[ 王冠華 ]——(2013-6-16) / 已閱12519次
【摘要】所謂公益訴訟，是指特定的國家機關，社會組織，與案件存在利害關系的其他法人、公民，依照法律規定，為維護國家利益或者社會公共利益而提起的訴訟。本文從民事公益訴訟概念的界定入手，對世界各國民事公益訴訟模式進行總結分析，在選定我國民事公益訴訟模式并對新民事訴訟法第55條進行闡釋的基礎上，對我國民事公益訴訟立法缺失以及存在不足進行了總結歸納，并就系統構建我國民事公益訴訟制度問題進行了探討。
【關鍵詞】公益訴訟，民事公益訴訟，客觀訴訟，制度構建
民事公益訴訟制度，是我國民事訴訟法2012年修訂時，為保護社會公共利益而特別增設的一項新制度，規定在新民事訴訟法第55條中。在我國，公益訴訟不是一個法定用語，而僅僅是一個學術用語，是從民事訴訟所保護的權利、利益性質角度予以考量、與私益訴訟相對的一個概念。應該說，將民事公益訴訟制度寫入法律，是立法史上的一個重大進步，具有十分重要的意義，這也是此次民事訴訟法修訂被社會廣泛認可的原因之一。但是，新民事訴訟法對于民事公益訴訟制度規定得十分原則、限制頗多，充其量也只是為該項制度的創立提供了法律依據而已，其訴訟模式還未真正地構建起來，其具體的實施規則尚需在司法實踐中進一步探索，而且民事公益訴訟實施的效果如何，亦有待于進一步考察。本文擬從民事公益訴訟概念的界定入手，對世界各國民事公益訴訟模式進行總結分析，在確定我國民事公益訴訟模式并對新民事訴訟法第55條進行闡釋的基礎上，就系統構建我國民事公益訴訟制度問題作一深入探討。
1 民事公益訴訟概念的界定
何謂民事公益訴訟，目前我國學界和司法實務界內部及相互間均未達成一致共識，從各派觀點來看，對于“向法院起訴、由法院依法追究法律責任”這一訴訟的基本內涵和實質問題一般都不持有異議，其爭議的焦點主要集中在公益訴訟的訴訟原告以及救濟客體問題上。
在訴訟原告問題上，有一般說與限制說兩種觀點。一般說主張，訴訟目的在于維護多數人利益或者社會公共利益的國家機關、社會組織或者其他法人、公民（以下簡稱“個人”）均可以提起民事公益起訴，并不要求原告是案件的直接利害關系人或者予以特定化。限制說認為，民事公益的訴訟主體應嚴格限于法律規定的機關和社會組織，基于防止被他人利用或者濫用公益訴訟的顧慮，禁止個人提起民事公益訴訟；同時在法律直接規定由某特定機關作為原告提起公益訴訟的特定情形下，亦排除其他機關和社會組織的介入，如我國《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該條款既是對特定機關的賦權條款，也是對其他機關和社會組織的限定條款，換言之，提起海洋生態資源損失索賠之公益訴訟時，其原告主體只能是行使海洋環境監督管理權的部門，任何其他機關和社會組織均不具備訴訟原告的資格。
在救濟客體問題上，有廣義說與狹義說兩種觀點。廣義說認為，提起公益訴訟救濟對象是國家利益或者社會公共利益，但不排除特定的他人利益；狹義說認為，提起公益訴訟救濟對象只能限于國家利益或者社會公共利益。學界多數贊成“救濟對象狹義說”，梁慧星教授認為，“公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。”由于公共利益與個人利益有天然的聯系，一般地，損害社會公共利益的行為最終是要損害個人利益的，筆者以為，對于梁慧星教授論點中所謂“沒有直接損害”一語的理解，宜作狹義解釋，只是指沒有積極損害。
綜上，筆者認為，公益訴訟旨在描述與維護民事主體自身的合法權益的私益訴訟相對的、具有公益性質的訴訟活動，并非一種單獨的訴訟形式，而是一個以訴訟目的為基準界定的概念，其訴訟的實質內涵并沒有改變，因此，對于上述觀點之爭，本人以為，在訴訟原告問題上宜采一般說，但基于行政權力易發生不作為或者濫用情形之考量，對國家機關應兼采限制說的合理成份對其予以賦權限定，這樣既可實現公益訴訟之立法目的，又可與我國現行行政訴訟程序相銜接，使公民、法人或者其他組織通過行政訴訟手段來促使法定的機關積極作為，為民事公益訴訟制度的發展創造空間；而在救濟客體問題上，筆者更傾向于采廣義說，但強調個人作為原告啟動公益訴訟時，訴的利益（即國家利益或者社會公共利益）應與其特定的私益存在一定的利害關系，包括直接利害關系或者間接利害關系，以期消除立法者對于個人易為他人利用之顧慮。據此，筆者將民事公益訴訟的概念界定為：所謂公益訴訟，是指特定的國家機關，社會組織，與案件存在利害關系的其他法人、公民，依照法律規定，為維護國家利益或者社會公共利益而提起的訴訟。
如何正確理解這一概念，結合目前我國公益訴訟的司法實踐，可以從以下幾個方面來把握：
1.1 民事公益訴訟的目的是維護國家利益或者社會公共利益
民事公益訴訟與傳統民事訴訟的根本區別就體現在訴的利益由“原告（包括公民、法人和其他組織）的私人權益”向“國家利益或者社會公共利益”過渡。在傳統民事訴訟中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人權益，是原告本人認為自身合法權益受到直接侵害，要求人民法院行使國家審判權，確認自己權利的存在，或者制止他人的侵權行為，或者責令他人消除不良影響、恢復自己私法上的利益，是為自己“私利”而訴。而民事公益訴訟不同，訴的利益只能理解為國家利益或者社會公共利益。當然，民事公益訴訟并不排斥對于原告個人“私利”的保障，在我國已開展的公益訴訟的司法實踐中，法院在受理和審理個人作為公益訴訟原告的案件時，在關注可能受到影響的國家或者社會公共利益的同時，也非常注重對原告個人“私利”的保護。過去被認為是“好事之徒”提起的公益案件，如一毛錢如廁費案、要求鐵路部門開具發票案等，在當前也逐步為人們所正面評價。
1.2 民事公益訴訟的原告與本案不一定存在直接的利害關系
在傳統民事訴訟中，根據我國民事訴訟法的規定，只有“與本案與直接利害關系的公民、法人和其他組織”才能提起訴訟，即只有實體法上的權利人才能成為程序法中的原告。就民事公益訴訟而言，如果繼續沿襲傳統民事訴訟關于原告資格的認定標準，一味強調利害關系的直接性，則必然會使大多數涉及到國家利益、社會公共利益的案件排斥在司法保護之外。這是因為，實踐中更多的情況是，大多數損害國家、社會公共利益的行為，往往不存在直接利害關系人。在公益訴訟寫入我國民事訴訟法之前，基于現實需求，一些法院一般都通過對“利害關系”的擴張解釋受理并審判民事公益訴訟案件，如1997年河南省方城縣檢察院訴縣工商局國有資產買賣合同無效案、2009年中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案等。由于民事公益訴訟之目的在于維護一個國家的根本利益、一個國家范圍內的所有公民的共同利益、絕大多數人的利益或者公共利益，因此，我國2012年修訂的新民事訴訟法雖然對起訴的實質條件的相關條款（第119條）未作修改，但在“當事人”章節部分又新增加了第55條，解決了公益訴訟的當事人主體資格問題，以突破公益訴訟開展之“瓶頸”。這一做法，實質上是就原告主體資格的認定標準在公益訴訟問題上對新民事訴訟法第119條的一種修正，體現出一個“特別法”或者“特別條款”的作用，換言之，民事公益訴訟的原告并不以“與本案有直接利害關系”為必要條件。
如前述，基于一定的理由，對于個人作為啟動民事公益訴訟的原告，本概念加以“與案件存在利害關系的”的限制。關于“與案件存在利害關系的”的含義，是指應當與起訴事項有一定的關聯，包括但不限于直接利害關系，即民事法律上的牽連或者因果關系。
1.3 民事公益訴訟原告具有多元性、地位特殊且其處分權受到一定限制
正是因為民事公益訴訟的原告不以“與本案有直接利害關系”為必要條件，這就使得民事公益訴訟的原告范圍較之于傳統民事訴訟要廣泛得多、具有多元性的特點。進一步說，只要行為人侵害了國家利益或者社會公共利益，特定的國家機關、社會組織或者與案件存在利害關系的個人就有權起訴違法者。在此需要指出和強調的是，盡管新民事訴訟法目前采限制說將個人排除在公益訴訟主體之外，但從促進社會進步以及建立民事公益訴訟獨特價值的角度看，在日后公益訴訟的立法和司法實踐中終必將擴大其他法人和廣大社會公眾的參與。
由于民事公益訴訟的原告不是致害人，可能也不是遭受違法行為侵害的直接利害關系人，法院對被告人的違法行為作出裁決后，該裁決只對被告人及其利益的被代表人即國家和社會公眾等發生效力，除存在直接利害關系的個人原告本身外，對其他原告一般不發生效力。也就是說，相比較于傳統的民事訴訟而言，民事公益訴訟的原告一般不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在訴訟中處于特殊的法律地位。
此外，由于原告提起民事公益訴訟的目的在于維護國家利益或者社會公共利益，這就決定了原告提起公益訴訟后，不能等同行使在傳統的民事訴訟中對其訴訟權利享有的完全自主權，因為其對訴訟權利的處分包括自由撤訴、自行和解、申請執行或者不申請執行等，將有可能損害國家利益或者社會公共利益，而這又為我國現行法律所規制并將直接導致處分行為無效。因此，民事公益訴訟中原告的處分權應受到一定的限制，這也需要我國日后立法和最高人民法院的司法解釋予以明確。
1.4 民事公益訴訟將客觀訴訟類型納入民事訴訟的范疇
由于傳統民事訴訟的功能在于保護原告個人“私利”，因此，圍繞這一訴訟功能的訴訟結構的設計，決定了傳統民事訴訟只能是主觀訴訟，在民事公益訴訟寫入法律前，在我國民事訴訟范疇內一般不存在客觀訴訟的類型。
與傳統民事訴訟有所不同，民事公益訴訟的功能更側重于對國家利益或者社會公共利益的保護；原告資格也不僅僅限于“與本案有直接利害關系”的民事主體；判決結果亦不僅僅具有相對性而具有絕對效力；并且在訴訟過程中，為保障國家利益或者社會公共利益法院的職權主義意識有進一步強化的傾向，這些特點體現的更多的是客觀訴訟的性質。從這個角度來看，新民事訴訟法增設民事公益訴訟制度，使得我國民事訴訟的類型就由“主觀訴訟”向“主觀訴訟客觀訴訟兼顧”發展，且隨著司法實踐的深入，這一趨勢將愈加明顯并處于進一步深化的過程之中。
2 民事公益訴訟的模式分析及我國模式的確定
確定我國民事公益訴訟模式是探求構建我國民事公益訴訟制度的基礎性問題。所謂民事公益訴訟模式，是指民事公益訴訟的指導原則、運行特點及其外在形態的總稱。公益訴訟在西方各國歷史悠久，最早起源于古羅馬，發展到今天，世界上大多數發達國家的公益訴訟制度已日趨完善，尤以美國為甚。“他山之石，可以攻玉”。通過對兩大法系公益訴訟理論與實踐的系統研究，抽取訴訟模式進行歸納與總結分析，在此基礎上，結合我國國情，探究和確定我國民事公益訴訟模式不失為一種可資利用的捷徑。
2.1 民事公益訴訟的模式分析
圍繞著兩大法系公益訴訟制度的發展經驗和特點，基于不同的視角和標準，我國學界對民事公益訴訟模式的研究形成了三對六大類的理論體系。
2.1.1 一元啟動模式和多元啟動模式
以公益訴訟的原告主體為標準，可分為一元啟動模式和多元啟動模式。所謂一元啟動模式，也叫國家訴訟，是指只有國家才有權提起公益訴訟；國家進行訴訟時，一般由檢察機關等特定國家機關代表。法國、英國、日本、德國、前蘇聯等均規定了一元啟動模式。所謂多元啟動模式，是指法律規定兩個或者兩個以上主體可以分別單獨提起公益訴訟，即除國家公訴以外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。其中，有些國家實行兩元制，如俄羅斯，規定只有國家公訴機關和社會組織可以提起公益訴訟；有些國家實行三元制，即除國家公訴機關、社會組織之外，個人也可以提起公益訴訟；有些國家實行四元制，如美國，即國家公訴機關、社會組織(團體)、個人和其他相關者（如納稅人）均可以提起公益訴訟。
2.1.2 個人直接起訴模式與前置審查起訴模式
以個人提起公益訴訟是否經有關機關先行審查為標準，可分為個人直接起訴模式和前置審查起訴模式。所謂個人直接訴訟模式，同一般民事訴訟無異，是指由個人以原告身份直接向法院提起公益訴訟，無須任何機關的先行審查批準。所謂前置審查起訴模式，是指個人提起公益訴訟前，應事先告知并要求有關國家機關制止違法行為或者要求該國家機關提起公益訴訟，當該國家機關在法律規定的期間內(一般為60日)拒絕或者怠于提起訴訟時，個人方可以自己的名義提起公益訴訟。較之于個人直接訴訟模式，前置審查起訴模式有利于行政機關利用職權糾正違法行為，也可對個人濫用公益訴訟予以控制。一般地，大陸法系國家多采取個人直接起訴模式，而英美法系國家多采取前置審查起訴模式。
2.1.3 事后追懲式訴訟模式和事前預防式訴訟模式
以損害國家利益或者社會公共利益的違法行為是否已經發生為標準，可分為事后追懲式訴訟模式和事前預防式訴訟模式。所謂事后追懲式訴訟模式，顧名思義，是指只有當違法行為客觀上已經發生時，原告才能啟動訴訟，其目的在于實行事后制裁，使違法行為人停止侵害以恢復國家利益或者社會公共利益，并賠償損失。世界上大多數國家多采取此種模式。所謂事前預防式訴訟模式，是指在事后追懲式訴訟基礎上，同時對于預期將來可能發生的、且尚未有結果的違法行為，也可以提起訴訟，如美國的公益訴訟即屬于這一類型。
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