[ 汪洪 ]——(2004-2-16) / 已閱38095次
對社區民警干預家庭暴力問題的思考
［內容提要］
家庭暴力不僅侵害了家庭成員中受害人的利益，而且為社會發展帶來諸多不利因素。建立平等人權，防治家庭暴力，構建和睦的家庭及社會關系已成為全世界的共同目標，警察責無旁貸地承擔起干預家庭暴力的重要職責。就我國目前狀況而言，雖然警察干預家庭暴力的社會基礎業已形成，但警察干預家庭暴力的力度仍不盡人意。社區民警通過社區警務工作，將家庭暴力的干預工作與入社區警務的日常工作相融合，不僅能夠促使警察反思對家庭暴力干預的種種不利并努力克服，而且有利于廣泛發掘社區防治家庭暴力的資源，建立群防群治的反家庭暴力社會系統工程，提升警察干預家庭暴力的效能。
［關鍵詞］ 社區民警 干預家庭暴力 群防群治 社會系統工程
警察干預家庭暴力不僅包括人民警察對于家庭暴力行為有法定的調解、制止、處罰、刑事偵查等權力，而且還意味著公安機關應與社會其他機構的協調配合，共同構筑家庭暴力社會救助網絡，積極防止家庭暴力的發生。目前，我國已形成警察干預家庭暴力的社會基礎，但在司法實踐中，警察對家庭暴力的干預存在著不盡人意之處，如何提高警察干預家庭暴力的效能、真正做到服務社會、群眾滿意，筆者以為，社區民警將家庭暴力干預與日常的社區警務工作緊密結合是一種良好途徑。
一、警察干預家庭暴力的社會基礎業已形成
（一）家庭暴力已成為全世界公害，必須予以干預
家庭暴力是一個全球性的現象，無論是發達國家還是發展中國家，這種現象都程度不同地存在。據路透社2001年7月22日電，聯合國于2001年7月21日發表的一份報告表明，世界上25%～50%的女性曾受到男性同伴的人身傷害；1在智利的圣地亞哥,80 %的婦女承認自己是家庭暴力的受害者。在法國,95 %的暴力受害者是婦女,其中 51%的暴力出自丈夫之手。在巴基斯坦,99%的家庭主婦和 77%的職業婦女遭到過丈夫的毒打。據相關數據顯示，我國每年約有40萬個家庭解體，其中25%是由家庭暴力引起的。
家庭暴力的普遍存在不僅為家庭帶來惡果，而且也為社會發展帶來不利影響：家庭暴力在使受害人的情感、肉體、心理遭受巨大折磨、人格受到羞辱和貶低的同時，還須承擔因家庭暴力行為導致的醫藥費、誤工費、咨詢費、審判費等一系列費用的支出，而由政府、相關組織或機構向受害人員提供的扶助、幫助費用也是對社會資源的消極耗損，那些由自救無果的受害者所實施的“以暴抗暴”行為，手段殘忍、性質惡劣，已成為嚴重危害社會治安秩序、導致違法犯罪的因素之一；家庭暴力對未成年人的傷害往往由家庭折射至社會，受害的未成年人除自身的生活、學習質量下降外，有些人還較早地出現暴力傾向，不可否認的是，未成年人素質的降低是社會可持續發展最大的隱患。凡此種種表明，家庭暴力超越了家庭這一私領域的范疇，成為危害人類平等、安全生活乃至社會和諧發展的公害，它已為全世界普遍關注。
由于家庭暴力的受害人多數為婦女，因此，國際社會對婦女權利的保護已達成共識，特別是1995年第四次世界婦女大會的《行動剛領》將對婦女的暴力列入12個重大的關切領域，吁請各國政府、國際社會和其他組織采取行動預防和消除對婦女的暴力行為；1999年11月5日，聯合國大會通過決議，正式指定11月25日為“國際消除對婦女的暴力日”；澳大利亞以及拉丁美洲和加勒比海等13個國家都通過了單項的反對家庭暴力的立法；美國早在1994年通過了聯邦《對婦女暴力法》；英國亦于同年成立了跨機構家庭暴力工作組。上述國家的立法或機構的成立，針對的目標是共同的即社會公害——家庭暴力，目的是一致的即預防和制止家庭暴力，維護人權，進而維護家庭和社會的穩定。
（二）公眾對警察干預家庭暴力寄予很高期望
家庭暴力雖然是一種發生在私領域內的行為，但從法理上看，處于私法調整之下的各家庭成員間并未因其所具有的特定血緣關系而使之獨立人格地位喪失，每個家庭成員仍然是平等的民事主體，在該領域內實施的暴力行為同其他暴力行為一樣，均具有違法性，故而，制止家庭暴力已成為全世界通例，各國無一例外地把警察機構視為制止家庭暴力的有生力量；在我國甚至有觀點認為：公安機關是制止家庭暴力的第一道防線2。據“城市社區反對對婦女的家庭暴力干預與研究”項目2001年度的調查顯示，遭受家庭暴力的婦女在需要求助外力時，58%的人選擇了派出所。3中國健康網對2900名女性所作的一項電話調查顯示，在過去5年里，受家庭暴力虐待中的39%報告了警察4。公眾對警察干預家庭暴力寄予高期望值的原因主要為：
1.警察作為國家的公權力機構區別于其他公權力機構最大特點在于服務的全天候性。因而，尋求警察的幫助可以不受時間、時段的限制。
2.警察工作范圍的廣泛性使得民眾在求助于警察后可以免去或減輕其他求助方式所需付出的努力。在我國“危難時刻找民警”的觀念已深入人心，向警察求助除可以得到相應的司法救助外，還可以得到類似社會服務性質的幫助。
3.公權力救助中請求警察救助的方式最直接、最經濟。實踐中，無論請求警察制止家庭暴力，還是請求警察對受害人與施暴人進行調解，與求助婦聯、求助村民委員會或居民委員會等組織相比，警察干預直接、快速，對家庭暴力的制止具有國家強制力；與訴訟方式對比，具有便捷、節約成本的特點。
（三）警察干預家庭暴力的法律依據
目前，家庭暴力受害人可以通過自我與公力的方式獲得救助，自我救助方式包括：受暴力侵害時的正當防衛行為以及受害后的請求離婚以及隨后的損害賠償請求權的行使或與施暴人分而居之，無論自我救助的哪種方式，都需要受害人具有良好的心理素質和一定的體能、物質基礎；在受害當事人無法實現自我救助時，社會為其提供了法律救助和社會幫助等途徑。就法律救助途徑而言，受害人可向人民法院、人民檢察院以及公安機關提出請求。婚姻法修正案第一次將家庭暴力作為法律概念提出，并明確指出公安機關在干預家庭暴力中的職責，結合警察法、治安管理處罰條例、刑法以及刑事訴訟法的相關規定，警察干預家庭暴力的職責主要體現為：根據受害人的請求，對正在實施的家庭暴力行使制止權；實施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人提出請求的，公安機關依法實施行政處罰權；對實施家庭暴力情節輕微的，公安機關可以行使調解權；對實施家庭暴力或虐待、遺棄家庭成員構成犯罪的，依法追究刑事責任，公安機關應當行使偵查權。
二、現階段警察干預家庭暴力不利的原因分析
（一）警察對干預家庭暴力的認識尚有待加深
盡管警察已經看到家庭暴力作為違法犯罪行為具有一定的危害性，應當進行干預，但他們仍對家庭暴力的普遍性認識得還不夠充分，且公安機關對干預家庭暴力的方式、干預的程度、干預的最終目的等問題尚未做過長時期的、深入的及系統的研究，進而導致在警察使用公權力對于家庭內部暴力行為干涉是否有害于公民私權利的保護問題上仍有模糊認識。少部分警察甚至存在著“可憐之人必有可恨之處”的觀念，在他們看來，受害人特別是女性或老年受害人一定是因自身存在一定問題（如愛嘮叨、妒忌猜疑心強以及沒有照顧好家等）才導致施暴人的暴力行為；民警中也有一部分人認為，現代經濟體制模式下的法治觀念更加強調對公民私權利的保護，國家應當保護個人的隱私；加之受家庭暴力乃“家庭內部糾紛”、是“兩口子自己的事”、“清官難斷家務事”等傳統意識的支配，盡管現有法律已明確規定具有警察干預家庭暴力的職責，但他們在干預家庭暴力時，往往僅選擇適用現有法律中有明確規定的條款，而不愿過多地依據授權性條款進行救助，從而導致警察干預家庭暴力的力度大打折扣。
（二）警察干預家庭暴力的法律規定不盡完善，警察執法具有相當的難度
雖然婚姻家庭關系屬于隱私權保護的范疇，公權力不會主動介入，但是，基于對受害人身權利的關注和對公民處分自身權利的尊重，法律賦予家庭暴力受害人多種救助的途徑。婚姻法修正案中對警察干預家庭暴力的權力作出了明確限制，將受害人是否請求救助的權利自主化①。但在該法的規定中，一方面沒有明確警察對家庭暴力干預的操作細則，另一方面，這種自主化權利的行使與治安管理處罰條例、刑法、刑事訴訟法中的規定存在矛盾之處：其一，對于毆打他人（他人應理解為包括家庭成員）造成輕微傷害的行為，治安管理處罰條例中并未規定公安機關行使行政處罰權必須經受害人的申請，該條例中只是規定處罰虐待家庭成員尚不構成犯罪的行為時需要受虐待人提出請求,② 而執法實踐中，在緊急情況下區分家庭暴力與虐待具有相當難度；其二，刑法中對以暴力干涉婚姻自由構成犯罪但尚未造成被害人死亡的案件規定為自訴案件，而刑法對“告訴”的界定是被害人和被害人因受強制、威嚇無法告訴時即為人民檢察院或被害人近親屬，自訴案件雖然不屬公安機關管轄的范圍，但根據刑事訴訟法第84條第3款的規定，公安機關對被害人近親屬告訴的案件不僅應當受理，而且在緊急情形下還應采取必要的措施，③這種規定有將暴力干涉婚姻自由罪中的被（受）害人的救助請求權強化為公安機關司法救助的傾向，有悖于設定多種救濟措施的立法初衷；其三，在家庭暴力性質惡劣、情節嚴重而構成刑事犯罪的案件中，根據刑法對告訴人的規定，居（村）委會、婦聯等機構人員或鄰居的“告訴”則不屬于刑法對“告訴”主體的界定，而不構成刑事犯罪僅屬于違法治安管理行為的案件，除受害人及受害人近親屬以外人員的告訴的情形，而公安機關若根據警察法第21條④規定則應當及時查處。上述立法中的不規范之處，使得警察干預家庭暴力的實踐中往往處于尷尬境地。
（三）現有文化、執法背景下，警察處理家庭暴力時審慎行事
家庭暴力是家庭生活中的頑疾，老人、婦女、兒童是主要受害者，他們的人格尊嚴和人身權利甚至生存權利受到與他們共同生活的家庭成員的威脅，這是人權保護和人類社會進步所不允許的，救助措施的實施正是這種保護和進步的體現。但是，家庭成員之間侵害的特殊性，如暴力發生的隱蔽性、連續性，反復性以及家庭成員之間因親情而產生的寬容性，決定了絕大多數受害人尋求救助的真實目的和最迫切的需要不是追究加害人的責任，而是盡快地擺脫傷害，進而實現解決矛盾、達成和解的意圖。法律設置救助措施這種非訴訟性和人性化方式，使受害人意志充分體現。婚姻法修正案在規定救助措施時充分認識到這一特點，采用了非訴訟性的救助方式，以避免司法機關隨時主動介入家庭矛盾，突出強調只有在受害人要求時才能及時介入，從而以更有效地平息和處理問題⑤。因此，家庭暴力中當事人間的血緣關系以及法律賦予家庭暴力受害人請求救助時方式的多樣性，使得公安機關即便是應受害人的請求對家庭暴力采取公力救助時也采取審慎態度，社會公眾頭腦中存在的“家丑不外揚”、“多一事不如少一事”、“各掃門前雪”等觀念也使得公安機關在家庭暴力案件中的取證難。
據中華女子學院執行的“城市社區反對對婦女的家庭暴力干預與研究”項目調查結果顯示：雖然有90.84%的被調查對象認為家庭暴力不是家庭中的私事，社區的工作人員中占83.38%認為家庭暴力是對婦女權利的侵犯，但這些人在選擇反對、干預家庭暴力行為時，超過57.51%的被調查對象認為家庭暴力的處置主要應由家庭、親朋好友負責，她們不到萬不得已的情況下，不愿將家庭暴力問題訴諸法律。5可見，公民自身受傳統意識影響較重，他們心目中家庭暴力的外部救助方式應具有私人化、家庭化的傾向。
（四）考評體系尚存在不科學，導致社區民警干預家庭暴力缺乏積極性
考核評價體系是績效管理中的一項重要內容，考核本身不是目的，而是一種手段，一種機制，其根本目的在于通過獎勤罰懶，不斷強化人們的崗位責任意識和敬業精神。警察同樣渴望通過自身智力與技能的投入獲得公眾的認同。因此，考核體系的科學性是調動社區民警工作積極性的手段之一。
影響社區民警干預家庭暴力積極性在考評體系中主要存在以下問題：第一，公安機關工作考評的主要集中于辦理刑事案件、辦理治安案件和行政案件中以及日常行政管理工作情況，不同社區內人口構成情況、資源配置情況、社會治安的歷史、現狀和發展態勢等各有特點，而原有的考評體系中的各項量化指標并未完全排除影響公正結果的各種因素，盡管如此，考評結果也與工資、獎金、立功受獎、晉級、提升等各項內容相關；第二，除個別地區外，社區民警干預家庭暴力的工作目前尚未被列入對社區警務工作考核的內容；第三，對于家庭暴力的防治需要警察下大力氣作的工作往往是基礎性的工作，如對家庭暴力的施暴人和受害人的調解、勸說，應家庭暴力受害人的請求對正在實施的家庭暴力進行制止但因受害人的寬容而無對施暴人的處罰，這些工作費時費力卻又與考評業績無關，因此，警察對于家庭暴力的干預處于管與不管、管多管少、管好管壞無標準、無獎懲的狀態，不利于調動社區民警干預家庭暴力的責任意識，使之干預的主動性受挫。
三、社區民警干預家庭暴力是家庭暴力防治的社會系統工程的重要環節
（一）將家庭暴力的干預工作融入社區民警的日常工作之中有助于警察反思對家庭暴力的干預
“社區是指聚居在一定地域范圍之內的人們所組成的社會生活的共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居委會轄區。”6伴隨著我國政治的不斷開明、經濟的日益發達，不同的社會成員按照一定社會規則的擇地而居，社會成員固定地從屬于一定"單位"的管理模式已經打破，長期的共同居住逐步形成了共同的需要，為了這種共同需要，他們選擇遵守特定的社會規范，以期改善社區的生活質量。社區民警工作在社區，通過對社會資源的挖掘、開發和利用，更加有效地發揮社區居民自治的功能，使其有效地實行自我服務、自我管理、自我教育，以此提高社區居民的道德水準、改善居民行為方式，從而創建杜絕違法犯罪滋生的良好社會環境，建設一個基于中國優秀文化傳統之上的守望相助、尊老護幼、知禮立德的文明社區。
社區警務戰略在分擔警察的責任方面否定了長期潛伏在人們頭腦中的一種意識——預防控制家庭暴力責任只在警方，它向人們昭示出：徹底控制和解決家庭暴力問題有賴于全社會力量的動員。而社區民警深入社區后，警察對干預家庭暴力的認識也在悄然變化：無論在私領域還是在公領域，每個人都有權要求法律保證其享有安全的權利，警察在追求公共福利和社會秩序的過程中當然不能侵害公民固有的、不可侵犯的私權利，相反,卻應當通過自身工作，盡量維護夫妻之間、父母子女之間以及其他家庭成員之間的親密關系和生活隱私，保障社區成員法定權利的最大化滿足。但是，國家所保護的隱私權是以符合法律要求為基礎的，當某個人在家庭中實施暴力這種不良行為侵害了法律所保護的他人的合法權利、并由此導致社會秩序混亂時，其家庭生活的隱秘性就會被縮小到最低點甚至會全部喪失，受害人生命健康權受到侵害的事實必然得到同一區域具有共同價值觀群體的否定性評價，社區居民由于對共同理想目標的追求而形成的內部成員之間互救行為(即對家庭暴力干預行為)的出現已經將家庭生活的私密性打破，社區公眾這種減少紛爭、預防違法犯罪行為發生的行為已融入社區居民的自我管理當中，提升了警察對家庭暴力干預的張力，警察無需主動介入。當然，受害人直接請求警察干預時,警察責無旁貸。因此，對家庭暴力的干預首先是對人權的維護，若沒有人權，和睦穩定的家庭關系，良好的社區氛圍、昌明的社會環境也就無從談起。在社區民警聯合社區居民、組織干預家庭暴力，是從社會實際出發，自覺研究、解決頑癥問題的體現。
（二）社區民警工作內容包含了對家庭暴力的干預
家庭暴力所具有的侵害人權、有悖社區公眾價值觀念和社會公德、破壞社會治安秩序、潛在誘發犯罪因素、不利于社會可持續發展等危害，使之成為全世界著力消除的頑疾。但發生在家庭內部的暴力行為具有隱蔽性強的特征，受害人因受傳統意識以及血濃于水親情觀念的支配，不愿張揚或更愿求助婦聯、居（村）委會等群眾性組織7。由于政府職能的轉變和“小政府、大社會”格局逐步形成，過去由政府承擔的許多社會職能和服務職能，也將通過推動社區建設去完成，人們從社區中得到支持的力度將日益增加。而建立社區家庭暴力救助網絡體系，強化了警察與社區組織、婦聯組織和居民之間相互支持。在社區建設中，在堅持社區依法自治的前提下，社區民警在擁有了工作的相對自主權后，將家庭糾紛的調解、家庭暴力的防范工作任務落實到社區，依托社會開展調查研究、化解民間糾紛、實施安全檢查等基礎性工作內容包含了對家庭暴力的防控。湖南省長沙市芙蓉區創建的“零家庭暴力社區”七大維權網的目的為：貫徹家庭暴力預防為主、調解為先、綜合治理的方針，盡可能地將家庭暴力化解在萌芽狀態，對每一起發生的家庭暴力及時介入以防止家庭暴力的持續和升級,從而對家庭暴力實現介入率100%。七大維權網中列為第一位就是以公安機關的社區警務室和傷情鑒定中心為核心的預防和制止家庭暴力保護網。8此外，為保障家庭暴力受害人在公力救濟實施后的安全，實行家庭暴力干預的回訪制度，不僅堅定了受害人反抗施暴人再次施暴的信心，而且能夠有效地控制家庭暴力的再度發生、提高干預的切實效果，同時還可使社區民警自己以及社區群眾檢查警察干預家庭暴力工作的實效，這同樣是做好社區的治安防范工作的重要內容。
（三）社區警務戰略有助于反家庭暴力網絡的合作
家庭暴力發生原因的復雜性、危害的社會性、社會對家庭暴力認識的寬泛性以及法律賦予家庭暴力受害人救濟方式的多樣性使得對家庭暴力的防治不再是公安機關或婦聯等各機關、組織或團體獨立作戰可以解決的問題，它需要全社會力量的共同參與。如何結合社區居民的生活，開展社區道德建設，幫助社區居民提高素質，培養共同的社區意識、擔負共同的責任，又能使人們按照自己習慣的方式，保持自己的活動空間，保持每個個體和家庭自己的個性，讓每個家庭遠離暴力、讓社區充滿安寧，創建文明、和諧的社會發展環境是社區建設的重大課題，同時也是社區警務建設的面臨的任務。
社區警務是“公安機關主動適應社會經濟發展的城市化進程，加強公安基層基礎工作，全面提高公安機關控制社會治安能力的重大戰略。”9社區警務戰略就是要以人為核心，通過公安機關與社區組織的工作，及時發現和解決各種管理工作中存在的問題，把公安機關的治安管理和防范工作轉變為基層組織行為。當然,社區警務理念并非將群眾力量的專門化, 它所強調的是警力的社會化，即通過社區民警的警務活動,使警察原有的管理、控制、支配模式淡化，通過發動、組織和依靠社區群眾，利用社區資源以擴大社區居民自主、自助管理工作的影響，搞好綜合治理，構建以社區為平臺的治安防控網絡，從而使公安基層基礎工作在社區警務戰略的方式下得到鞏固和加強，使基層政權的功能達到延伸和擴展，促進政府管理社會的職能作用的充分發揮。
根據婚姻法、警察法、治安管理處罰條例、刑法以及刑事訴訟法等相關法律、法規的規定，往往是在暴力行為發生時或該行為已造成嚴重損害結果之后，受害人才得以行使請求公安機關救助的權利，這種方式無形中限制了警察干預家庭暴力效能的發揮。干預家庭暴力社區警務理念，改變了民警干預家庭暴力的單一做法，通過社區民警沉入社區開展工作，加強與社區居民、社區組織、婦聯等機構的合作，讓社區民眾了解警察、認同警察，警察反家庭暴力宣傳教育工作的開展一方面指導社區居民研究社區中的家庭問題，提高當地社區的道德水準、改善居民行為方式；另一方面，鼓勵和動員社區居民協助警方做好家庭暴力的干預工作。鄰里守望職能實現所達到的效果即為警力的整合，它依托社區基層組織，關注和培養社區居民的自助和互助, 強調的是互動與共同參與，從而不僅使家庭暴力發生的隱秘性降低，使家庭暴力發生的信息動態化，而且使警察干預家庭的途徑由被動的事后制止拓寬為主動的預防與制止相結合，緩解因警察單兵干預家庭暴力而導致的諸多不利，多機構、多層面干預行為的實現，使法律賦予受害人的社會救濟與司法救濟在最大限度內發揮各自的作用，較好地緩解了警力不足與家庭暴力多發性、反復性、當事人寬容性之間的矛盾，既可有效地化解家庭成員之間的矛盾糾紛，將家庭暴力防控于萌芽狀態，同時又可使受害人短期與長期安全得以保障。建立這種多元化群防群治方式，構成了家庭暴力防控的常效機制，真正使家庭暴力防治成為一項系統的社會工程，它有效地拓展了警察干預家庭暴力的空間。
（四）社區民警考評體系的創新有助于提高警察干預家庭暴力的積極性
警察非道德人，而是社會人。每一位社會人都不是神圣的，他需要得到社會成員對其的認同、需要受到獎勵與稱贊。因此，公安機關在設定社區警務考評標準時，應當結合警察工作的性質，了解每位警察個體的渴望受到尊重、及時得到對其努力工作的成績作出積極肯定性評價的需求，從調動人的主動性、積極性和創造性開展管理工作的能動性的理念出發，科學地制定考評體系，促使每一位恪盡職守的警察產生通過參與考評而產生榮譽感和責任心。
社區警務工作的性質和特點使得對社區民警考評體系應當突出對基礎性、經常性工作的考評份量，突出績效，向結果項目指標傾斜。將對家庭暴力的干預納入考評項目，明確對家庭暴力干預的職責權限、對家庭暴力干預的工作標準，并在此基礎上確定對社區民警的考核要素、考核項目、考核標準、考核方法、考核程序、考核復議程序。2002年3月，湖南省株洲市公安局荷塘公安分局制定了《荷塘公安分局預防與制止家庭暴力考核獎勵辦法》，該辦法將社區民警對家庭糾紛處理率、家庭暴力預防、制止率以及家庭暴力打擊處理率作為考核的主要內容，且在此基礎上建了反家庭暴力定期交流、匯報制度，真正將社區民警干預家庭暴力的工作內容納入考評體系，從而提高了社區民警干預家庭暴力的能力。除此而外，應當社區民警對家庭糾紛的調解率、對已制止的家庭暴力的回訪率也需列入考評項目，促使社區民警從維護人權、社區安寧、社會穩定的高度認識家庭暴力的重要性，使其對家庭暴力的干預從基礎做起，提升警察干預家庭暴力的敏感性和效能。
作者:汪洪
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