[ 陳弘毅 ]——(2013-7-18) / 已閱30902次
◇陳弘毅 教授
關鍵詞: 憲政/政治體制/亞洲
內容提要: 作為亞洲五國的中國、印度、南北韓(韓國和朝鮮)、日本與印度尼西亞憲政發展道路各有不同。究竟源于西方社會的憲政模式是否在其發源地以外也具有普遍適用性?亞洲又是否存在特殊的憲政模式或政治體制?如果我們從宏觀歷史與比較研究的角度審視這五國自十九世紀末直到今天的發展,便可發現,在現代和當代時期,憲政主義在亞洲還是產生了深遠的影響。但是,亞洲似乎沒有產生特殊的"亞洲式"的憲政模式或政治體制,也沒有足夠證據顯示亞洲的文化與價值觀念與憲政主義難以相容。恰恰相反,憲政主義能否在某一國家或地區得以實施,似乎更多地取決于政治因素,以及戰爭、外國干預等具偶然性的歷史事件的影響,而不是主要取決于文化與價值觀念。
引言
憲政主義原為西方現代文明的產物，它既是一門學說，也是一種政治和法律的實踐。它包含以下 7 個元素：法治、權力分立、權力互相制衡、公民權利和自由的保障、成文憲法、政府行為能受到違憲審查、政權依據憲法性規范和平交接。在上兩個世紀，憲政主義傳遍世界每一角落，在此本文旨在研究并反思憲政主義或與其相關的政治體制在亞洲的起源與發展，尤其專注于中國、印度、朝鮮半島、日本與印尼。筆者通過回顧這些國家的憲制發展道路，探討在西方始創的憲政模式是否普遍適用于其他地區，并討論是否如同有人主張亞洲具有其獨特的人權價值觀一樣，亞洲也具其特殊的憲政模式或政治體制。
西方憲政主義的理論和實踐移植到亞洲的過程，在某些情況下是由于殖民化( 如印度) ，在某些情況下是因為遭遇西方挑戰后，為追求現代化而自愿自覺地引進或模仿(如中國、日本) 西方憲政模式。在所研究的案例中，有些國家雖在宣告獨立時引進了帶有西方自由主義和民主傾向的憲法，但其后執政者卻無視憲政主義的要求，實施威權統治(如韓國、印尼) 。當然，這些威權主義政體均未能持續，逐漸讓步給民主憲政( 如韓國、中國臺灣地區、印尼)。也有一些國家，西方憲政理想與體制成功地融入了本土文化和環境，造就了穩定的管治模式( 如印度、戰后日本)。還有一些國家，列寧———斯大林式的憲法被引進后，穩固地保留下來，由共產黨領導的社會主義政體仍然健在( 如中國大陸、朝鮮) 。本文建基于對五個主要亞洲國家：中國( 包括臺灣地區) 、日本、南北韓( 北部的朝鮮民主主義共和國和南部的大韓民國)、印尼和印度的憲制發展道路作為個案的研究。選擇這些國家的原因，一是在于它們代表了不同脈絡的的亞洲傳統和文化、亞洲國家中的不同現代化軌跡、不同的經濟發展水平；二是在于它們在亞洲地區( 中東地區除外) 享有文化、經濟或政治上的重要性或影響力。例如中國，它是當今世界人口最多的國家，亦是崛起中的經濟超級大國；日本在亞洲地區，在經濟、科技方面最為先進； 印尼、印度從疆域、人口或經濟規模上說，分別是東南亞和南亞的最大兩國；最后，朝鮮半島的南北韓是分裂國家中的重要個案，其中，韓國更是成功地走出了朝鮮戰爭造成的破壞與貧困，成為亞洲的經濟與文化大國。
一、日本的案例
歐洲人于十六世紀初首次來到日本，當中包括基督教( 天主教) 傳教士，但他們在十七世紀被驅逐出境，而當地基督徒也受到了迫害。在德川幕府統治期間( 1603～1868) ，日本采取鎖國政策，直至 1853年美國海軍軍官培里率艦隊抵達東京灣后不久，才被迫開放門戶。一如鄰邦中國，西方列強與日本簽訂不平等條約，而日本人也像中國人一様開始尋覓足以抵御外敵的富國強兵的良策［1］。
雖然日本天皇的皇位自遠古時代起就世襲繼承，未曾間斷，而不像其他國家那樣經歷過改朝換代，但國家的統治實權卻掌握在攝政的軍事領導人( 將軍) 及其政府( 幕府)手中( 將軍之位也按血統世襲； 自從十七世紀以來執政的幕府乃由德川家康創立) 。日本分為二百多個藩地［1］P238，各有諸候( 大名)管治，并由幕府將軍監察和掌控。西方列強的挑戰促成了德川幕府的覆滅及1868年的明治維新，原有的封建制度改變為中央集權。理論上，明治維新標志著天皇重掌政權，即幕府將軍向天皇奉還政權。但從政治現實上看，政權實際上轉移到了一批新的政壇精英手中，他們多為薩摩或長洲藩地的原政治領袖［1］P80，明治維新后他們便以天皇之名行事，這些政治精英被稱為元老［1］P88。
明治天皇( 1868 ～1912)在位期間，日本在經濟、科技、社會、文化、政治與法律方面均經歷了迅速的現代化與西方化。“從來沒有任何國家，能如此快速而成功地對西方的經濟、軍事與科技優勢所帶來的挑戰作出反應。”［1］P84－85以法律領域為例，日本訂立了歐洲式的法典( 主要參照法、德兩國法典)，又設立了歐洲式的法院、律師職業和法學教育［2］第2章。法治國家與司法獨立的概念得到引進，并被奉為正統［2］P25。政府的行政制度亦進行了西化［1］P83、88。
從憲政角度來說，最重大的發展之一莫過于1870 年興起的自由民權運動，以及與之相關的主張在日本建立英式國會的運動［1］P87－88。1875年，日本政府向社會承諾最遲于 1890年制憲，并成立國會［2］P28。為準備制憲，政治家伊藤博文被派往歐洲以研究當地憲政制度［2］P28。雖然當時各政治團體和政界人士都提交了內容各異的憲法草案，最終被政府認定為最適合為日本仿效的還是歐洲某些國家的君主立憲制度，尤其是1850 年的《普魯士憲法》［2］P28。1889 年，《大日本帝國憲法》( 又稱《明治憲法》)終由天皇頒布。《明治憲法》的頒布被視為天皇的行為，而非日本全國人民的行為；西方的主權在民概念沒有被納入其中。根據憲法正文前的“御告文”，天皇“誓率先現在及將來之臣民履行此憲法無懲”。緊隨“御告文”的是“憲法發布敕語”，其中寫道：
天皇“對現在及將來之臣民，宣布此不磨之大典。…國家統治之大權，朕承之于祖宗，侍之于子 孫。”憲法正文則宣告“天皇神圣不可侵犯”，并“為國家元首，總攬統治權”。在宣稱天皇擁有統治權的同時，《明治憲法》(于第三章) 設立名為帝國議會的國會制度，當中包括貴族院( 上議院) 及眾議院( 下議院)。前者由貴族及敕任議員組成，后者的議員則由人民公選產生。憲法于第二章列明臣民的權利與義務( 第一章乃關于天皇) 。其余章節則是關于為國務大臣及樞密顧問(第四章) 、司法( 第五章) 、財政( 第六章) 及補則(第七章) 。起初，眾議院的選民范圍局限于每年繳納至少 15日圓稅款的男性公民，這類人當時僅占人口的百分之一［1］P89。其后選民范圍于 1900 年及 1919 年先后有所擴展，到了 1925年，所有男性公民皆享選舉權［1］P93。不同政黨的候選人互相競逐，并在進入議會后與政府行政官員分享權力，發揮制衡作用。這種制度逐步演化英式的議會內閣制，即組成內閣的首相及其他大臣，均從眾議院中占多數議席的政黨的領袖之中任命。日本帝國議會因而“成為西方以外，首個成功的議會制度的實驗”［1］P89。這種于大正天皇位內(1912 ～ 1926) 盛行的民主政治被稱為“大正民主”( 1913 ～ 1932)［1］P93。然而，日本民主發展的趨勢卻于 20 世紀 30年代發生了逆轉。
應當指出的是，即使在 20 世紀 30年代民主發生倒退之前，西式的自由主義的民主憲政從未被完全引入日本。十九世紀末以來，為了防止時有發生的民間騷亂，以及打壓異見人士與共產主義者等原因，日本人的公民與政治自由一直受到嚴苛的法律限制，如19世紀末的《保安條例》［2］P29和 1925年的《治安維持法》［1］P97。值得注意的是，《明治憲法》所保障的權利可受法例的限制，憲法并沒有設立任何進行違憲審查的機制。
日本軍人政府的興起并于 1936 年正式取代文官統治［2］P31－32的原因，固然可以歸究到國際經濟大蕭條、日本民意對軍方在華軍事行動的支持，以及文官政府的一些領導人被軍方暗殺等原因，然而《明治憲法》本身的不足之處，也是一個關鍵因素。《明治憲法》并不要求內閣大臣或首相向議會負責；他們完全由天皇任命，只向天皇負責。如此一來，任命議會中多數黨的領袖成為大臣或首相的做法，就無憲法上的基礎。再者，按照憲法，只有天皇擁有對軍隊的最高指揮權，軍隊實際上不受文官政府的控制。自20 世紀 30 年代起，亦即日軍侵略和占領中國東北時，日本的外交政策與軍事行動已大致由軍方自把自為。軍方于 20 世紀 30年代取得對政府的控制權后，將日本變為一個由警察與特務統治的軍國主義極權國家，并向國民灌輸“國體”( kokutai)思想［3］P7，強調對神圣天皇的絕對忠誠、完全犧牲，最終更挑起了太平洋戰爭。
日本戰敗后，由美國主導的盟軍占領了日本( 1945 ～1952)。美國除了在日本推行去軍國化、并協助日本重建經濟和社會外，也意圖將日本轉化為真正的自由主義的民主憲政國家。駐日盟軍總司令麥克阿瑟將軍要求戰后的日本政府著手草擬新憲法。不同政黨及團體提出了關于草擬新憲法的方案，政府隨之擬定草案，提交給駐日盟軍總司令部。然而美方對草稿并不滿意。麥克阿瑟于1946 年 2 月指示手下擬定一份指引，讓日本政府在此基礎上再行起草。新憲法的草案再經修訂后，經駐日盟軍總司令部批準，最終于 1946 年 8月由新選出的帝國議會眾議院通過［3］P13。這部《日本國憲法》由裕仁天皇( 1926 年即位 ～1989 年駕崩) 于 1946 年 11月按照《明治憲法》中關于憲法修訂的條款頒布，以此確保了日本憲法的延續性。另外，憲法的延續性也因1946年《日本國憲法》保留天皇制度而得以保障，但在憲法的基本原則與憲法所確立的政治體制方面，則發生了根本性的轉變。這部新憲法的基本原則包括主權在民、和平主義(永遠放棄發動戰爭、武力威脅或使用武力)和對基本人權的保障。政治制度正式確立為英式的議會內閣制。新憲法亦采用了美式的違憲審查制度，即法院可根據憲法審查國家的立法與行政行為。
如果把新憲法的序言與《明治憲法》的序言比較，可謂大相徑庭。前者開宗明義說“我們日本國民…茲宣布主權屬于國民，并確定本憲法。”不過，新憲的基本結構與章節仍主要沿用《明治憲法》。故此，第一章仍是關于天皇的章節，它規定天皇僅是“日本國的象征，是日本國民統一的象征，其地位，以主權所屬的日本國民之意志為依據。”“天皇有關國事的一切行為，必須有內閣的建議與承認，由內閣負其責任。”第二章為新增章節，題為“放棄戰爭”，當中只有一項條文即第9 條，亦是新憲法中最著名的條文。第三章題為“國民的權利與義務”，列舉了諸多公民與政治權利，社會、經濟與文化權利及財產權等。其他章節分別涉及國會(即“國家的最高權力機關”，包括眾議院及參議院兩院) 、內閣( 須“對國會負連帶責任”) 、司法( 被賦予違憲審查的權力) 、財政、地方自治、憲法的修改(須每議院全體議員三分之二以上通過，并于全民投票得到半數以上贊成) 、最高法院及補充規則。
雖然 1946 年的《日本國憲法》制定于盟軍占領時期，它卻一直沿用至今，成為當今世界最“耐用”的憲法之一。雖然日本國內不時有修憲的倡議與爭論( 特別是就第9 條而言)［3］P12－18，但政府和國會從未正式提出過任何憲法修正案，更遑論制定任何修訂憲法的條文。戰后這部新憲法看來是贏得了大部份日本國民的滿意、支持與尊重。整體而言，日本政府對憲法保障的權利與自由是尊重的［3］P9。有關憲法條文的訴訟案件也為數不少，然而日本最高法院素以保守和司法克制著稱，在62 年內( 1947 ～2008) 僅有八次宣告國會通過的法例違憲。自 20 世紀 40年代末起，日本一直定期舉行自由而公平的選舉，而保守派與改革派的政黨都積極地參與選舉和政務。戰后自民黨長期獨大( 直至 2009 年)可說是由于日本選民自身的選擇而導致的。筆者認為，日本是西方自由主義的民主憲政移植到亞洲土壤的成功“物語”。
二、印度的案例
印度是世界最古老的文明之一，在殖民化過程中，它的法律及政治體制經歷了全面的西化。“這種對其傳統規范體系的轉化，是世界文化交流史上值得矚目的成就之一”［4］P16。英國東印度公司成立于1600年，并于 17 世紀開始于印度活動； 到了 1858年，英國政府正式就印度行使主權，負起管治印度的責任［5］。英國國會制定《1858年印度政府法》，作為英國在印度施行威權主義的殖民統治的法理基礎。英國普通法的基本概念和體制，如法院制度、司法獨立、律師制度等也被移植到了英屬印度。后來，英國將民選成分引入了印度的立法議會，使印度政治體制朝向英國西敏寺式的代議政制發展，雖然這舉措當時并非是為了推動印度獨立。印度人組織了自己的政黨———如1885 年成立的印度國民大會黨，及 1906年創立的全印穆斯林聯盟。第一次世界大戰期間，國大黨展開其地方自治運動，爭取由印度人自治［6］。后來，圣雄甘地帶領國大黨進行不合作運動的非暴力抗爭，目標是追求印度完全脫離英國統治而獨立。二次大戰后，英國最終同意讓印度獨立。全印穆斯林聯盟對于將英屬印度分割為印度與巴基斯坦兩國的建議得到接納。英國國會制定的《1947年印度獨立法》正式確立印、巴為兩個新的主權國家，各自擁有其制憲會議，以制定各自的憲法。經過兩年的討論，印度制憲會議在 1949 年通過了《印度共和國憲法》(簡稱《印度憲法》) 。
這部新憲法在通過時包括序言、22 篇( 395 項條文) 和 8個附表，是世界上篇幅最長的憲法。在其他國家由一般法例規定的許多行政細節，也都包括在這部憲法之內。如果把該憲法與《1935 年印度政府法》(即印度獨立前英國國會為英屬印度通過的最后一份憲制性文件) 相比較，我們會發現兩者之間有相當延續性： 新憲法中不少條文都是從《1935年印度政府法》復制而來的。新憲法基本上包含西方自由主義民主憲政國家憲法的所有特征，既肯定主權在民的原則，又設定了人權保障的制度。 它并跟隨《1935年印度政府法》所設的架構，采取聯邦制，部分學者稱之為準聯邦制，劃分印度聯邦政府和各邦政府的權力［7］P677－680。在聯邦和邦兩個層次，印度憲法都設立了英式議會內閣制的政治體制。同時，印度也引進了美國式的違憲審查制度，由法院審查立法行為與政府行為是否違憲。
《印度憲法》其中一個特色，在于其第四篇列出的一套“國家政策的指導原則”( 簡稱“指導原則”) ，憲法明文規定這些原則的執行并無可訴訟性(即不由法院在審理案件時直接應用和執行) 。這種指導原則的 設 立 是 由《愛 爾 蘭 共 和 國 憲 法》所啟發的［6］P29。指導原則包括國家的一些基本方針政策，如維持公正的社會秩序以促進人民福利( 《印度憲法》第 38 條)，確保社會物質資源的占有與控制，應以最有利于公共利益的方式分配( 印度憲法》第 39( b)條) ，及避免財富與生產手段過于集中，損害公眾利益(《印度憲法》第39( c) 條) 。指導原則也涉及公民的社會、經濟與文化權利，如擁有基本的謀生手段的權利( 《印度憲法》第 39( a)條)、工作權、受教育權、享有公共援助權( 印度憲法》第 41 條)，以及保障人民能夠就業、擁有起碼的工資和工作條件，以確保他們能享有合理的生活水平，并享有閑暇與參與社會和文化活動的機會。( 《印度憲法》第 43 條)考慮到印度社會中傳統的種姓制度，以及社會與經濟上的嚴重不平等現象，以下指導原則顯得尤為重要：國家須特別關心與促進弱勢階層的教育與經濟利益，特別是表列種姓和表列部族( 于憲法附表列出的種姓和部族) ，并須保護他們免受社會不公及任何形式的剝削(《印度憲法》第 46 條) 。在此應當指出，憲法也為表列的種姓和部族預留了在人民院( 又稱下議院) 及邦的立法院中一定比例的議席( 《印度憲法》第330、332 及 334 條) ，并廢除了賤民制( 《印度憲法》第 17 條)———傳統觀念中將某種姓視作“不可接觸的人”的制度。由此可見，《印度憲法》并非單為建立政治體制和宣示基本人權自由而設，同時也是為了促進社會改革。究竟維護社會下層種姓(即表列種姓、表列部族) 與其他在社會及教育上的落后階層的利益，是否構成對其他人的歧視，這一直是在印度憲法學中最具爭議性的議題之一［8］P397 －398。例如1990年印度政府實施《曼達爾委員會報告書》的建議，為社會和教育上的落后階層預留一定比例的公職名額，結果導致了大規模的族裔騷亂［4］P29、33。在公務職位聘用中，機會均等與優待弱勢之間的矛盾，成為了憲法詮釋的問題。在Indra Sawhney v Union of India一案中，印度最高法院討論了這個問題。在此案和后來相關的判決中，法院訂下了詳盡指引，以判別這些扶持行動是否合憲。
另一個與社會改革相關的具爭議性的憲法領域是土地改革和經濟政策，在印度憲政史上，這方面構成了最高法院與政府之間最為嚴重的分歧。政府在這方面推行社會主義式的政策，而憲法則保障私人產權，兩者之間自然產生沖突。法院在針對立法進行違憲審查時，維護了受到土地改革的不利影響的農村地主的權益，土地改革因而受到阻礙；
其他擁有私有財產并受到國有化措施影響的人，也得到類似的憲法性保護，因此政府與法院之間爭論不休。政府的對策是：運用執政黨對國會三分之二議席的控制權，通過了一系列對憲法的修訂，意圖削減法院在這方面的違憲審查權［7］P682－684。國會與最高法院之間展開對了憲法監護權的爭奪戰［9］P1 －15。在此期間，法院創設了以下著名的憲法學原則：如憲法條文關乎該部憲法之基本結構，則國會無權對其作出修訂［10］。
印度是由許多族裔和不同宗教與語言的社群組成的多元社會。事實證明，印度憲法建立的聯邦制靈活有度。國家可以依照族裔及其他身分等政治因素，不時增添新邦［5］。對于聯邦與邦之間在憲法上的關系，《印度憲法》第356條的運用與濫用長期以來是很有爭議性的課題。根據此條文，若印度總統根據邦長的報告，或從其他途徑，有理由相信在當時情況下邦政府已無力按憲法的規定履行其職能，則總統可取締邦政府之權力，并下令由聯邦政府直接就邦的事務行使權力(《印度憲法》第 356 條) 。憲法第 356 條被運用了逾百次之多。在 Bommai 一案中( ( 1994)3SCCI)，印度最高法院制訂了在這類情況下實施違憲審查的準則，試圖限制聯邦政府運用第 356條的行為。第 356條屬于印度憲法第十八篇，題為“緊急狀態”。該篇首項條文為第 352 條，授權總統宣告全印度進入緊急狀態。印度憲政史的分水嶺，也是一樁被視為具創傷性的事件，出現在1975 年。當時總理英迪拉·甘地夫人( Indira Gandhi) 使用第 352條，“表因是聲稱印度發生內亂，會危害印度的安全，但實則是預防她會失去總理之位”［9］P97。事情的背景是，印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某樁關于不正當選舉行為的訴訟中宣判甘地夫人罪名成立后，她隨即于翌日頒布緊急狀態令［4］P22。緊急狀態期間，超過一千名政敵被拘留［9］P9。1977年，英迪拉·甘地撤銷緊急狀態，舉行大選，卻出乎她意料地被印度人民黨擊敗［5］P257。人民黨政府通過國會廢除了英迪拉·甘地在位時國會為限制司法權而通過的一些憲法修訂案，并進一步通過一項憲法修訂案以減縮關于緊急狀態令的權力［11］P370－371。
在緊急狀態期間，印度最高法院曾作出了一項惡名昭彰的裁決： 在 Habeas Corpus 一案中，最高法院裁定，緊急狀態令生效期間，所有防范性拘留(即被拘留者沒有在法院審判中被證明犯罪，拘留的目的被聲稱是在于防止他犯罪)均可免于違憲審查。但緊急狀態令結束后，最高法院則重新肯定了自身的司法權力，一個積極司法的新時期就此展開。自從 1978年 Maneka Gandhi 案( (1978) 2SCＲ621) 這一劃時代的案例開始，印度法院建立了一整套的法理來解讀憲法第 21條，幾乎所有確保人民能有尊嚴、有意義地生活的元素都得到了程序上與實質上的憲法性保障；許多憲法中的指導原則原本不能由法院執行，從此也因而得以間接實施［7］P612 －613。在 1980年 Minerva Mills v Union of India一案與其后相關的案例中，就國會修訂憲法的權限問題，最高法院重申并擴大了上述“基本結構”的原則［7］P682 －684。在 20 世紀 80年代的印度，著名的“公眾利益訴訟運動”( 或稱公益訴訟)開始形成，至今興盛不衰。為促進這些訴訟，最高法院摒棄了傳統的訴訟資格規則，并通過建立和運用以書信起訴等模式，給貧困者、文盲等弱勢社群通過法院去維權提供了方便［7］P676。法院還突破了其審裁糾紛的傳統角色，例如它不僅任命調查委員去進行調查，還推行社會政策性的項目，并監察其實施。對社會上處于弱勢、受到壓迫的群體而言，法院成為了他們權益的守護神。法院還介入涉及諸如貪污、警察與監獄暴力、環境污染等事件，以促進問題的解決［4］P38－44。正如兩位印度學者在其合著中指出，“在其權力行使的廣度與深度來說，印度司法機關，特別是最高法院，是民主憲政國家中的驕傲。”［7］P672
雖然有著以上成就，然而印度的司法系統整體效益非常值得商榷［12］P40。例如，法院積壓了大量未處理的案件；行政體系的效率也有很多方面不如人意，貪污問題無日無之。印度的族裔、種姓與宗教沖突仍然偶爾演變成為暴動。然而，考慮到印度在六十多年前宣告獨立時面對著何等龐大的社會、經濟與政治問題，筆者認為印度實施自由主義的民主憲政的歷程總體而言可算成功。在這個坐擁11 億人口的國家，上次的 2009 年大選有七億一千四百萬合資格選民投票，在超過八十萬個票站中選出自己的政府； 印度在民主憲政上的成就閃耀于亞洲。
三、印尼的案例
在歷史上，今稱印度尼西亞的千島之國曾見證了印度教、佛教并重的室利佛逝帝國( 公元 8 ～ 14 世紀) 及滿者伯夷帝國( 1293 ～ 1520)的文明［13］。在目前印尼逾二億的多族裔人口中，絕大部分為穆斯林( 印尼人口的88%是回教徒)［4］P83。現代印尼的疆界是荷蘭殖民統治時期所確立的。實際上，正是追求獨立的抗爭活動，成為了向現代印尼的居民注入共同身份認同感和國家統一意識的關鍵歷程。荷蘭人于1596年抵達印尼，并在其后三個半世紀中，在今日所稱的印尼實施殖民統治。自 20世紀初，荷蘭在印尼實施所謂合乎倫理的政策，于當地發展教育與衛生服務［14］P75，但與印度不同的是，印尼獨立前并沒有成熟的公務員體系，也沒有由本地民選政治家實施自治的經驗［14］92。
二十世紀初期，印尼民族主義運動萌芽。締造出一個印尼身份的轉捩點［14］P75是 1928年社會運動家們舉行的一次會議上，與會者當場宣讀《青年宣言》，宣稱他們將以《同一國度、同一家園、同一語言》作為奮斗的目標。另一關鍵事件是日本在太平洋戰爭期間對印尼的侵略和占領，最終促進了印尼的獨立。多位民族主義政治運動家，包括蘇加諾與穆罕默德·哈達等，均曾與日本人合作，在日本人建立的印尼政府中任職［15］。日本投降后，蘇加諾于1945 年 8 月 17日宣告印尼獨立，并于翌日頒布憲法———《四五憲法》［16］P91。這部憲法僅于 20日內匆匆擬定［16］P92，本意是作為臨時文件使用［17］P180。蘇波莫是這部憲法的主要起草人［18］P290－293，他拒絕接受限制國家權力、分權制衡、個人權利高于國家等自由主義民主憲政學說中的概念。相反，他堅信國家整體論，認為國家與個人合組成一基本整體，而且國家必然代表著人民的利益。這一學說演變自德國的黑格爾思想與民族精神理念［18］P292，并結合了印尼本土“家和共濟”的精神［19］P462－506。
憲法序言可謂是《四五憲法》最重要的部分之一，以現今視角回顧歷史時，這點更為明顯。序言最后一段總結了潘查希拉思想即建國五原則［19］463、468、493，該套思想由蘇加諾于1945年6月首次提出［18］P179。該段闡明：“我們相信：至高無上的神道，公正和文明的人道，印尼的統一，協商和代表制指導下的民主，以及關于印尼全體人民的社會公正之實現。”因此，建國五原則其實排除了伊斯蘭國家的思想，并確立了對人民的宗教信仰的寬容原則［14］P107。序言也表明印度尼西亞是主權在民的共和國。憲法全文篇幅甚短，僅有37條條文，但在發布時附上了一份題為《印度尼西亞共和國憲法闡釋》的文件，當中包含了協助解讀憲法的一系列注釋性條文［19］P493。憲法同期的另一重要文件為《雅加達憲章》，于1945年6月由獨立運動的領袖們共同簽署。憲章宣告印尼獨立，申述建國五原則，但同時也包含一條憲法并未納入的語句，這一點在印尼是敏感的：共和國必須信仰神道和以遵守伊斯蘭教法律為該教信徒的義務為基礎。
這部憲法建立的主要國家體制包括總統、行使選舉總統等最高權力的議會———人民協商會議、作為行使一般立法權的立法機關的人民代表會議、最高評議院，以及以最高法院為首的司法機關。關于人民協商會議與人民代表會議成員的產生方法，憲法均交由一般法例作出規定。舉例來說，人民協商會議應包括人民代表會議的成員，以及按照法例規定，來自各區域及組別的代表(《四五憲法》第 2( 1) 等條) ，而人民代表會議的組成須按照法律規定( 《四五憲法》第 19( 1) 條) 。憲法中關乎人權的條文少之又少；沒有以公民權利為題的章。第十章題為《公民》，只有三項條文，其中兩條涉及就業權和建立工會的權利，以及結社、集會、言論與出版自由( 《四五憲法》第 27、28條)。宗教自由是在有關宗教的一章提及( 《四五憲法》第十章) ，而教育權( 《四五憲法》第 32( 1) 條) 則包含于關于教育的一章( 《四五憲法》第十三章)。社會福利一章( 《四五憲法》第十四章) 列明國家將照顧貧苦無依者和需要由國家撫養的兒童。
印尼宣告獨立后，荷蘭曾多次嘗試重奪印尼的控制權，包括出兵攻打支持獨立的印尼軍隊。在 1948年 12月，蘇加諾與哈達被荷蘭人俘虜，但曾受日本訓練的印尼部隊持續抵抗［14］P76。聯合國介入事件，在1949年的海牙峰會，荷蘭終于同意放棄印尼主權，并承認印度尼西亞共和國。共和國在 1949 年 12 月成立，并于 1950 年 2月采納臨時性的聯邦制憲法。然而，許多印尼人認為聯邦制屬殖民策略，旨在以分而治之的方式削弱新印尼，故印尼于 1950 年 8月頒布的另一部過渡時期憲法中，便摒棄了聯邦制［17］P181。此憲法表明，新的憲法將由一個為制定新憲而選出的制憲會議負責訂立。
1950 年 8月的憲法背離了《四五憲法》，它采用了議會內閣制，權力由總理所握，總理向一院制的國會問責［17］P181。總統的權力則大為削減，僅為國家元首，除了解散國會、宣布戒嚴之外，并無行政實權。新的印度尼西亞共和國就是以這種方式，在20 世紀50 年代嘗試實施自由主義的民主憲政［20］。當時大約有 50 個政黨成立［14］P103，在 1955 年 9 月，第一次國會大選舉行，其中 16個政黨獲得國會議席［14］P76。當時沒有形成穩固的執政聯盟，而是出現了不少政治角力。在 1955 年 12月，印尼選出了制憲會議以草擬新憲。然而，在制憲會議完成其工作之前，蘇加諾于1957 年 3 月宣布戒嚴，并利用軍方支持，將權力集中在自己手上［17］P181。在1959 年 7 月，蘇加諾下令解散制憲會議，撤銷當時仍有效的 1950年憲法，并宣布印尼將按照《四五憲法》進行統治［19］P141，這樣印尼對西式民主憲政的實驗便告中止。蘇加諾將印尼新的政治秩序稱為指導式民主，并斷言只有這種民主方式才適合印尼［14］P76－77。一共十個政黨被蘇加諾政府特別認可，得以繼續生存［17］P77。
1965 年，印尼共產黨被指控策劃政變，事件余波未平，蘇哈托將軍旋即奪取政權，到了 1967 年，他的權力得以鞏固［15］P277 －278。在 1965年，印尼政府對共產主義人士及其他政敵進行清洗，屠殺了估計約五十萬至一百萬人，事件被稱為“二十世紀最惡劣的大屠殺之一”［14］P77。蘇哈托建立的政治體制稱為新秩序［21］P436－438。根據所謂的雙重角色原則［19］P479( 讓軍人肩負軍事與政治的雙重功能，以表彰他們在印尼獨立抗爭中的貢獻)，保證軍方享有一定數量的國會議席。人民協商會議議席中，過半是由蘇哈托委任的［14］P91。雖然人民代表會議的選舉每五年舉行一次，但候選人資格受到嚴格控制，而且只有三個政黨被容許生存：蘇哈托自己所屬政黨( 專業集團)，以及兩個友好政黨，一有伊斯蘭背景而另一無宗教背景［14］P98。蘇哈托一再被人民協商會議選為總統，《四五憲法》沒有限制總統可連任多少次。蘇哈托統治期間，法院屈服于政權之下，普遍被視為貪污腐敗，無力維持公義［22］P331－333。雖然政府容許一定限度的社會多元空間［14］P108，異見人士卻偶被逼害［15］P281－282。雖然印尼在蘇哈托一人專制統治之下，經濟得到了快速發展，但到了九十年代中期，社會不滿與反對情緒開始升溫。新秩序政權終在 1997年開始的亞洲金融風暴的壓力下崩坍。1998 年，印尼爆發大規模的示威與動亂，普羅民眾指責政權貪污腐敗、同謀勾結、用人唯親［14］P79。蘇哈托終在 1998 年5 月被迫下臺，印尼憲制史掀開新一頁［15］P282 －283。
在1998 年，大部分觀察家都不可能預料到，印尼由威權統治過渡到民主憲政的過程能像我們現在回顧時所見的這樣順利和成功瑐瑥。蘇哈托下臺后，當時的政治精英(包括新總統哈比比與其他人民協商會議成員) 踏出了民主化的關鍵步伐［17］P183。公民與政治自由得以恢復，新選舉法得以制訂，而原定于2002年舉行的大選亦提早至 1999 年［16］P96。四十八個政黨參與了 1999 年大選，這是自 1955 年以來印尼的第一次自由選舉［14］P98－100。在1999 ～2002年期間，新選出的人民協商會議先后四度修憲［16］P96, ，最終讓印尼憲法具備了自由主義民主憲政的所有特征。雖然修訂相當廣泛，但修訂后的憲法仍保留《四五憲法》的原名，用以肯定《四五憲法》的象征意義，也肯定了人民對它的尊重和情意，特別是其序言中的“建國五原則”［16］P96－67。跟總統相比，立法機關( 人民代表會議) 的權力得到大幅提升，而新成立的地方代表會議( 即上議院或參議院) 得以代表地區利益［16］P107－108。人民代表會議與地方代表會議均由人民直選產生，而這兩會成員則組成人民協商會議。人民協商會議放棄了原先選舉總統的權力，并改由人民直接以普選的方式選出總統。總統任期僅限于最多兩任。所有原先預留給軍方的人民協商會議及人民代表會議議席被悉數廢除。印尼還建立了地方自治機制。憲法中加入了詳盡的保護人權的條文。法治原則(法治國家) 與司法獨立也被寫入新憲［16］P113。2001 年的第二次修憲更創設了憲法法院———此法院于 2003年成立并開始運作，自此逐漸建立了一定的信譽： 法院愿意因應事實，對爭議性的議題作出裁決，并顧及與政治現實的協調［18］P37。無論是 2001年人民代表會議彈劾總統瓦希德( 面對彈劾，當時他嘗試宣告國家進入緊急狀態，以解散人民代表會議，但沒有得逞)，還是人民代表會議在此情況下推選梅加瓦蒂·蘇加諾普翠為總統，這些憲制危機均得以和平解決［18］P27。2004 年與 2009年的總統及國會大選被視為大致上自由、公平的選舉，而 2004 年的大選更達成了政權和平交接的結果。
現時，印尼可被視為一個新進而年輕的民主憲政政體。作為一個發展中國家，印尼所面對的問題龐大紛繁：人口背景多樣化、族裔與宗教沖突、社會與經濟嚴重不公、經濟發展水平落后、政府與司法的腐敗、恐怖襲擊偶有發生、部分地區存在分離主義勢力等。然而盡管困難重重，在 90年代末以來，印尼人民證明了他們有能力完成復雜但和平的政治體制改革，從威權統治走向民主憲政，相信在未來仍大有可為。
四、南北韓的案例
在傳統上，朝鮮半島是受中國儒家文化影響深遠的區域。該半島在 19 世紀由李氏朝鮮王朝( 1392 ～1910) 統治，被視作中國的藩屬。自日本于 1894～1895 及 1904 ～ 1905 年分別戰勝中國與俄國后，朝鮮半島落入日本控制中，并在 1910年遭日本正式吞并。日本在朝鮮半島實行高度威權主義的殖民統治，直至二次大戰結束，朝鮮半島在美、蘇影響下分裂為兩個國家。1948年，朝鮮民主主義人民共和國于北部成立，南部則建立了大韓民國。以下本文將分別討論兩國的憲制發展歷程。
盡管韓國法制繼承日治時代遺制，屬于歐洲大陸法系傳統，但美式憲政主義對韓國憲法也影響重大［23］。第一部《大韓民國憲法》制定于 1948 年 6月，對它的起草有影響的不僅有《美國憲法》，也包括第一次世界大戰后德國的《威瑪憲法》與二戰后的《中華民國憲法》［24］。韓國這首部憲法為韓國鋪下了西式自由主義民主憲政的基礎。新憲頒布后，國會(由1948 年 5 月首次大選產生) 選出李承晚博士為首任總統［25］P363。在 1950 ～1953年朝鮮戰爭期間，李承晚嘗試修訂憲法，將總統的選舉模式改變至全民直接普選產生，但最初國會并不支持這樣的改變。到了1952 年 5月，李承晚宣告戰時臨都釜山實施戒嚴，并運用他戒嚴期間的擴大權力向國會施壓，1952 年 7月，他所提議的憲法修訂終于得以通過［26］P110－111。不久，李承晚當選為第二任總統。在 1954年，李承晚在爭議聲中進行第二次修憲［26］P111，修訂是就總統只能連任兩屆的這項限制創造了一個例外，就是共和國首任總統不受此限，可以無限期連選連任。1955年李承晚再次當選，成為第三任總統。1960 年 3月他又一次當選，成為第四任總統。這次選舉結果并未為廣大國民接受，不少人堅信選舉中存在舞弊。大學生發起大規模示威，結果在 1960 年 4 月 19 日的漢城(首爾) ，警方向群眾開火［26］P126。同日總統宣布戒嚴，召集軍隊入城，然而示威、暴動依然持續。李承晚于 4月 26日被迫辭職。這事件后稱為“四一九學生起義”［25］P406。
李承晚辭職后，臨時政府成立，尚存的國會于1960 年 6 月進行修憲，以議會內閣制取代了總統制。第二共和國的國會于 1960 年7月經選舉產生。然而，第二共和的民主憲政很快就夭折了，因為新政府治國無方： 經濟惡化、示威無日無之、共產主義支持者與激進人士的影響力日益壯大。1961 年5月，樸正熙將軍發動政變。戒嚴令在全國范圍適用；國家重建最高會議成立，接管政府與( 當時已被解散的) 國會的權力。6月，該會議訂立《國家重建非常措置法》，此法實際上凌駕于憲法之上。12 月，憲法再次修訂，重新引入總統制，新憲法獲由全民公投認可。1963 年 10月，韓國按照《1962 年憲法》舉行總統選舉，樸正熙被選為第三共和國總統。在 1967 年，樸正熙再次當選連任。在 1969年，樸正熙成功修憲，容許現任總統為第三次任期競選，此次修憲得到國會( 雖然反對黨大力反對) 與公投的認可。在 1971年，樸正熙以些微票數差距擊敗對手金大中，進入他第三任的總統任期。
1971～1972年是韓國憲制史的轉捩點。在1971年12月，樸正熙總統宣布全國進入緊急狀態，他宣稱朝鮮可能入侵韓國，國家安全因而受到威脅［27］P155。在此后不久，國會制訂了《國家保護及防衛非常措置法》，授權總統限制人權與出版自由［25］P425－246、推行緊急經濟措施和征用財產［24］。1972年，樸正煕總統向威權主義統治邁出了更大的一步：在10月17日，他忽然宣布全國戒嚴；集會、示威均被禁止；嚴厲的出版審查開始實施；政府使用超越憲法的權力來解散國會［28］P103；政黨活動一律被禁。樸正熙聲稱這些措施是建立新體制以促進南北韓對話、最終達至統一的必要手段［27］P156－157。正如Kleiner指出，1972年10月17日的措施是對憲法的攻擊(或憲法外的緊急措施)。樸正熙對自己的憲法進行了策反。［26］P154在1972年11月21日，正值國家戒嚴之際，新憲被公投通過。這部憲法被命名為《維新憲法》，樸正熙聲稱要引進一種韓國式民主［27］P157。按照《1972年憲法》---一部把威權統治合法化的憲法［26］P156成立的統一主體國民會議，在12月選舉樸正熙為第四共和國的總統。韓國進入了憲政的黑暗時代［29］P318。 《1972年憲法》擴大了總統在緊急狀態時期的權力，明文授權他采取非常措施，使憲法保障的人權暫時失效。在1972～1979年的第四共和期間，這些緊急權力被廣泛運用，以引進嚴苛措施來打壓要求修憲、自由與民主的活動。維新體制再于1975年的公投被肯定，樸正熙也在1976年被統一主體國民會議再選為總統。在1979年10月，反對派政治領袖金泳三被逐出國會后，韓國出現了自1960年以來最嚴重的學生起義［25］P431。在10月26日，樸正熙總統遭到暗殺，政府隨即宣布韓國全國戒嚴。1979年12月，全斗煥將軍奪得軍政大權。1980年5月，全國爆發游行，要求停止戒嚴，實行民主。全斗煥選擇對之進行鎮壓。民間對全斗煥政權的反抗，演化為1980年5月18～27日的“光州起義”。最后，在1980年5月27日凌晨時分，軍隊如同戰時一般發動襲擊，光洲被攻陷。［30］P177
1980年8月，統一主體國民會議選出全斗煥為總統。一部新憲法于1980年10月經公投通過，這部憲法不同于《維新憲法》而帶有自由民主傾向。1981年2月，選舉團依照新憲法選出全斗煥為第五共和國總統。在全斗煥統治期間，韓國的民主運動持續發展，民眾要求總統由公民直選產生。1987年，此運動升溫為大型示威。6月29日，全斗煥的指定繼承人盧泰愚選擇放棄鎮壓而尋求與反對陣營和解，最終政府與反對派達成共識，制定新憲，并于10月12日及25日分別由國會及公投通過瑑瑣。此憲法規定總統由全民直選產生，并成立憲法法院。這部1987年的憲法至今仍然生效。盧泰愚在1987年12月贏得總統大選。1992年12月，金泳三在大選勝出，成為韓國32年來首位文人總統［31］。及后，隨著金大中于1997年當選總統，韓國首次出現政府與在野黨和平交接政權的局面［32］。韓國的民主憲政明顯得以鞏固［33］，倒退回威權統治或軍事統治成了不可想象的事情［34］。1995年，全斗煥與盧泰愚兩位前總統均被起訴，分別被判處叛國罪與貪污腐敗罪罪名成立，轉型正義得以伸張［35］P270－271。
韓國憲法法院［36］成立二十多年來，樹立了作為憲法守護者、人權捍衛者的形象，它在數百宗案件中宣告法例或政府行為違憲，并曾審理涉及關鍵政治議題的案件，如對兩名前總統的審判的憲法性問題、以及2004年國會彈劾總統盧武鉉一案［37］。通過憲法法院的活動，憲法成為了真正的規范性文獻，規管國民生活及政府運作。［38］P392今日韓國，是亞洲經濟與文化強國之一，也是亞洲民主憲政的要壘之一。正如一位當代韓國史家寫道：“民主并非上天的恩賜，亦非人類與生俱來的政制，而是每個社會一步一步爭取而來的。在這方面，韓國人的抗爭如此歷久不衰，或許在我們的時代，沒有任何國家比大韓民國的人民更配享有民主。”［30］P339如上所述，韓國徘徊于獨裁與民主之間，經歷了數十年的政治與社會動蕩，相比之下，朝鮮的歷程可謂形成了強烈的對比。朝鮮的集權主義共產主義政權，不論在政治上還是在憲制上，其穩定性與延續性都顯得不同凡響。自1948年朝鮮民主主義人民共和國成立以來，國家一直受到一人的強權領導，先是金日成(直至他1994年逝世為止)，再是其子金正日(直至他2011年逝世為止)。一些觀察家指出，后者即位的合法性實質上是基于王朝式的繼承，而不是他個人的特點或思想。2011年，金正恩也繼承了父業。以下將簡介朝鮮的第一部憲法即《1948年憲法》、其后的《1972年憲法》及其修訂。《1948年憲法》大幅度仿效蘇聯斯大林時代的《1936年憲法》，據稱斯大林曾親自編修過朝鮮這部憲法的原稿，這部憲法建立了蘇維埃式的政治體制。理論上，最高權力屬于由選舉產生的最高人民會議，實際上，權力由朝鮮勞動黨及其最高領袖掌握。朝鮮的選舉被指為“徒具形式，每個議席都只有一位由執政黨首肯的候選人競選”［39］P283。政府行政權力則由內閣及總理行使。憲法中有關于國民權利和義務的條文。在經濟領域方面，《1948年憲法》體現了對當時的中產階級的妥協：它認可一定程度的生產工具的私有制及經商自由。《1948年憲法》先后于1954、1955與1962年修訂。
1972年，朝鮮制訂了一部全新的憲法。原來的《1948年憲法》是一部人民民主憲法［39］P171，反映人民民主的原則而非全面的社會主義，與此相比，《1972年憲法》則命名為《朝鮮民主主義人民共和國社會主義憲法》。這部憲法的制定，宣示著早前對非社會主義經濟的妥協告一段落，金日成的強人統治也進一步鞏固---憲法為他增設了新的職位：權力至高無上的主席。新憲法表明，朝鮮民主主義人民共和國的指導思想是朝鮮勞動黨的主體思想，此思想乃馬克思列寧主義于我國現實情況的創造性運用(《1972年憲法》第4條)。主體思想于1966年由金日成首次提出［39］P273。 《1972憲法》也納入金日成的一些其他思想(有些按照他首次發表的地點命名)，如青山里方法、千里馬運動及大安工作體系［39］P273－276。在此部憲法下，私人經濟活動再無立足之地，國家實行計劃經濟，并宣稱廢除稅制［39］P274－276。在國民權利與義務方面，新憲法明文規定“每人為全體，全體為每人”的集體主義原則是權利與義務的基礎(《1972年憲法》第49條)。換言之，社會利益應當凌駕于個人利益之上。《1972年憲法》于1992年修訂；1994年金日成逝世后，憲法于1998年進行更廣泛的修訂，到了2009年，朝鮮又再度修憲。也許是為了回應共產主義在蘇聯和東歐的衰落，1992年的修訂不再將主體思想與馬列主義相提并論，前者成為了朝鮮民主主義人民共和國的主要指導方針。1992年的修訂也改變了《1972年憲法》中關于經濟方面的條文，容許外來投資。《1998年憲法》于序言中稱這是把偉大領袖金日成同志的主體國家建設思想及其國家建設業績加以法律化的金日成憲法。
國家主席一職被廢除，政府架構基本上恢復至《1972年憲法》所規定的情況。這部憲法的序言稱金日成是共和國的永恒主席，并宣告朝鮮人民會維護和繼承他的思想，并在朝鮮勞動黨的領導下，將主體思想的革命事業進行到底。修訂后的憲法明文規定“朝鮮民主主義人民共和國的一切活動在朝鮮勞動黨的領導下進行”(《1998年憲法》第11條)。在經濟領域方面，修訂后的憲法擴大了私有產權的范圍，并容許國民有限度參與私人經濟活動。2009年4月，朝鮮憲法再次修訂。這次修憲看來是為了鞏固金正日的地位而進行的。金正日在修訂前已兼任國防委員會委員長及若干其他公職，而修改后的憲法表明，國防委員會委員長是朝鮮民主主義人民共和國的最高領袖。國防委員會的權力通過這次修憲得到擴充。金正日于上個世紀90年代末提出的先軍政治也被列入憲法，成為除主體思想以外的基本指導方針。這次修訂也刪除憲法中所有提及共產主義的字眼，涉及社會主義者則被保留。此次修憲亦引入一項條文，表示國家尊重、保護國民的人權。金正日于2011年12月去世，其子金正恩順利繼承了其父親的最高領導地位。至于朝鮮的憲法體制會否有變，則尚待觀察。
五、中國的案例
西方憲政與民主思想早于19世紀末傳入中國，而在20世紀初，清政府也開始準備引入君主立憲［40］，但在成事之前，清朝已因1911年辛亥革命而被推翻，1912年，中華民國正式宣告成立。在共和國最初十五年間，連續幾任政府在北京草擬和頒布憲法(以西式自由民主傾向為主)，但由于政局不穩、軍閥割據、國家未能統一，這些憲法無一能發揮效用［41］。1928年，蔣介石領導下的中國國民黨完成對軍閥的北伐，中華民國政府定都南京。然而，國民黨與中國共產黨(1921年成立)的內戰依然持續，直至1936年西安事變，蔣介石方停止對共產黨(當時已退至延安)的軍事行動，改為與他們一起抵抗日本入侵。國民黨的憲制發展策略，乃建基于孫中山先生關于革命建國的三序方略。第一階段是軍政(軍事政府統治)，旨在掃除軍閥，一統國家；第二階段是由國民黨領導國家，實行訓政，為日后的民主憲政作好準備；最后是實施憲政。故此，蔣氏政府于1931年頒布臨時憲法，題為《中華民國訓政時期約法》，并明文賦予國民黨執政權力［42］。
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