[ 印捷 ]——(2013-7-18) / 已閱7943次
近年來，因行政不作為引起的糾紛已成為一個(gè)法律熱點(diǎn)問題，對司法審判和行政執(zhí)法造成不少困惑。目前我國法律對行政不作為的規(guī)制相對比較缺乏，如行政不作為主體的法律責(zé)任、行政相對人的救濟(jì)途徑等方面的規(guī)定都十分有限，本文擬從因行政不作為所引起的相關(guān)主體和責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任方面進(jìn)行探討。
一、行政不作為界定
目前理論界對行政不作為沒有統(tǒng)一的定論，法理學(xué)對于不作為是以行為和法定義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)定義的，作為是指行為人積極做出一定動(dòng)作，直接或間接對客體產(chǎn)生作用；不作為是指行為人消極的、不做出一定動(dòng)作，不對客體產(chǎn)生作用。[1]對于行政不作為的界定，則以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生了各種不同的看法，比較典型的意見主要有三種，即法定義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)不為標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)、可能性標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄒ唬┓ǘx務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
法定義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以是否違反法定的作為義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政主體負(fù)有法定作為義務(wù)但違反該義務(wù)而未履行作為義務(wù)的行為構(gòu)成行政不作為。[2]
（二）行為標(biāo)準(zhǔn)
行為標(biāo)準(zhǔn)分為實(shí)質(zhì)不為和程序不為。實(shí)質(zhì)不為標(biāo)準(zhǔn)，即以是否積極做出一定動(dòng)作為一定行為為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為行政主體消極地不做出一定動(dòng)作，程序上雖“為”，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容上“不為”，則仍構(gòu)成行政不作為。程序不為標(biāo)準(zhǔn)，即以是否在程序上表現(xiàn)出積極狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為行政主體只有在程序上表現(xiàn)出消極、不作為狀態(tài)才構(gòu)成行政不作為。反之，如在程序上表現(xiàn)出積極、作為狀態(tài)，而不論實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是否“作為”，都構(gòu)成行政作為。[3]本文較贊同后一種說法，如在行政許可方面，行政主體拒絕或不予受理行為其實(shí)是對相對人申請的否定性處理，實(shí)為行政作為。
�。ㄈ┛赡苄詷�(biāo)準(zhǔn)
可能性標(biāo)準(zhǔn)以是否具備作為的可能性為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政主體只有在負(fù)有法定作為義務(wù)且具有作為的可能性或能力，而表現(xiàn)出不作為才構(gòu)成行政不作為。可能性標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，較易成為行政主體不作為的托辭。除了不可抗力，行政追在具有法定義務(wù)下不能將能力風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的行政相對人，且不可抗力也只是免責(zé)因素，不影響行政不作為的定性。
結(jié)合前兩種定義，本文認(rèn)為行政不作為是指行政主體負(fù)有法定的行政作為義務(wù)，但未在法定或合理期限內(nèi)完全履行該義務(wù)的違法行為。其內(nèi)涵包括四點(diǎn)：第一，是一種違法行為。第二，行政主體須負(fù)有法定的行政作為義務(wù)。第三，遲延履行，即未在法定或合理期限內(nèi)履行義務(wù)。對于期限的具體規(guī)定，有法定期限的須在法定期限內(nèi)履行；沒有法定期限的則須綜合考慮事件難易程度、客觀條件、慣例、有無法定阻卻性事由等確定合理期限。第四，不履行或不完全履行。
二、行政賠償責(zé)任
�。ㄒ唬┬姓r償責(zé)任必要性分析
我國《國家賠償法》第3條、第4條中規(guī)定行政主體及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)造成相對人人身或財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。從該規(guī)定可以看出對于因行政不作為造成相對人損害的法律并未有明確規(guī)定由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，因此，實(shí)踐中因行政主體行政不作為造成行政相對人損害的，請求國家賠償仍然存在一定難度和法律依據(jù)。但是從國際情形和社會(huì)發(fā)展趨勢以及法治政府的內(nèi)在要求來看，對于行政主體及其工作人員因行政不作為引起的行政賠償責(zé)任理應(yīng)明確納入國家法律規(guī)定之中。
1、國際發(fā)展趨勢之必然要求。所有建立國家賠償制度的國家中沒有完全排除行政不作為的賠償責(zé)任的例子，如美國《聯(lián)邦侵權(quán)求償》第1346條規(guī)定，政府雇員在職務(wù)或工作范圍內(nèi)的疏忽或錯(cuò)誤的作為或不作為引起的財(cái)產(chǎn)或人身損害屬于國家賠償范疇。[4]在英國行政法中行政不作為屬于實(shí)質(zhì)越權(quán)的一種，公民對于行政不作為所造成的損害可以請求賠償損失。[5]行政不作為引起的行政賠償責(zé)任顯然已成為國際發(fā)展趨勢，順應(yīng)這一趨勢是我國法制改革的必經(jīng)之路。
2、全面落實(shí)憲法原則之必然要求。我國憲法第41條定，公民享有因行政主體侵犯公民權(quán)利獲得賠償?shù)臋?quán)利。 而現(xiàn)行《行政訴訟法》、《國家賠償法》等公法律對于行政不作為所引起的行政賠償責(zé)任均無明確規(guī)定，這是現(xiàn)行法律體系的空白和漏洞。增加行政不作為所應(yīng)承擔(dān)的行政賠償責(zé)任的具體規(guī)范成為全面落實(shí)憲法原則的內(nèi)在要求。
3、規(guī)范政府權(quán)力之必然要求。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)基本平衡。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定義務(wù)，各類行政不作為的違法行為沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，這樣既對相對人的權(quán)益保護(hù)不力，同時(shí)增長了權(quán)力被濫用的幾率，助長了權(quán)力腐敗的滋生，阻礙了法治化的進(jìn)程。依法行政，建立良好的權(quán)力制約機(jī)制，合理規(guī)范政府權(quán)力就應(yīng)該對違法的行政作為和行政不作為的責(zé)任追究進(jìn)行全面規(guī)范。
4、充分保障行政相對人合法權(quán)利之必然要求。一般而言，行政相對人在行政不作為案件中處于弱勢地位，其因行政主體不作為所受的損害在沒有行政賠償責(zé)任的規(guī)制下，相對人的權(quán)益就很難得到充分保障。因而，行政不作為的行政賠償責(zé)任的確立對于充分保障行政相對人的合法權(quán)利就顯得尤為重要和迫切。
�。ǘ┬姓r償責(zé)任構(gòu)成要件
1、主體條件是負(fù)有法定行政作為義務(wù)的行政主體。此種法定義務(wù)首先必須是有法律的明確規(guī)定，具有國家強(qiáng)制性；其次這種義務(wù)是在行政管理和服務(wù)領(lǐng)域所產(chǎn)生的義務(wù)；再者它是一種積極的作為義務(wù)。此種法定義務(wù)的產(chǎn)生條件則既包括應(yīng)當(dāng)事人申請而產(chǎn)生，也包括行政主體依職權(quán)而產(chǎn)生。這里的行政主體既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員也包括授權(quán)或受委托機(jī)關(guān)及其工作人員。
2、行為條件是行政不作為客觀存在。如上所述，行政不作為客觀存在包括遲延履行、不履行或不完全履行。即行政主體不在法定或合理期限內(nèi)完全履行法定義務(wù)都構(gòu)成行政不作為。
3、后果條件是須給特定的行政相對人造成損害，且行政不作為與損害后果之間具有因果關(guān)系。第一，損害必須是現(xiàn)實(shí)存在的、確定的，包括直接損失和間接損失，但是對于間接損失而言必須是可以確定的、一定會(huì)發(fā)生的損失。第二，損害的必須是相對人的合法權(quán)益。相對人的行為和權(quán)益必須是合法的，非法行為和權(quán)益不受保障，更無法得到賠償。第三，損害對象必須是確定的行政相對人。對于不確定的公眾所產(chǎn)生的損害，行政主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。第四，行政不作為與行政相對人的實(shí)際損害之間有因果關(guān)系。有人認(rèn)為，凡行政不作為是造成損害的直接原因，則行政主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；若不作為知識(shí)損害擴(kuò)大的外部條件，則行政主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。[6]那么，此種因果關(guān)系究竟是指直接原因還是間接原因，是外部原因還是內(nèi)部原因，實(shí)踐中既不好裁量和認(rèn)定，也無法對各種具體的復(fù)雜情形的案例作出全面、合理的歸納。本文認(rèn)為，只要行政主體沒有積極履行法定義務(wù)并客觀上造成行政相對人合法權(quán)益受損，就推定行政不作為與損害后果之間具有因果關(guān)系。這種認(rèn)定其價(jià)值在于，有利于行政相對人請求賠償，并促使負(fù)有法定作為義務(wù)的行政主體積極地履行法定義務(wù)。
4、無法定的免責(zé)事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。“無意志無意識(shí)的行為，不能成為法律行為”[7] ，因而意外事件即非行為人故意或過失而引起損害后果的事件也能成為免責(zé)事由。此外，緊急避險(xiǎn)、相對人承諾以及相對人已完全獲得直接侵權(quán)人賠償?shù)那闆r下，行政主體的行政賠償責(zé)任也可能得以免除。
三、主要責(zé)任人或直接責(zé)任人的法律責(zé)任
1、紀(jì)律處罰
并非所有的行政不作為都需要行政賠償。如對于尚未造成相對人損害后果的遲延履行或不完全履行的行政不作為，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院責(zé)令行政主體在一定期限內(nèi)履行法定義務(wù)。但此種情況仍有必要對具體負(fù)責(zé)執(zhí)法職責(zé)的執(zhí)法人員進(jìn)行責(zé)任追究，如警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等處罰。
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