[ 劉桂強 ]——(2014-6-4) / 已閱15114次
【摘要】信訪排名始于2005年1月制定實施的《信訪條例》。根據該條例的規定，各級政府應當建立健全信訪工作責任制，對于信訪工作中失職、瀆職行為，追究有關責任人的責任，并在一定范圍內通報。這種排名式通報成為懸在基層鎮府頭上的一把利劍。在基層政府，各級黨政領導人成為信訪責任人，其轄區訪民進京上訪次數與干部升遷掛鉤。這政績考核的壓力下，基層干部無不戰戰兢兢，如履薄冰。而這種壓力又以不同方式轉嫁到訪民頭上，引發了一系列社會問題。
十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角，信訪排名取消后懸在官員頭上的“達摩克利斯之劍”不復存在，升遷壓力大大減輕，基層信訪如何面對信訪排名取消背景下的工作？由此提出本課題的三個問題：信訪排名取消基層信訪工作的開展效果如何？取消信訪排名地方如何重視信訪工作、會出現哪些問題？信訪排名取消后基層矛盾如何化解？
本課題以武漢市江夏區為例，借助江夏區政府與中南財經政法大學法學院志愿者協會成立信訪服務團的契機，以信訪排名取消背景下基層信訪工作開展的現狀調研及問題對策為研究對象，力求通過對基層信訪工作的探索，為基層信訪工作在新形勢下的發展提供有益的借鑒。
【關鍵詞】 改革 信訪排名 基層信訪 信訪服務團 現狀調研 問題對策
一、選題依據
（一）選題背景
1.信訪制度在社會管理體系中不可或缺的作用
信訪是一項極具中國特色和傳統的政治制度安排。早在《周禮》里就有“肺石聽辭” 、“路鼓之制” ，這是百姓向皇帝、中央機關上訪的最早記載。路鼓后來演變為“登聞鼓” 、“鳴冤鼓”、“邀車架”等不同的方式。明清時期“京控” 則成為一種社會現象。以上都是我國信訪制度的雛形，在封建社會成為普通民眾向社會頂層表達訴求的一種手段和渠道。新中國建立至今，尤其是對正處于社會發展重要戰略機遇期的中國社會，面對社會經濟的快速發展和社會結構的深刻轉型，面對各方利益相互交織、多方訴求碰撞積累的現狀，信訪制度作為一項適應中國社會轉型期需求的制度，在公民權利救濟、政治參與、民主監督等方面發揮著不可替代的作用。信訪制度儼然成為社會管理體系中的重要組成，在社會管理過程中發揮著維護社會和諧、保障社會安定的重要作用。
2.中國信訪排名的產生
“信訪排名”制度始于2005年1月，措辭嚴厲的《信訪條例》修訂完成，并從2005年5月1日起施行。根據這部《信訪條例》的規定，各級政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內予以通報。 國家信訪部門每月會對各省(市、區)“非正常上訪”人次數進行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉鎮政府。由于信訪案件多發于基層，縣市級及鄉鎮政府的信訪工作，隨即成為對當地黨政干部政績考核的指標之一。這一指標又逐步演化為：各級黨政領導成為信訪責任人，其管轄的轄區內訪民進京上訪次數與黨政領導的升遷直接掛鉤。
3.信訪排名背景下基層信訪工作的表現
（1）“盯訪”。每逢重大節日或者會議期間，各地政府往往會加倍重視。各地基層政府置日常工作于不顧，分成若干小組專門對付上訪“釘子戶”，也就是常說的“盯訪”。
（2）“截訪”。平時派人駐守省會城市、首都，對于出現的屬于本轄區的上訪者采取截留、遣送等手段，這是所謂的“截訪”。
（3）“抓訪”。對于上訪“釘子戶”，在基層工作人員長期勸說、做工作無效的情況下便以暴力手段抓人、拘留，這是所謂的“抓訪”。
4.信訪排名對基層信訪工作的影響
（1）積極影響。信訪排名在當時的社會背景下對于加強社會對信訪工作的重視、促使相關部門及時有效解決社會糾紛、實現信訪“有人管、有落實”起到了十分重要的作用。
（2）消極影響。一味的將“非正常上訪”與執政者政績掛鉤，使得一方執政者對上訪者高度敏感，將上訪視為社會的負面因素。基層執政者為了減少上訪次數采取了一系列具有地方特色的舉措，使得一些地方的信訪工作“重數量，輕解決，重穩控，輕化解”；
與此同時，基層執政者一味求穩的的心態被個別上訪者利用，將“上訪”當成與基層政府“討價還價”的工具，將原本可以訴諸法律的事情通過與基層政府“談條件”的形式進行解決。
基層政府為了“維穩大局”不惜從政府財政中抽出經費來“息事寧人”。數據顯示，2013年公共安全預算數為1289.89億元，比2012年執行數增加106.43億元，增長9%，外媒將這筆巨額開支視為“維穩費”。
由此可見，信訪排名隨著時代的發展、社會矛盾的多方碰撞，已經逐漸駛離了制度設計之初的運行軌道，并對信訪工作帶來了極為負面的影響。
5.十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角
近年來，社會各界關于加快信訪改革的呼聲一直不斷。而《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確提出“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。在對《決定》關鍵詞使用次數統計中“制度”和“改革”排名前兩位（制度出現了183次、改革出現了137次）。 向外界展示了黨中央推進信訪改革的信心和決心。
6.取消信訪排名的社會實踐
信訪排名制度的設計初衷是要通過排名、通報制度督促基層工作者重視基層問題。本世紀，隨著社會的轉型，社會各類矛盾凸顯，信訪制度的地位和作用也日益增加。但是因為信訪排名制度與地方黨政領導升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力過大，基層信訪部門為了信訪排名不惜采取各種手段甚至雇傭“黑保安”，造成了極為惡劣的影響。
在這種背景下，在十八屆三中全會進行到第三天的時候，一篇名為《信訪制度改革：不再進行全國排名》的報道引發廣泛關注。《新京報》記者對數位基層信訪部門負責人的采訪顯示，國家對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，確立了“把矛盾化解在當地”的新思路。
7.取消信訪排名后的問題
疑問一： 取消“信訪排名”后基層信訪工作的開展狀況如何？
取消信訪排名之后，基層信訪不再因為信訪排名的問題而芒刺在背，在現階段對信訪工作沒有一個完善合理的評價體系的情況下，基層信訪工作者會不會因為信訪排名的取消而消極怠工無所作為呢？原本在可控范圍的上訪事件會不會因為信訪工作者的消極懈怠而引發為惡性事件進而影響社會和諧呢？
疑問二：排名取消，基層該如何重視信訪？
在原有的評價體系之下，有些訪民，特別是“老上訪戶”或許摸清了政府害怕信訪排名的心理，所以喜歡或是三番五次越級上訪，動輒去省、中央“討說法”。面對“零上訪”、“一票否決”等考核壓力，千方百計控制進京上訪人員、不惜一切代價維護“穩定”成為一些地方政府的“非常之舉”。信訪排名取消后，領導政績不會受到排名的影響，信訪工作是否還會一如既往的受到基層領導的重視？
疑問三： 信訪排名取消后基層矛盾如何化解?
在原有的評價體系之下，基層信訪工作者在工作壓力之下采取種種舉措，積極發現并及時化解基層矛盾，唯恐矛盾擴大化影響基層社會的和諧和穩定。在信訪排名取消后，信訪工作沒有排名的壓力，面對出于萌芽狀態的基層矛盾會不會視為不見？會不會將人民群眾的訴求拋之腦后于不顧，這樣導致有問題無法解決，導致地方的矛盾會越來越多，越來越大。基層矛盾如何化解成為信訪排名取消后一大課題。
正是基于以上幾個問題，我們著手進行調研••••••
8.選取武漢市江夏區作為調研地點的典型性
湖北省素有“九省通衢”之說，作為“中部崛起”的重點培養對象，湖北省要實現的并不僅僅是經濟上的騰飛更要實現政治文明的進步。武漢市作為湖北省的省會城市，在政治地位、社會資源等方面擁有得天獨厚的優勢。近年來，武漢市信訪工作一直走在全國兄弟城市的前列，取得了非常優異的成績。在十八屆三中全會奏響信訪改革號角之后，武漢市的信訪改革工作如何開展成為武漢市信訪工作者必須要面臨的一個問題。
在基層信訪工作中，2012年，江夏區信訪局受理信訪8905件次，其中群眾來信405件次，個訪4410人次，集體訪56批3090人次 。自2010年以來，江夏區信訪局創新信訪工作機制，在全市起到了良好的示范作用。江夏區委于今年四月，聯合高校和區直相關部門，正式啟動“青春•和諧”青年志愿服務活動。半年來，志愿服務團隊以小組為單位，與重點信訪對象結對開展法律宣傳、政策解讀、心理疏導和愛心幫扶等服務，推動信訪重點案件化解率達到90% 。
在江夏區“青春•和諧”青年志愿服務活動中，法學院志愿者協會與江夏區信訪局共同成立了大學生信訪法律服務團，我院志愿者可以參與到江夏區信訪工作中。本項目團隊成員均為信訪大學生法律服務團成員，這也為我們項目調研提供了十分便利的條件。
（二）基層信訪工作模式綜述
在信訪排名取消之前，各地信訪部門為了實現“維穩”的目的，針對本地區上訪者采取了一系列措施。以武漢市為例，各地（區）為化解信訪矛盾、維護社會穩定都采取了形式各異但異曲同工的工作模式。
1.武漢市“診療模式”
今年以來，湖北省武漢市將“診療”理念融入信訪舉報工作中，堅持規范流程、創新方法、健全機制“三位一體”。所謂診療及“坐好門診、抓好出診、辦好會診”
坐好“門診”。即做好日常信訪舉報的接收工作，以各市區的信訪局作為“門診中心”，為前來信訪的群眾“把脈”。這其中包括部門領導的親自“坐診”和特邀監察員定時“坐診”。
抓好“出診”。即對越級上訪、領導批示件、上級交辦件進行督查辦理，保證此類信訪情況得到及時的反饋和跟進，避免出現惡性上訪等擾亂社會和諧的情況發生。
辦好“會診”。即堅持做到一般難題督促交辦解決；重點難題領導包案解決；民生難題協調聯動解決。將疑難信訪問題責任明確落實到部門成員，實行包案處理，即包協調、包督辦、包穩定，做到一個問題、一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底。
2.洪山區領導責任制
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