勞教制度的依據(jù)只有行政法規(guī)與部委規(guī)章，并不是依據(jù)法律。由此可見，勞教制度其由行政法規(guī)規(guī)定限制人身自由的行政處罰已失去合法性基礎(chǔ)。
2.缺乏必要的制衡機(jī)制，勞教的權(quán)力集中于公安機(jī)關(guān)容易造成權(quán)力濫用。
在最初的制度設(shè)計中，勞教管理委員會由民政、公安、勞動部門負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞教工作，審查批準(zhǔn)勞教人員。但2002年公安部出臺《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)成立勞教審批委員會審批勞教案件，并代行了勞教管理委員會的職能，該審批委員會的日常工作，也由本級公安機(jī)關(guān)的法制部門承擔(dān)。公安部門在行使職權(quán)過程中無需經(jīng)過法院開庭審理和檢察院的審查批準(zhǔn)，缺乏嚴(yán)格公正的法定程序，沒有相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制。 公安機(jī)關(guān)本身既是運動員，又是裁判員，有極大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。重慶任建宇網(wǎng)絡(luò)言論被勞教案，湖南上訪媽媽唐慧被勞教案等都是公權(quán)濫用典型案例。
3.勞教處罰缺乏合理性，勞教的嚴(yán)厲程度也與其作為行政處罰的性質(zhì)不相匹配。
勞動教養(yǎng)作為一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，或作為一種治安行政處罰，其適用的對象主要是“有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處罰”的人，但剝奪人身自由可以多達(dá)4年。我國刑法主刑種類包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑。管制的期限是3個月以上2年以下，拘役的期限是1個月以上6個月以下。因此出現(xiàn)了由勞教針對的輕微違法犯罪行為受到的處罰比重度違法犯罪行為受到處罰還大的現(xiàn)象。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東提到：“就限制人身自由的時間而言，勞動教養(yǎng)比管制、拘役處罰可能更嚴(yán)厲。”與此同時，隨著勞教制度適用對象的擴(kuò)大，賭博、嫖娼、吸毒等行為都受到比正常司法判決更為嚴(yán)厲的勞教處罰，勞教的嚴(yán)厲程度大大超出了制度本身的需要。
二、后勞教時代可能出現(xiàn)的問題分析
“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。勞教制度已經(jīng)退出了歷史的舞臺，但是這并不意味著所有的問題都得到了妥善的解決。因此,必須牢固樹立“憂患意識”,在充分認(rèn)識廢止勞教制度歷史性意義的基礎(chǔ)上未雨綢繆，深刻和全面的分析后勞教時代可能出現(xiàn)的問題，以便因勢利導(dǎo)，維護(hù)社會穩(wěn)定。目前，各地正在加快廢止勞動教養(yǎng)的步伐。 隨著勞教制度的廢止，相關(guān)問題成為公共關(guān)注的新焦點：取消勞教制度會不會給社會治安埋下隱患？勞教制度是否會“廢而不止”？勞教機(jī)構(gòu)及其人員何去何從？
（一）后勞教時代的治安隱患
2013年12月28日全國人大常委會通過廢止勞教制度的決定。根據(jù)決定，勞教制度廢止前，依法作出的勞教決定有效；在勞教制度廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞教的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，中國目前正在接受勞教的人員超過22萬，如此龐大的群體在進(jìn)入社會后沒有相關(guān)制度的約束和制約，很有可能依然“大錯不犯，小錯不斷，愁死公安，難死法院”。此外，楊小軍教授提到：“勞教制度廢止后，不代表過去被勞教的這批人以后不會再有。”勞教廢止后如何安置那些需要進(jìn)行勞教的群體成為了目前亟待解決的問題，需要有效的制度進(jìn)行銜接。
中國刑法學(xué)研究會常務(wù)副會長陳澤憲介紹，我國法律對觸犯刑法的行為有犯罪數(shù)額、情節(jié)等方面的規(guī)定，例如盜竊，只有達(dá)到一定的數(shù)額才會受到刑事處罰，對沒有達(dá)到這些“尺度”的罪行輕微、但不夠刑事處分的行為人，往往被劃歸到勞教范圍處理，這是目前我國勞教制度存在的主要原因。 廢止勞教制度后，對現(xiàn)行勞教的對象（嚴(yán)重違法又不構(gòu)成犯罪的行為）的處罰，比如小偷小摸、尋釁滋事、吸毒人群的復(fù)吸人員、未成年人犯罪等，并沒有適當(dāng)?shù)奶娲桨�。無論是罰款還是拘留，均不解決問題，其社會危害性很難消除，會給社會留下安全隱患。
勞教的廢止并不意味著那些違法行為就逍遙法外，其應(yīng)當(dāng)依法受到更有效的文明治理和矯正。雖然我國刑法和行政處罰法、治安管理處罰法對此有一個比較完整的懲治體系，但從違法行為的矯正看，單純的處罰并不能解決公共治理的深層問題。 而當(dāng)年勞教的用意即在刑罰和行政處罰之間予以銜接，實現(xiàn)違法和輕罪行為的矯正。倘若制度銜接過程中造成了過大的真空，那么就可能會給目前的刑罰適用和行政處罰適用造成影響，或是出現(xiàn)懲罰失衡，或是帶來秩序的危險和公共治理的缺憾。
（二）勞教制度“廢而不止”的隱憂
勞教制度雖然被廢止，但是其本身的“慣性”仍然不可忽視，要防止它以新面目再現(xiàn)。南京等四城正在進(jìn)行的勞教制度改革承擔(dān)著各方的期盼， 而南京把矯治委員會設(shè)在公安局的消息，再度引發(fā)人們對勞教改革不過是“新瓶裝老酒”的擔(dān)心。無獨有偶，日前網(wǎng)上曝出河南省駐馬店市在“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”的過程中成立非正常上訪訓(xùn)誡教育中心，職能多為對非正常上訪人員“進(jìn)行24小時不間斷訓(xùn)誡、警告和勸導(dǎo)教育”。類似于這種非法限制人身自由的場所，如“法制教育中心”、“法制教育基地”都是在勞教制度強(qiáng)大慣性作用下的產(chǎn)物。相比“勞動教養(yǎng)”，“訓(xùn)誡、警告和勸導(dǎo)教育”似乎更顯文雅、非暴力，本質(zhì)上卻是換湯不換藥，工作人員也許就是原勞教所的原班人馬。對于這些可能出現(xiàn)的現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)高度重視，避免“穿新鞋，走老路”。
一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。 河南等地的“非正常上訪訓(xùn)誡教育”，其實施主體是地方政府，對上訪人員執(zhí)行“訓(xùn)誡教育”的是政府工作人員，很顯然屬于典型的行政權(quán)力主導(dǎo)下的非法拘禁。如果說在勞教制度廢止之前，行此拘禁之實尚算有據(jù)可依，那么在勞教制度已經(jīng)被正式廢止后的今天，這種“訓(xùn)誡教育”依然出現(xiàn)，足以表明一些地方政府及官員的法律意識還很淡漠，把行政權(quán)力凌駕于司法權(quán)力之上的習(xí)慣還沒有徹底破除。目前，我國還存在其他限制公民人身自由的行政處罰制度。要高度警惕類似于對賣淫嫖娼人員的收容教育制度 、對未達(dá)到刑事責(zé)任年齡者的收容教養(yǎng)制度 、針對吸毒成癮者的強(qiáng)制戒毒制度 以及針對精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療制度 成為“勞教二代”。 后勞教時代如何設(shè)立勞教替代制度，避免“勞教二代”重現(xiàn)同樣值得關(guān)注。
（三）勞教機(jī)構(gòu)及工作人員的轉(zhuǎn)型安置
據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有勞教場所300余所，5萬余名勞教警察�！稕Q議》公布以后，在全國的許多地方勞教的廢止之路都已經(jīng)陸續(xù)展開，湖南、四川、廣東、青島等多地勞教所摘牌。從整體來看由于我們的勞教制度已經(jīng)存在了50多年，與此相應(yīng)的勞教場所和工作人員的配制相對來說比較到位。在全國范圍勞教所包括勞教管理審批機(jī)關(guān)，以及這些機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的工作人員，都已經(jīng)在這些崗位上工作多年，如果一下子取消勞教制度的話，這些機(jī)構(gòu)部門包括人員的安置肯定會存在一個大的問題。在勞教制度廢止后，現(xiàn)有的勞教場所應(yīng)該如何應(yīng)對？除此之外，在原有勞教制度下有數(shù)量龐大的勞教工作人員，如果不妥善安置很有可能導(dǎo)致大規(guī)模的失業(yè)，給社會帶來極大的壓力。因此，勞教機(jī)構(gòu)和工作人員的轉(zhuǎn)型安置是后勞教時代必須要著重考慮并妥善解決的一個課題。
三、勞教制度廢止后的制度銜接
廢止一項舊制度，也意味著將開啟新一輪的系統(tǒng)改革。社會的期待并不止于勞教制度的廢止，廢止只是改革的開始。勞教制度廢止后相關(guān)制度的有限銜接則成為改革的重點所在。針對勞教制度廢止后可能出現(xiàn)的問題的分析和探討，認(rèn)真研究對策，對于保障公民權(quán)利、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會主義法治化建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實意義。
（一）完善相關(guān)立法，明確適用對象
1.做好立法和司法解釋工作，構(gòu)筑嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系。
一方面重啟《違法行為教育矯治法》，通過教育消除被采取行為人再度危害社會的危險性。同時，建議在《社區(qū)矯正法》立法中增加類似“行為監(jiān)督”的干預(yù)手段。 即對那些所謂屢教不改的輕微違法犯罪人員，如果經(jīng)過專家小組評估后認(rèn)為其極有可能繼續(xù)實施危害公共安全和他人安全行為的，在判處治安處罰或刑罰的同時，附加由法院判處不超過6個月的“行為監(jiān)督”，對其行為習(xí)慣和心理進(jìn)行矯正和治療，最大限度的發(fā)揮社區(qū)矯正制度的積極作用。另一方面司法機(jī)關(guān)可以出臺相應(yīng)的司法解釋，對治安管理處罰法和刑法進(jìn)行相應(yīng)完善，解決輕微刑事違法犯罪處罰問題，實現(xiàn)治安管理處罰法和刑法的無縫銜接。
2.勞教對象二元分流，依法明確適用對象。
首先，在完善相關(guān)立法的基礎(chǔ)上把原來的勞教對象予以二元分流，一部分歸于治安處罰，一部分歸于刑事處罰； 針對對象的不同特點可以采取不同的方式，如果是吸毒的，可以放到戒毒所里強(qiáng)制戒毒，如果是賣淫嫖娼的，可以放到社區(qū)里改造，或者到勞動學(xué)校改造，如果是青少年違法犯罪的，就可以放到少管所改造。
其次，在立法工作中必須使其適用對象法定化，避免對象上的廣泛化。最大限度地防止裁量隨意性以及自由裁量權(quán)力的濫用，并進(jìn)一步推動大勞教 制度的改革，對“雙規(guī)”、“雙指”以及公安機(jī)關(guān)過長的刑事拘留權(quán)、留置權(quán)眾多的剝奪人身自由的處罰和措施進(jìn)行規(guī)范和司法化改造。
（二）推進(jìn)社區(qū)矯正，加強(qiáng)監(jiān)督管理
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