[ 劉江鋒 ]——(2013-7-18) / 已閱8968次
隨著我國經濟社會迅猛發展，市場規模不斷擴大，利益組合關系日趨復雜，不斷涌現交織性社會事務。為防止行政管理中的調控缺位和越權，明確責任，減少行政機構職責交叉和執法推諉，提高執法效率，實施相對集中行政處罰權制度，是改革和完善我國的行政執法體制以及政府機構改革的有益嘗試。但是，在相對集中行政處罰權制度實施過程中，暴露出了諸多問題。為此，應在執法與立法過程中完善相對集中行使行政處罰權制度。
一、相對集中行政處罰權的含義及其必要性
相對集中行政處罰權，是指依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使；行政處罰權相對集中后，有關行政機關不得再行使由一個行政機關統一行使的行政處罰權。
相對集中行政處罰權，將若干法律、法規規定的與城市管理領域相關的行政處罰權集中到一個行政機關，不但有效地避免了制度層面存在的職責交叉弊病，而且解決了聯合執法行為主體缺失、程序失范、責任不明的法律障礙。[1]相對集中行政處罰權通過對部分行政處罰權的集中，使分散在多個部門的執法權得以在執法職能重新配置的基礎上得到有序整合，同時在對其界定、劃分、銜接、運用等方面努力形成新的科學體系與制度，執法人員得到精簡，但執法力量得到科學的集中，行政執法效能得以提高。相對集中行政處罰權，既有利于社會公眾對行政處罰行為的監督，也利于促進各級行政機關嚴格依法行政，對于培植全社會的法治意識、責任意識，推進法治政府建設起到積極的保障和促進作用。
二、相對集中行政處罰權產生的問題
1、立法不明確
行政處罰法規定了相對集中行政處罰權制度，同時規定限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使，不能集中由其他行政機關行使。但是，該部法律對可以相對集中行使的行政處罰權沒有規定具體領域和具體范圍。[2]究竟應當集中行使哪些行政處罰權，相對集中到什么程度，對這些問題，即便是國務院及其法制辦給各實施城市的批復也只是列舉了幾大類涉及城市管理方面的行政處罰權，缺乏明確的界定及界定的標準。
由于沒有法律、法規對相對集中行政處罰權的范圍作出明確規定，而且，國務院將實施相對集中行政處罰權的審批權授予省級人民政府。因此，我國各省市許多實施城市集中行政處罰權的范圍不盡相同，有些城市集中處罰權范圍已經遠遠超過其他城市，有的甚至集中了專業性很強的行政處罰權。例如深圳市集中的行政處罰權的范圍就比其他城市確定的范圍更廣，不僅包括市容環境衛生、市政公用、城市規劃、環境保護、園林綠化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權，還包括文化市場管理、房屋租賃管理旅游市場管理、社會醫療管理、計劃生育管理等方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，甚至涵蓋犬類管理、房屋租賃管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。
由于對哪些行政處罰權應當集中、也可以集中，全國沒用統一規定，各地有不同的認識，導致在實踐做法上產生較大的差別。有的城市盲目求大、求全，集中行政處罰權的領域鋪得太寬，將一些毫不相關的行政處罰權捆綁集中，結果與各行政職能機關的關系協調困難，縱向的內部管理層次和結構很難理順，相對集中行政處罰權的優勢不僅沒有表現出來，原有的穩定的管理力量也受到了削弱，違背了相對集中行政處罰權的初衷。
由于對哪些部門的行政處罰權進行集中，對集中行政機關的是全部還是某一部分行政處罰權沒有具體規定，極易造成執法誤區。如環境保護方面，集中的應是社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、市飲食服務業排污行為的行政處罰權；工商行政管理方面，集中的應是無照商販的行政處罰權；公安交通管理方面，集中的應是侵占道路行為的行政處罰權；環境保護、工商行政、公安交通等部門還保留其他的行政處罰權。但是，由于缺乏明確規定，已劃轉的行政處罰權，極易與行政職能機關仍保留的行政處罰權混淆，造成界限不清，并出現新的執法交叉或執法真空現象。而且將部分的行政處罰權從原行政職能部門中分離出來相對集中行使，增加了執法隊伍，與“精簡、統一、效能”的原則是相悖。
相對集中的行政處罰權應是多頭執法、職責交叉，主要是針對簡單易行的、技術含量不高、顯反復的行政違法行為。但是目前各實施城市集中的行政處罰權中卻包含一些專業性很強的處罰權。例如環境保護、城市規劃等方面的行政處罰權，即專業程度較高的行政處罰權。從環保的特點看：環保的行政處罰與市容、市政、綠化等一般城市管理的行政處罰有一個重大的區別，一般城市管理行政處罰對違法行為的認定較為直觀，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等，一般不需要專業知識和技術鑒定就能認定，而對違反環保法規的行為如認定噪音超標、水質的測定、空氣污染等必須具備較強的專業知識和相應的檢測手段、檢測設備。又如相對集中的城市規劃方面的行政處罰權，也涉及很強的專業性，非相對集中行政處罰權的執法人員所能運作，其結果只能是低效率、低水平的執法。
2、行政管理斷鏈、職責劃分不清
實行相對集中行政處罰權制度要對分別屬于各行政職能機關的行政處罰權進行重新配置，各行政職能機關部交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關，由其獨立行使，變多家執法為一家執法。因此，相對集中行政處罰權具有“權力轉讓性”。但對行政機關而言，某一項社會事務的行政管理“鏈條”被縱向切割，即原由一個部門統一行使的行政許可權、日常管理權與行政處罰權相分離，分別由行政職能機關和相對集中行政處罰權的實施機關行使。在這種新的體制下，實踐中出現了相互脫節、監管失控等新問題。
“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突，從某種程度上說對執法產生了很大的影響，這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”如法律規定嚴重影響城市規劃的建筑物必須拆除；不影響城市規劃的可以沒收，并處罰款。是否嚴重影響城市規劃，應由規劃部門認定，而有的相對集中行政處罰權的實施機關不與規劃部門溝通，自行處罰。如行政職能機關拒絕或怠于向相對集中行政處罰權的實施機關提供作出行政處罰所需要的各種行政許可資料；對于相對集中行政處罰權的實施機關作出行政處罰決定并責令相對人限期改正的，行政職能機關不在期限內為相對人補辦相關手續，致使相對人無法消除違法狀態，以及由于行政職能機關的前期管理存在違法或缺位，造成相對集中行政處罰權的實施機關無法有效地依法實施處罰，等等。
相對集中行政處罰權的實施機關擁有的法定職權是行政處罰權，不包括行政許可、行政收費、行政強制執行等其他行政權。事實上相對集中行政處罰權的實施機關所擁有的處罰權已經屬于行政管理的末端，盡管處罰權是相對集中了，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發，普遍存在著一種“不買賬”的現象。而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權和處罰權又多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管事職能的分散性，客觀上使相對集中后的行政處罰權和其他行政管理權的協調難的問題顯得更加突出。
行政職能部門行使行政許可權，相對集中行政處罰權的實施機關行使行政處罰權，因而兩者之間出現了一個巨大的監管階段，也即監督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領域的事務行使日常的監督檢查職責，相對集中行政處罰權的實施部門為了行使行政處罰權，也必須對該領域的社會事務進行監督檢查，由此出現了監督檢查職責的交叉，現俗稱“監督檢查擾民”。由于責任和利益所致，雙方都想把本部門的職責分清，卻又都不愿履行監督檢查職責，認為監督檢查職責都是對方的職責，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。
3、缺少行政強制措施和強制執行權
行政處罰權雖然轉移了，但是相應的行政強制措施權卻沒有轉移。例如，屬于相對集中處罰權范圍的違章停車行為、經營戶占道設攤行為，由于駕駛證、行駛證、工商營業執照是相關行政管理部門核發的，法律法規規定只有發證部門才有暫扣這些證件的行政權力，因此相對集中行政處罰權的實施機關就無權在查處這些違法案件中行使暫扣有關證件的行政強制措施，缺少應有的執法手段，造成執法不力。
相對集中行政處罰權的實施機關缺少行政強制執行權。由于處罰權的相對集中，執法機關的執法任務大增、處罰案件也相應增加，需要強制執行的行政處罰決定自然也增加。但由于相對集中行政處罰權實施機關沒有行政強制執行權，行政強制執行權要么仍屬于行政職能機關，要么要申請法院強制執行，因而造成或者行政處罰決定無法實現，或者相對集中行政處罰權的實施機關花費大量的精力于申請法院強制執行或要求行政職能機關強制執行，最終的結果都是行政處罰的軟弱、行政效率的低下。
三、解決相對集中行政處罰權所產生問題的對策
1、專項立法
自行政處罰法實施以后，各實施城市為了規范本地的運作，制定了一些規范性文件。但由于一些城市本身沒有地方立法權，所制定的文件都是規章以下的規范性文件；即使是擁有地方立法權的城市制定了這方面的政府規章或地方性法規，也由于制定這些政府規章和地方性法規上無國家法律、行政法規作為依據，下無現成的立法經驗可借鑒，不足以規范相對集中行政處罰權實踐工作中出現的各種新情況、新問題。而目前國家立法中，除《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性的規定外，尚無一部權威性的法律或法規對各實施城市的成功經驗予以肯定，并對存在的問題予以明確規范。隨著相對集中行政處罰權制度的全面推開，若無國家法律或行政法規的全面規范，具體操作將無法依法進行。因此，制定涵蓋實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、作用，執法主體的設立、性質、地位、職責，執法的具體管理體制、運作方式、執法程序等一系列內容的專門性法律或行政法規，對涉及相對集中行政處罰權工作的各個方面進行全面的規范，也即應當對相對集中行政處罰權進行全面立法。
首先，由國務院根據《行政處罰法》的規定，制定《相對集中行政處罰權條例》，作為相對集中行政處罰權制度的專門依據，應包括下列內容：相對集中行政處罰權的法律性質，即在法律規范中界定相對集中行政處罰權的法律性質，以避免在這一問題的法律性質方面發生混亂；相對集中行政處罰權的適用范圍，對可以實行相對集中行政處罰權的領域及可以集中的行政處罰權的范圍作出確定，盡可能采用列舉式與概括式規定相結合，使適用法律問題不再發生混亂。；相對集中行政處罰權的執法主體，避免實踐中產生事業單位實施相對集中行政處罰權的現象；相對集中行政處罰權的程序規則；相對集中行政處罰權的責任規則。
其次，各省、自治區、直轄市根據國務院條例，結合本地實際，制定相應的地方性法規或地方政府規章，對在本行政區域內開展相對集中行政處罰權工作的方式、步驟、領域、范圍及報批程序、機構的設立、性質、地位，執法的管理體制、運作方式、執法程序及與相關行政職能機關的關系等作出具體的規范。
2、界定相對集中行政處罰權的范圍
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