[ 甘文超 ]——(2004-2-12) / 已閱18869次
試論人民監(jiān)督員制度
鄰水縣人民檢察院 甘文超
最高人民檢察院于今年九月頒布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），決定在部分省市開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，這是一項(xiàng)積極的司法改革探索。各地在積極認(rèn)真地進(jìn)行試點(diǎn)中，既體現(xiàn)了該制度的積極性的一面，同時(shí)也暴露出一些問題，有些規(guī)定還須不斷的完善。該制度雖然是最高人民檢察院已付諸實(shí)踐，然而在理論探討中顯有涉及。因此加強(qiáng)對(duì)該制度的理論研究，真正實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)實(shí)踐，為實(shí)踐服務(wù)，是當(dāng)前檢察理論界迫在眉切的任務(wù)。筆者對(duì)此就人民監(jiān)督員制度的幾個(gè)問題作初步的探討，以期對(duì)實(shí)踐有所參考。
一、人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)
人民監(jiān)督員制度的存在有無法律依據(jù)，存在不少爭(zhēng)議。在實(shí)踐中有不少人認(rèn)為人民監(jiān)督員制度缺乏法律依據(jù)，甚至與我國(guó)有關(guān)法律是相抵觸的。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度的存在是有法律依據(jù)的，符合我國(guó)憲法和有關(guān)法律規(guī)定的精神。
我國(guó)的政治體制是社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)利來源于人民，人民當(dāng)家作主，行使管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”在我國(guó)政治體制中，人民是享有廣泛的參政權(quán)。人民參與各項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)，是人民應(yīng)有的權(quán)利，這其中也包括我國(guó)的司法管理活動(dòng)。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣M(jìn)行監(jiān)督正是人民參與國(guó)家管理活動(dòng)的一項(xiàng)具體體現(xiàn)。
我國(guó)憲法第二十七條還規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”由此可以觀之，人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民的一項(xiàng)法定的權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員接受人民的監(jiān)督是其法定的義務(wù)，而這項(xiàng)法定的義務(wù)不是一般法律所規(guī)定的義務(wù)，而是國(guó)家之根本大法規(guī)定的，是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員應(yīng)當(dāng)遵守的基本義務(wù)，更不容質(zhì)疑。同時(shí)，在憲法關(guān)于對(duì)公民基本權(quán)利義務(wù)中也明確了這一點(diǎn)。憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”這里的批評(píng)建議權(quán)實(shí)際上也是一種監(jiān)督權(quán)。因此人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民的法定權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)接受人民的監(jiān)督是國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)，是其遵循的一項(xiàng)基本原則。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)之一也不容例外。
為了貫徹落實(shí)憲法這一規(guī)定，在相應(yīng)的法律中也作了類似規(guī)定。我國(guó)《人民檢察院組織法》第七條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，調(diào)查研究，重證據(jù)不輕信口供，嚴(yán)禁逼供信，正確區(qū)分和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾。”這是檢察機(jī)關(guān)的組織活動(dòng)原則。檢察機(jī)關(guān)既要按《人民檢察院組織法》的規(guī)定認(rèn)真行使職權(quán)，同時(shí)還應(yīng)履行其義務(wù)，如接受群眾的監(jiān)督。
我們也同時(shí)注意到，雖然根據(jù)我國(guó)憲法和《人民檢察院組織法》有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，但這些規(guī)定也非常原則性，還不具有可操作性，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有真正落到實(shí)處，特別是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法監(jiān)督上，人民監(jiān)督基本上成為虛設(shè)。因此，非常有必要將人民監(jiān)督具體化，使之成為具有可操作性的制度。最高人民檢察院規(guī)定的對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣䦟?shí)行人民監(jiān)督員制度就是在這方面的有益嘗試。通過人民監(jiān)督員通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈木唧w案件的監(jiān)督，從而把憲法和《人民檢察院組織法》規(guī)定的人民群眾的法定監(jiān)督權(quán)利具體化、經(jīng)常化。
任何一項(xiàng)權(quán)力必須受到監(jiān)督，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是對(duì)權(quán)力制約的最佳解釋。相應(yīng)地，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的不力容易滋生權(quán)力的濫用。實(shí)踐中，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督雖然有一些制度保障，但總體上看，在刑事訴訟中處于薄弱環(huán)節(jié)，一定程度上缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，也是人們對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)最為關(guān)注的問題，成為近年來被理論界和實(shí)踐界質(zhì)疑檢察權(quán)最多的方面。因此加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣谋O(jiān)督，是保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查權(quán)正確行使的重要手段。對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查權(quán)的監(jiān)督，現(xiàn)行狀況多是一種宏觀監(jiān)督，既便有些具體的制約，如法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣膶徟校彩遣蝗娴摹６罡呷藱z察院決定實(shí)行的人民監(jiān)督員制度就是通過人民監(jiān)督員通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈木唧w案件的監(jiān)督，完善監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的薄弱環(huán)節(jié)，使檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督更加全面，不留死角。
二、人民監(jiān)督員的選任
選擇什么樣的人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣M(jìn)行監(jiān)督是實(shí)施人民監(jiān)督員制度重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的選任應(yīng)當(dāng)符合實(shí)行人民監(jiān)督員制度的目的，與其存在的法律依據(jù)相一致。實(shí)行人民監(jiān)督員制度是保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)憲法和人民檢察院組織法規(guī)定，人民監(jiān)督員制度是將檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾監(jiān)督具體化、經(jīng)常化。由此決定了人民監(jiān)督員選任的諸多問題。
（一）人民監(jiān)督員的條件。
對(duì)于人民監(jiān)督員的任職條件，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面加以考慮：一是要能夠勝任對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣谋O(jiān)督職責(zé)，二是要能夠充分的代表人民的意愿，即要有廣泛的代表性。作為人民監(jiān)督員要能夠勝任對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣谋O(jiān)督聯(lián)，必須具備一定的專業(yè)知識(shí)，否則，就等于是外行監(jiān)督內(nèi)行，沒有任何實(shí)質(zhì)性意義，監(jiān)督就成為一句空話，實(shí)行人民監(jiān)督員制度就僅僅是一種形式。同樣，人民監(jiān)督員為了能履行監(jiān)督職責(zé)，要具備實(shí)際履行行為能力，即應(yīng)當(dāng)身體健康。人民監(jiān)督員代表人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，表達(dá)人民對(duì)執(zhí)法的要求，不帶任何“官方”色彩，這就要求人民監(jiān)督員還應(yīng)當(dāng)“平民化”。因此人民監(jiān)督員既要具備一定的“專業(yè)化”，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)“平民化”。這有時(shí)看似矛盾的，但人民監(jiān)督員必須是二者的有機(jī)統(tǒng)一者。對(duì)人民監(jiān)督員的任職資格不能要求過高，但也不能沒有限制。最高人民檢察院《規(guī)定》第五條規(guī)定了人民監(jiān)督員的任職條件，即：（一）具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；（二）擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；（三）年滿二十三歲；（四）作風(fēng)正派，堅(jiān)持原則，有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。筆者認(rèn)為這一規(guī)定是基本符合人民監(jiān)督員制度的宗旨的。對(duì)于第（三）項(xiàng)筆者認(rèn)為可作適當(dāng)?shù)男薷模臑椋荷眢w健康，年滿二十三周歲。
（二）人民監(jiān)督員的產(chǎn)生
《規(guī)定》第六條對(duì)人民監(jiān)督員的產(chǎn)生作了明確規(guī)定：人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書。這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)說是比較明確的，但在實(shí)踐中人民監(jiān)督員的產(chǎn)生并非完全按這一規(guī)定進(jìn)行操作的。不少地方實(shí)際上是人民檢察院相對(duì)確定了具體人選后，再找有關(guān)單位得到單位的推薦，并報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案后，由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書。還有不少地方檢察機(jī)關(guān)給人民監(jiān)督員頒發(fā)的是聘書。實(shí)踐中的作法與《規(guī)定》有些不一致的地方，筆者認(rèn)為實(shí)踐中的作法有其合理的成份，也有不合理的地方。檢察機(jī)關(guān)給人民監(jiān)督員頒發(fā)聘書，這一“聘”字不符合人民監(jiān)督員制度是對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的外部監(jiān)督這一特征，自已聘請(qǐng)人來監(jiān)督自已，實(shí)質(zhì)上一種內(nèi)部監(jiān)督。并且不管由檢察長(zhǎng)頒發(fā)聘書還是其他證書，都免不了是自己請(qǐng)的人來監(jiān)督自己之嫌，這種證書的頒發(fā)，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)來頒發(fā)，筆者認(rèn)為由人大主任來頒發(fā)證書比較合適。對(duì)于實(shí)踐中增加一項(xiàng)程序即人民監(jiān)督員報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案后才任命，筆者認(rèn)為這具有一定的合理性。從一個(gè)方面表明對(duì)人民監(jiān)督員的產(chǎn)生是非常嚴(yán)肅的，另一方面通過人大的一些程序來產(chǎn)生人民監(jiān)督員符合人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表會(huì)這一憲法規(guī)定。人民代表大會(huì)是最直接代表人民行使管理國(guó)家活動(dòng)的機(jī)關(guān)，是人民的代言人。人民就是通過人民代表大會(huì)來行使許多國(guó)家管理活動(dòng)。人民監(jiān)督員代表人民行使對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，其產(chǎn)生任命通過人民代表大會(huì)來進(jìn)行再合適不過。人民監(jiān)督員既然是代表人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，就應(yīng)是人民的代表人民選，應(yīng)當(dāng)通過選舉產(chǎn)生。
《規(guī)定》規(guī)定了人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，并經(jīng)本人同意后才能產(chǎn)生，這在實(shí)踐中難以操作，首先，由哪些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，無法確定，而實(shí)際上往往造成先定人后找單位；其次，如果有些人沒有單位，也沒加入團(tuán)體，那么這些人是否就變相地被剝奪了成為人民監(jiān)督員的權(quán)利。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生采取個(gè)人申報(bào)和人大選舉相結(jié)合的形式較為合適。任何符合人民監(jiān)督員條件的公民都可以申報(bào)人民監(jiān)督員，由人大法工委進(jìn)行資格審查，并征求檢察機(jī)關(guān)的意見，然后由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生一定數(shù)量的人民監(jiān)督員。公民自愿申報(bào)體現(xiàn)了公民自覺參與管理國(guó)家活動(dòng)的意識(shí)，由人大法工委進(jìn)行資格審查并征求檢察機(jī)關(guān)的意見體現(xiàn)了人民監(jiān)督員產(chǎn)生的嚴(yán)肅性，通過人大選舉產(chǎn)生體現(xiàn)了人民監(jiān)督員的的代表性。
人民監(jiān)督員經(jīng)選舉產(chǎn)生在實(shí)踐中也具備一定的條件。如我國(guó)的人民陪審員的產(chǎn)生依有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定是經(jīng)人大選舉產(chǎn)生的，因此選舉一定的人員來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。由于人民監(jiān)督員與人民陪審員具有某些共同的功效，如都體現(xiàn)了人民參與國(guó)家管理活動(dòng)，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生可以借鑒人民陪審員產(chǎn)生的一些成功做法。另外，既然是人民參與國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)， 對(duì)人民監(jiān)督員的數(shù)量，應(yīng)當(dāng)按照一定區(qū)域選民的總數(shù)的一定比例確定，，并適當(dāng)兼顧一些特殊群體，這樣才真正體現(xiàn)人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性。對(duì)人民監(jiān)督員的任職期限也要作出適當(dāng)?shù)南拗疲苊馊嗣癖O(jiān)督員“職業(yè)化”，從而損害了人民監(jiān)督員的民主性，使其監(jiān)督機(jī)能弱化。對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督次數(shù)也要加以適當(dāng)?shù)南拗疲@可以最大限度的保證廣大人民對(duì)司法的參與。人民監(jiān)督員產(chǎn)生出來后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況，在人民監(jiān)督員中隨機(jī)確定三人以上單數(shù)的人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的監(jiān)督。
三、人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍
人民監(jiān)督員制度的目的是確保檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的正確行使。嚴(yán)格意義上講，人民監(jiān)督員制度是對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的外部監(jiān)督制度，而不是直接參與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。也就是說檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)與人民監(jiān)督員的監(jiān)督是相對(duì)獨(dú)立的。這符合監(jiān)督的特性，在現(xiàn)行法律規(guī)定的現(xiàn)狀下，也與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉是相一致的。因此最高人民檢察院的《規(guī)定》將人民監(jiān)督員獨(dú)立監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案相對(duì)分離這一基點(diǎn)是非常正確的。人民監(jiān)督員作為監(jiān)督者，既不能干涉檢察機(jī)關(guān)的正常辦案活動(dòng)，又要切實(shí)起到對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用，也就不可能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的一切執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行事無巨細(xì)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的許多執(zhí)法活動(dòng)也是非常具有技術(shù)性的，人民監(jiān)督員也難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是有所擇重的。應(yīng)當(dāng)從人民群眾反映最突出，要求最強(qiáng)烈的問題入手，應(yīng)當(dāng)從制約司法公正的環(huán)節(jié)入手，從檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中最容易出問題的地方入手，從檢察機(jī)關(guān)受到監(jiān)督制約比較薄弱的環(huán)節(jié)入手。
根據(jù)中共十六大的報(bào)告，改革的目標(biāo)是要使社會(huì)主義司法制度保證在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。這就要求司法公正必須以社會(huì)公平和正義為前提，前者是司法判斷標(biāo)準(zhǔn)，后者是社會(huì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，前者具有專業(yè)化和司法化，后者具有大眾化和社會(huì)化。要使司法制度為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平和正義，也就少不了社會(huì)對(duì)司法活動(dòng)的評(píng)價(jià)，只有引入社會(huì)的公平正義觀來衡量司法是非觀和公正觀，才可能保證司法為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。檢察機(jī)關(guān)引入人民監(jiān)督員制度實(shí)際上就是讓社會(huì)來評(píng)價(jià)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)是否符合社會(huì)公平和正義的要求。這一特點(diǎn)也決定了也人民監(jiān)督員是純社會(huì)中普通的一員，不是司法系統(tǒng)的專業(yè)人員。人民監(jiān)督員的這一特性決定了人民監(jiān)督員不可能對(duì)司法機(jī)關(guān)中的一些技術(shù)性問題進(jìn)行監(jiān)督，司法改革的職業(yè)化方向也表明了類似的價(jià)值取向。也就是如何適用法律應(yīng)當(dāng)由職業(yè)性的檢察官來判斷。人民監(jiān)督員的監(jiān)督也只能針對(duì)案件事實(shí)部分，因?yàn)閷?duì)于事實(shí)的判斷多數(shù)情況下只要具備一定生活常識(shí)人都能夠勝任的。人民監(jiān)督員只需以一般民眾的是非觀和認(rèn)識(shí)水平來對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的認(rèn)定加以判斷和權(quán)衡。這從形式上看，人民監(jiān)督員的權(quán)力范圍小了，但從實(shí)質(zhì)上看是將人民監(jiān)督員制度落到了實(shí)處。
最高人民檢察院在《規(guī)定》第十條、第十一條、第十二條、第十三條中明確了人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，幾乎包括了檢察工作的全部。在監(jiān)督范圍中又有所區(qū)別，分為四個(gè)層次：一是對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件擬作撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的（簡(jiǎn)稱“三類”案件），這是監(jiān)督的重點(diǎn)；二是發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件中，應(yīng)當(dāng)立案而不立案、超期羈押、違法搜查扣押凍結(jié)、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定或辦案人員循私舞弊、貪贓枉法的，有權(quán)提出糾正意見；三是對(duì)人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法活動(dòng)中的違法情況，可以提出建議和意見，接受人民群眾對(duì)檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢察舉、控告；四是最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院的人民監(jiān)督人員，可以對(duì)本地檢察工作實(shí)施監(jiān)督。筆者認(rèn)為《規(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的規(guī)定不是很妥。在此僅對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的三類案件進(jìn)行分析。
根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作撤銷案件的條件是：具有刑事訴訟法第十五條規(guī)定情形之一的；沒有犯罪事實(shí)的，或者依照刑法規(guī)定不負(fù)刑事責(zé)任和不是犯罪的；雖有犯罪事實(shí)，但不是犯罪嫌疑人所為的。由此可以看出，對(duì)于具有刑事訴訟第十五條規(guī)定情形的而撤銷案件的，雖涉及一些法律適用的問題，但這些法律適用并不需要很高深的法律知識(shí)就能夠判斷。對(duì)于沒有犯罪事實(shí)或雖有犯罪事實(shí)而不是犯罪嫌疑人所為，應(yīng)撤銷案件的，這基本上是對(duì)案件事實(shí)的判斷，很少涉及法律適用問題。上述情況對(duì)法律知識(shí)不是很深的人民監(jiān)督員來講，檢察機(jī)關(guān)是否可以作撤案處理，是能夠獨(dú)立作出判斷的。對(duì)于依照刑法規(guī)定不負(fù)刑事責(zé)任和不是犯罪的，在實(shí)踐中會(huì)存在一些疑難案件，涉及法律適用的成份多一些，有時(shí)還需具有較高的法律水平才能夠加以判斷。作為法律水平一般的人民監(jiān)督員對(duì)這類案件的監(jiān)督有時(shí)可能勉為其難。從總體上講，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬撤銷案件的監(jiān)督是基本能夠勝任的。
檢察機(jī)關(guān)擬作不訴的案件根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定分為三種情形，一是絕對(duì)不訴，既符合《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定情形之一的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作不起訴決定；二是存疑不訴，既經(jīng)補(bǔ)充偵查仍證據(jù)不足不符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定。三是相對(duì)不訴，既對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不訴決定。對(duì)于絕對(duì)不訴，如前對(duì)撤銷案件所述中談到，作為一般法律水平的人民監(jiān)督員是基本能夠獨(dú)立判斷的。對(duì)于存疑不訴，主要涉及對(duì)證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的認(rèn)定問題，較少涉及法律的適用問題，因此，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作存疑不訴的案件也基本上能夠進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)于相對(duì)不訴案件，其前提是犯罪嫌疑人已構(gòu)成犯罪，因此其法律適用問題實(shí)際上已基本解決，對(duì)于是否擬作不訴決定，實(shí)際上是對(duì)犯罪情節(jié)是否輕微的判斷，是對(duì)案件對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的危害程度的判斷，對(duì)社會(huì)危害程度的判斷有賴于社會(huì)的價(jià)值評(píng)判，而不僅是司法判斷的問題，這對(duì)于人民監(jiān)督員來講，這正是他們的長(zhǎng)處，檢察機(jī)關(guān)也正需要聽一聽社會(huì)對(duì)案件危害程度的看法，以確保案件的正確處理。所以，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作不訴的監(jiān)督是能夠勝任的。
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接受理案件作出撤銷案件和不訴決定后，實(shí)際上是對(duì)案件訴訟程序的終止，且具有法律效力的。這些案件的一切過程都是由檢察機(jī)關(guān)一手操作的，外部監(jiān)督非常薄弱。檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件很少有具體的、確定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人對(duì)案件的制約權(quán)力，也沒有一般刑事案件中公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的終極決定的申請(qǐng)復(fù)議等的制約權(quán)力。因此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的具有決定性的處理加強(qiáng)外部監(jiān)督是尤為必要的。如前所述，將這兩類案件交由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督也是非常可行的。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在辦理直接受理案件中還存在“雷聲大雨點(diǎn)小”的案件，也就是最初偵查的時(shí)候涉嫌數(shù)額非常大，但到最后起訴時(shí)數(shù)額非常小，在社會(huì)上也造成很不利的影響。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)這種情況的處理也是很具有決定性的，對(duì)這類案件也應(yīng)受到一定程度的外部監(jiān)督。
按照刑事訴訟法等有關(guān)規(guī)定，逮捕的條件是有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰，且采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部條件的，才可以對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行逮捕。是否有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，以及采取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法是否足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，對(duì)于一般的人來講，判斷起來問題不大。但對(duì)于是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，這涉及很多專業(yè)技術(shù)問題。是否可能判處徒刑以上刑罰，涉及法律適用問題，是否有逮捕必要，這涉及偵查技術(shù)問題。而這些作為人民監(jiān)督員來講，有些問題是難以作出判斷的。就在實(shí)踐中，對(duì)于是否屬于錯(cuò)捕，司法機(jī)關(guān)有時(shí)也難以作出統(tǒng)一的判斷。因此對(duì)于逮捕決定的監(jiān)督，人民監(jiān)督員是難以勝任的。從實(shí)踐中來看，對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更為重要的是，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的逮捕，外部監(jiān)督制約也是比較強(qiáng)的，如果檢察機(jī)關(guān)的逮捕屬于錯(cuò)捕的情況下，案件當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償，并且是否應(yīng)該進(jìn)行賠償，也并非檢察機(jī)關(guān)能夠作出最終決定的，而是由法院的賠償委員會(huì)作出是否賠償?shù)臎Q定，如果檢察機(jī)關(guān)不予賠償，當(dāng)事人還可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。筆者在此無意否認(rèn)不加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進(jìn)行監(jiān)督，而是說將這種監(jiān)督交由法律水平一般的人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督不是很實(shí)際，要么這種監(jiān)督流于形式，要么就會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法產(chǎn)生不利的影響。
四、人民監(jiān)督員的報(bào)酬
人民監(jiān)督員是代表人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件進(jìn)行監(jiān)督的，是履行憲法賦予的權(quán)利，同時(shí)也要承擔(dān)一定的責(zé)任，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督雖是一項(xiàng)光榮的任務(wù)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)杠桿”的作用也越來越強(qiáng)。人民監(jiān)督員制度在最初開展期間，也許會(huì)因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的參政熱情而有所推動(dòng)。但隨著時(shí)間延長(zhǎng)，人民監(jiān)督員制度會(huì)因這種無償?shù)牧x務(wù)勞動(dòng)而使人民監(jiān)督員消極地對(duì)待。同時(shí)，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的監(jiān)督必然要花費(fèi)一定的時(shí)間和精力，這會(huì)在某種程度上給人民監(jiān)督員造成一定的損失。再次，人民監(jiān)督員在監(jiān)督過程中還會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，這種費(fèi)力不討好的無償勞動(dòng)的事情沒人愿意去干。所以，給予人民監(jiān)督員適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助是非常必要的。這種補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的財(cái)政狀況和生活水平而有所不同。但必須給予保障。并且這種保障是國(guó)家政府的一項(xiàng)義務(wù)，是保證人民參與國(guó)家管理活動(dòng)的要求。人民監(jiān)督員的所需費(fèi)用就應(yīng)該由各級(jí)財(cái)政列入預(yù)算，由各級(jí)人民政府作為專款撥給人民檢察院作為專款專用，任何人不得以任何理由進(jìn)行挪支占用，做到實(shí)報(bào)實(shí)銷。
