[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱25067次
到了袁世凱時(shí)代，雖然其本身就曾在天津試辦地方自治，但或許正因?yàn)槿绱耍圆艑?duì)地方勢(shì)力挾自治之名行割據(jù)之實(shí)進(jìn)而損害中央權(quán)威更有切實(shí)體會(huì)。因此，袁世凱于1914年12月下令停辦地方自治，其理由為自治機(jī)關(guān)把持稅捐、干涉行政，但即使如此，在停辦令下發(fā)的幾個(gè)月后，他又頒布了《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例細(xì)則》，只是地方自治的區(qū)域改為區(qū)，縣及縣以上均不推行自治。
袁世凱稱帝失敗暴亡之后，北洋軍閥四分五裂，中國陷入了軍閥混戰(zhàn)的格局，雖然其間無論是官方、還是學(xué)界，對(duì)于立憲、地方自治的討論都熱鬧的不亦樂乎，甚至不時(shí)被時(shí)下的學(xué)術(shù)精英們認(rèn)為是所謂中國憲政史的黃金時(shí)代、所謂的民國范兒，但其實(shí)情卻是中央政府靠舉借外債度日、地方政權(quán)竭力魚肉百姓、種植鴉片收入大于種糧收入、軍費(fèi)占到一省收入一半以上、貨幣發(fā)行混亂、沒有一個(gè)統(tǒng)一的全國性市場(chǎng)的亂世格局。民初地方自治發(fā)展為聯(lián)省自治，雖然也不失為從省自治到自治的省之聯(lián)合進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的一種國家建構(gòu)具體方略，其主張和目的似乎也是值得贊賞和擁護(hù)的；但這樣的主張為何在當(dāng)時(shí)沒有得到民眾的普遍支持？一方面，用當(dāng)時(shí)聯(lián)省自治理論的集大成者與湖南省憲制定者李劍農(nóng)先生的話說，“對(duì)于聯(lián)治制度，贊否的兩方，都沒有真確的認(rèn)識(shí)，沒有為國家謀統(tǒng)一的誠心，反對(duì)聯(lián)治的，挾著一種單純的武力統(tǒng)一思想，固然不解聯(lián)治的精神所在，便是附和聯(lián)治的，也不過是假他為割據(jù)地盤的掩護(hù)工具。所以聯(lián)治二字的聲浪雖然震動(dòng)的很遠(yuǎn)，終究遮蓋不了南北軍閥混戰(zhàn)的炮彈轟擊聲” [29]；另一方面，恐怕也和聯(lián)省自治并不能對(duì)“當(dāng)時(shí)中國的基本問題是土地、資源、養(yǎng)兵”等現(xiàn)實(shí)問題的解決有所助益有關(guān)；[30]而從更深層次的角度講，“土地、資源、養(yǎng)兵”等問題的背后，實(shí)際上是國家權(quán)力羸弱、治理能力低下的現(xiàn)代國家機(jī)制尚未建立的“建國”問題。因此，在當(dāng)時(shí)的地方軍閥眼中，保留現(xiàn)有所謂“高度自治”的地方權(quán)力之政治格局無疑是“地方自治”的應(yīng)有之義，但誠如蘇力所指出的，在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,實(shí)際上根本談不上什么分權(quán)；只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才有可能作為一個(gè)政制的問題提出來，換言之,分權(quán)的前提是統(tǒng)一。[31] 而新中國成立后地方治理能力的飛速提升，也說明，良好的地方治理績效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上。
也正是因?yàn)槿绱耍袊鴱那迥┝椀脑噲D解決中央地方關(guān)系困局的集權(quán)化努力，到袁世凱時(shí)期試圖憑借個(gè)人權(quán)威試圖削減督軍權(quán)力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系的正常化，乃至國民政府時(shí)期由于內(nèi)部派系林立而無法實(shí)現(xiàn)國家的有效整合，一直到新中國成立后一個(gè)統(tǒng)一有力的中央政府的建立之政治歷程，恰恰說明，擺在當(dāng)時(shí)中國政治家面前的核心任務(wù)，就是建立一個(gè)現(xiàn)代國家，而現(xiàn)代國家相比于古典王朝的顯著特征，就是國家權(quán)力的壟斷化與集權(quán)化或者說中央權(quán)威的不受挑戰(zhàn)、國家認(rèn)同高于地方認(rèn)同。也許正因?yàn)槿绱耍M管清末民初的地方自治從初衷上來講無論是凝聚民力，還是改善地方治理狀況，乃至優(yōu)化中央地方關(guān)系都可以說是值得理解和贊許的，但在缺乏一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定、有效的中央政權(quán)的情況下，試圖先從地方做起注定是本末倒置、緣木求魚。
四、誰之自治：軍紳體制下清末民初地方自治的政治實(shí)質(zhì)與宿命
在時(shí)下的憲政理論中，地方自治被視為一種團(tuán)體自治式的基本權(quán)利，而在清末的地方自治風(fēng)潮中，地方自治同樣被朝野上下視為實(shí)現(xiàn)民權(quán)的基本途徑。但很大程度上，他們所主張的自治，實(shí)際上很難稱得上是真正的公民自治或者人民自治，更準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是“士紳自治”。在晚清關(guān)于地方自治的相關(guān)學(xué)理討論和政治實(shí)踐中，盡管號(hào)稱伸張民權(quán)，但卻對(duì)當(dāng)時(shí)民權(quán)之最重要的一環(huán)------選舉權(quán)與被選舉權(quán)加以嚴(yán)格限制，如1908年7月頒布的《咨議局章程》中就明確規(guī)定，只有“在本省地方有五千元以上之營業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者”，有選舉咨議局議員之權(quán)，“寄居本省滿十年以上，在寄居地方有一萬元以上營業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者，亦得有選舉咨議局議員之權(quán)”[32]。及至民初，在沸沸揚(yáng)揚(yáng)的聯(lián)省自治風(fēng)潮中，盡管“一省人管一省之事”的口號(hào)喊得震天響，即所謂湘人治湘、川人治川，但這“湘人”也罷、“川人”也罷，，真的是廣大湖南、四川人民嗎？實(shí)際上，此時(shí)的所謂“湘人”和“川人”，僅僅指湘籍和川籍的士紳以及當(dāng)?shù)氐能娬I(lǐng)袖，也就是說，雖然冠以“地方自治”之名，但到底是“誰之自治”？
應(yīng)當(dāng)說，這并非一個(gè)無關(guān)緊要的文辭問題，而是直接關(guān)涉到清末民初地方自治的政治實(shí)質(zhì)，甚至決定了其在憲政史中的發(fā)展、走向與宿命。陳志讓先生在分析近代中國的軍閥時(shí)期政治史時(shí)，曾用了一個(gè)“軍紳政權(quán)”的術(shù)語，并認(rèn)為就是這兩種人在聯(lián)合統(tǒng)治當(dāng)時(shí)中國的政權(quán)。從軍閥時(shí)期聯(lián)省自治的制憲過程而言，實(shí)際上也均是由地方軍閥和士紳主導(dǎo)，而所謂“一省人管一省之事”，某種程度上也僅僅是為了對(duì)抗中央政府任命的官員或者驅(qū)逐駐扎在本省的所謂客軍所需。因此，民初的地方自治之“誰之自治”的政治主體追問，其答案顯然不是地方人民，而是地方軍紳。
在清末慈禧時(shí)期，雖然中央掌握著地方督撫的任免權(quán)限，并采取互相制約、縮短任期等方式來竭力保持一個(gè)中央權(quán)力與地方大員的微弱平衡；但慈禧辭世后巨大的政治真空以及當(dāng)時(shí)中央與地方關(guān)系的惡化，使得清廷用地方咨議局與地方督撫互相制約的如意算盤最后竟然變成了地方士紳與督撫的合流，并籍咨議局之“地方自治”的不可抗拒的憲政學(xué)理與“人民意志”來要挾中央。在晚清時(shí)期，地方督撫與士紳之間雖然多有矛盾，也不時(shí)有地方大員侵害紳商利益的事情發(fā)生，但很多時(shí)候，二者又不吝為一種利益共同體：實(shí)際上，早在洪楊事變之時(shí)，所謂的曾、左、李等人，也都是在籍興辦團(tuán)練的士紳，另外當(dāng)時(shí)為了募兵、籌餉，也均離不開地方士紳的協(xié)助甚至有不少士紳直接被招攬入幕府進(jìn)而通過舉薦成為一方大員[33]；到了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法及至清末興辦新政時(shí)期，地方督撫的政績更是離不開士紳們的支持。另外，歷史的因果律從來是看似意料之外又在意料之中的，“中日戰(zhàn)爭失敗，各省督撫、以力求自強(qiáng)相號(hào)召，更相率創(chuàng)練新軍，于是清代單元體的軍隊(duì)組織，完全化為多元體，那些多元體的軍隊(duì)，就是后來革命黨的工具，也就是后來各省分立小軍閥的老祖宗，而洪楊戰(zhàn)役期間，由地方自由編練臨時(shí)軍隊(duì)，則又為其最遠(yuǎn)之伏線”。[34]因此，把“軍紳”視為清末民初地方自治之政治主體，應(yīng)基本可行。
那么，接下來的問題是，在清末民初的憲政世界中，肩負(fù)地方自治領(lǐng)導(dǎo)重?fù)?dān)的軍閥和紳士們，到底能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命呢？進(jìn)一步講，作為其時(shí)的政治精英，他們又能否帶領(lǐng)中國實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現(xiàn)代國家體制的“建國”（(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）[35]或許這個(gè)問題的解讀，有助于探析清末民初地方自治雖然一時(shí)蕭蕭但又歸于沉寂的憲政命運(yùn)。
先說軍閥，民國初期聯(lián)省自治的主導(dǎo)者，如陳炯明、趙恒錫、盧永祥、陳樹藩、劉湘等地方軍閥，雖然今日均暴得惡名，彼此個(gè)人品行也良, 莠不齊；但如果說他們個(gè)個(gè)沒, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會(huì)骨干，積極投身孫中山先生的革命事業(yè)，在主政廣東期間也積極興辦民政事務(wù)；而趙恒錫１９０５年加入同盟會(huì)、１９０８年畢業(yè)于日本陸軍士官學(xué)校第六期、１９１１年任廣西新軍協(xié)統(tǒng)響應(yīng)武昌起義；盧永祥幼時(shí)家貧，11895年考入北洋武備學(xué)堂，后成為皖系軍閥骨干；可見其中還頗有豐厚革命經(jīng)歷之輩。從整體上來講，清末民初軍人登上中國政治舞臺(tái)，與其時(shí)救亡圖存背景下的尚武風(fēng)潮不無關(guān)系；尤其是中國在甲午海戰(zhàn)中敗于日本之后，不少有識(shí)之士的本能反應(yīng)便是日本以武立國，而中國幾千年來深受“無兵文化”侵淫，無舉國一致的戰(zhàn)爭動(dòng)員，也缺少尚武愛國的軍人之魂[36]，因此，其時(shí)一方面梁啟超、嚴(yán)復(fù)等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學(xué)堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發(fā)后,不顧其母的反對(duì)而積極參加廣西學(xué)生軍敢死隊(duì),即為改變國家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學(xué)子喪失了晉升途徑后更是大規(guī)模投入新軍。可以說，這些軍閥們最初不乏“富有愛國心，把軍事訓(xùn)練看做振興中華前提”，并相信軍隊(duì)“為國家近代化提供契機(jī)，并使國家擺脫外國控制”[38]；但其在民國初期的實(shí)際政治表現(xiàn)又如何呢？1926年國民黨第二次全國代表大會(huì)的宣言中，已經(jīng)把軍閥視為帝國主義在中國的內(nèi)應(yīng)，“軍閥主義的混亂和由此而導(dǎo)致的北京政府的軟弱，使中國尤其容易遭受外國政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規(guī)模發(fā)行沒有價(jià)值的通貨”“抑制了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和計(jì)劃、尤其是大規(guī)模的工程，因而必定妨礙了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，一些省份的軍閥強(qiáng)迫種植鴉片以獲取暴利導(dǎo)致糧食作物面積減少進(jìn)而引發(fā)大面積災(zāi)荒。[39]緣何出現(xiàn)如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統(tǒng)一，但軍閥本身，就意味著不統(tǒng)一和分崩離析，軍閥內(nèi)部派系林立，上下級(jí)之間的效忠以私人關(guān)系和金錢、利益的恩典為基礎(chǔ)，同時(shí)也缺乏足夠的軍紀(jì)與軍人的榮譽(yù)感；也正因?yàn)槿绱耍@樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國領(lǐng)土的外敵，也很難實(shí)現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的巨大阻礙。
再看紳士，應(yīng)當(dāng)講，無論是清末民初的地方自治，還是整個(gè)清末民初的憲政風(fēng)潮，紳士們都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，我們今天所說的立憲派，實(shí)際上大部分為紳士出身，根據(jù)張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統(tǒng)紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級(jí)任務(wù)隨著時(shí)代轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)入新式學(xué)堂就讀，或去海外留學(xué)，如去日本留學(xué)者即多達(dá)105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯(lián)省自治風(fēng)潮，雖然有軍閥相爭的背景，但地方自治事務(wù)和省議會(huì)選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮》一書被認(rèn)為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國政治現(xiàn)代化中應(yīng)有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實(shí)際上換另外一個(gè)說法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國被認(rèn)為是封建實(shí)力異常強(qiáng)大進(jìn)而影響到了中國憲政歷程，但中國自古就有“皇權(quán)不下縣”、“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的說法，地方士紳，也一直以關(guān)心本地方公共事務(wù)、維護(hù)桑梓安寧為己任，只是這種“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的分權(quán)模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權(quán)。而晚清無論是鎮(zhèn)壓太平天國的募兵、籌餉，還是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期興辦新式功業(yè)，實(shí)際上均離不開地方士紳的協(xié)助，因此益曾士紳們?cè)凇暗胤秸沃械姆至颗c對(duì)鄉(xiāng)邦之關(guān)懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業(yè)的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯(lián)系密切甚至結(jié)為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設(shè)立，更是給紳士們直接參與地方政治事務(wù)提供了憲政學(xué)理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命和進(jìn)一步帶領(lǐng)中國實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現(xiàn)代國家體制的“建國”(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學(xué)，但畢竟代表了傳統(tǒng)地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統(tǒng)而不屬于未來，以傳統(tǒng)的力量來肩負(fù)新時(shí)代的重托，其所承擔(dān)的歷史責(zé)任與其固有的社會(huì)地方及其屬性自然相去甚遠(yuǎn)。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業(yè)務(wù)雖然看上去紅紅火火，但對(duì)社會(huì)民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現(xiàn)代國家治理制度，對(duì)他們來說，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳權(quán)畢竟不等于民權(quán)，在社會(huì)激變的年代紳士們的個(gè)人利益未必完全和其實(shí)國家利益、人民生計(jì)完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個(gè)政治合法性的確認(rèn)，紳權(quán)的過于膨脹還有可能出現(xiàn)借興辦新政之名而行侵蝕國家權(quán)力、魚肉鄉(xiāng)里百姓之實(shí)，如以設(shè)立自治組織之名把持財(cái)政、非法苛捐、私設(shè)法庭，甚至總攬本區(qū)行政、軍政、司法之權(quán)[46]，也正因?yàn)槿绱耍緫?yīng)成為興辦地方自治、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型之核心力量的紳士，到了北伐時(shí)期，成為了大革命的打倒對(duì)象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進(jìn)城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對(duì)農(nóng)村并無實(shí)質(zhì)性影響，也并未改變近代中國鄉(xiāng)村的衰敗，相反，隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，紳士們投身工商業(yè)、進(jìn)入城市更是加速了鄉(xiāng)村的衰敗，再加上當(dāng)時(shí)的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對(duì)于鄉(xiāng)村的權(quán)威和有效治理，期間雖然有一些有識(shí)之士試圖通過鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)來改變這種局面，但受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)大格局而收效甚微。
因此，作為其時(shí)地方自治和國家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量，無論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅(jiān)定的政治信念和組織機(jī)制，另一方面也未能有效的動(dòng)員廣大人民群眾參與到地方自治和現(xiàn)代國家建設(shè)的洪流之中。可以說，這種獨(dú)特的軍紳體制，本身就是中國在帝治時(shí)代結(jié)束之后的一種過渡形態(tài)，只有一個(gè)能針對(duì)中國政治、社會(huì)革命的現(xiàn)實(shí)提出一整套切合實(shí)際的的政治方略、并且具有更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的新的政治力量，才能真正實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)的政治整合、完成“建國”洪業(yè)；而地方治理的優(yōu)化、地方公民權(quán)利的彰顯，也只有在一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)和有效權(quán)威的現(xiàn)代國家機(jī)制建立后才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
五、清末民初地方自治的復(fù)雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務(wù)，而其所秉行的制度設(shè)計(jì)理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國之間命運(yùn)迥異？或許我們需要透過大致類似的立憲文本，而是回到當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治情勢(shì)，同時(shí)以一種更為宏闊的歷史視野，才能對(duì)清末民初地方自治所呈現(xiàn)的復(fù)雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產(chǎn)”之憲政命題，有一個(gè)妥帖的解讀。
在激變的憲政變遷年代，憲政話語的背后，往往是紛繁復(fù)雜的政治利益之爭和政治局勢(shì)的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對(duì)于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發(fā)展實(shí)業(yè)、奠定國基，同時(shí)既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)也師出有名，畢竟，此時(shí)由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財(cái)政早已窘迫不堪；而且，還可以通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)來達(dá)到分化督撫與士紳的目的。[47]對(duì)于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現(xiàn)代的民政、衛(wèi)生管理手段改變其時(shí)落后的地方治理格局的考量，或者說是對(duì)于其時(shí)國家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗(yàn)變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來中央地方關(guān)系亂象的政治語境之下，籍自治之名而將一系列本應(yīng)由國家行使的權(quán)力如人事任命權(quán)、軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)但此時(shí)實(shí)際上歸于地方督撫掌握的權(quán)力合法化、進(jìn)而對(duì)抗清末新政中中央政府試圖將軍權(quán)、財(cái)權(quán)收回的政治考慮恐怕也是當(dāng)時(shí)督撫們對(duì)于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國歷史上有“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的說法，但畢竟是一種非正式權(quán)力，興辦地方自治，無疑可以使其在地方權(quán)力體系中的話語權(quán)得到顯著加強(qiáng)；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對(duì)于地方自治的相關(guān)學(xué)理內(nèi)涵、制度設(shè)計(jì)更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語，背后卻是中央地方關(guān)系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權(quán)力博弈中，由于中央政府權(quán)威淪落、政治措施失當(dāng)（如皇族內(nèi)閣），最后演變的結(jié)果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學(xué)理之最高合法性來對(duì)抗中央的集權(quán)化努力。武昌首義之所以迅速波及全國，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時(shí)，就近代中國憲政變遷而言，雖然尋求富強(qiáng)往往被視為“憲政工具主義”，但這在當(dāng)時(shí)確實(shí)迫不得已的選擇。近代中國的地方自治憲政實(shí)踐，尤其是民國初期的“省憲”和“聯(lián)省自治”風(fēng)潮，其初衷是在軍閥混戰(zhàn)、國家實(shí)質(zhì)統(tǒng)一暫時(shí)無望的情況下地方先行憲政、然后各省聯(lián)合，最后實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一與憲政大行的雙贏；當(dāng)時(shí)倡言省憲的幾個(gè)省份，和當(dāng)時(shí)民不聊生的大格局相比還多少有相對(duì)安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育，其地方治理在民國初期相對(duì)算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上，畢竟，“如果沒有統(tǒng)一的民族國家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國家”。[49]所以，當(dāng)時(shí)“省憲”的倡導(dǎo)者，盡管其并無分裂國家的想法，但客觀上卻造成了割據(jù)之實(shí)，而與其時(shí)建立統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家這一近代中國核心命題相悖。實(shí)際上，即使是一直被拿來和中國清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時(shí)代的封建割據(jù)、建立了中央集權(quán)的現(xiàn)代國家之后。[50]可以說，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學(xué)理與過程設(shè)計(jì)多舶來自日本，但之所以與日本地方自治出現(xiàn)了迥然不同的命運(yùn)，恐怕并不在于學(xué)界以往所謂的封建力量過于強(qiáng)大，而恰恰在于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治力量實(shí)在不夠強(qiáng)大，也即是說，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強(qiáng)弱，而在于當(dāng)時(shí)中國地方割據(jù)的現(xiàn)實(shí)很難稱的上一個(gè)真正有效治理的統(tǒng)一國家。
而且，雖然地方自治按照當(dāng)時(shí)的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實(shí)際上指的確實(shí)地方士紳或者把持地方政權(quán)的軍閥，和當(dāng)?shù)仄胀癖姛o干。作為當(dāng)時(shí)地方自治核心領(lǐng)導(dǎo)力量的軍紳群體，并未做到發(fā)動(dòng)群眾、伸張民權(quán)。相反，由于興辦地方自治事務(wù)需要大量的資金進(jìn)而帶來一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優(yōu)化地方治理的地方自治反倒引發(fā)了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動(dòng)抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當(dāng)時(shí)的天災(zāi)有關(guān)，另外一方面也和民眾對(duì)于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來的更多稅負(fù)有關(guān)。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實(shí)行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無關(guān)系，雖然從清末到民國的憲政先哲們也多多少少認(rèn)識(shí)到了喚醒民眾對(duì)于尋求富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識(shí)和政治運(yùn)作模式所限，顯然并未真正做到這一點(diǎn)，這也直接導(dǎo)致地方自治實(shí)際上對(duì)于廣大內(nèi)陸農(nóng)村并無實(shí)質(zhì)性的影響，而農(nóng)民，恰恰占據(jù)了中國人口的絕大多數(shù)。
另外，雖然清末民初的地方自治無論是相關(guān)憲政學(xué)說、制度設(shè)計(jì)一向被認(rèn)為是舶來品，學(xué)界對(duì)于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國傳統(tǒng)地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類的區(qū)分；但現(xiàn)實(shí)的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類，更不可能與特定的歷史空間割裂開來。從某種意義上講，在近代中國這樣一個(gè)特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實(shí)踐上，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、地方認(rèn)同情節(jié)，包括黃宗羲、顧炎武等人對(duì)于地方治理的理解，都不可能不對(duì)近代中國憲政們思考地方自治的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現(xiàn)為激烈動(dòng)蕩的變化，但其實(shí)早在質(zhì)變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個(gè)突發(fā)的憲政事件，而是和清代中期以后綠營廢弛、地方治理松懈、國家財(cái)政困難進(jìn)而導(dǎo)致地方紳士話語權(quán)擴(kuò)大的大背景有關(guān)，[54]如當(dāng)時(shí)的民團(tuán)興辦所依賴的家族網(wǎng)絡(luò)，以及太平天國后地方權(quán)力體系中以家族、學(xué)緣為基礎(chǔ)的政、學(xué)、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對(duì)抗中央，顯然也不是一時(shí)的利益結(jié)合，而是基于此前日積月累的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相關(guān)憲政文本呈現(xiàn)的樣態(tài)，或者朝野同倡地方自治憲政話語的和諧表面，而是表現(xiàn)出非常復(fù)雜的面向，這自是由于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治、歷史情勢(shì)使然。本文對(duì)于清末民初地方自治背后的國家建構(gòu)意蘊(yùn)的挖掘，以及對(duì)于其時(shí)地方主義與國家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實(shí)質(zhì)等命題的分析，僅是從國家建構(gòu)的視野出發(fā)，對(duì)于這一“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來呈現(xiàn)清末民初地方自治和當(dāng)時(shí)特定政治、歷史情勢(shì)之復(fù)雜關(guān)聯(lián)的一個(gè)側(cè)面。
, 莠不齊；但如果說他們個(gè)個(gè)沒, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會(huì)骨干，積極投身孫中山先生的革命事業(yè)，在主政廣東期間也積極興辦民政事務(wù)；而趙恒錫１９０５年加入同盟會(huì)、１９０８年畢業(yè)于日本陸軍士官學(xué)校第六期、１９１１年任廣西新軍協(xié)統(tǒng)響應(yīng)武昌起義；盧永祥幼時(shí)家貧，11895年考入北洋武備學(xué)堂，后成為皖系軍閥骨干；可見其中還頗有豐厚革命經(jīng)歷之輩。從整體上來講，清末民初軍人登上中國政治舞臺(tái)，與其時(shí)救亡圖存背景下的尚武風(fēng)潮不無關(guān)系；尤其是中國在甲午海戰(zhàn)中敗于日本之后，不少有識(shí)之士的本能反應(yīng)便是日本以武立國，而中國幾千年來深受“無兵文化”侵淫，無舉國一致的戰(zhàn)爭動(dòng)員，也缺少尚武愛國的軍人之魂[36]，因此，其時(shí)一方面梁啟超、嚴(yán)復(fù)等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學(xué)堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發(fā)后,不顧其母的反對(duì)而積極參加廣西學(xué)生軍敢死隊(duì),即為改變國家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學(xué)子喪失了晉升途徑后更是大規(guī)模投入新軍。可以說，這些軍閥們最初不乏“富有愛國心，把軍事訓(xùn)練看做振興中華前提”，并相信軍隊(duì)“為國家近代化提供契機(jī)，并使國家擺脫外國控制”[38]；但其在民國初期的實(shí)際政治表現(xiàn)又如何呢？1926年國民黨第二次全國代表大會(huì)的宣言中，已經(jīng)把軍閥視為帝國主義在中國的內(nèi)應(yīng)，“軍閥主義的混亂和由此而導(dǎo)致的北京政府的軟弱，使中國尤其容易遭受外國政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規(guī)模發(fā)行沒有價(jià)值的通貨”“抑制了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和計(jì)劃、尤其是大規(guī)模的工程，因而必定妨礙了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，一些省份的軍閥強(qiáng)迫種植鴉片以獲取暴利導(dǎo)致糧食作物面積減少進(jìn)而引發(fā)大面積災(zāi)荒。[39]緣何出現(xiàn)如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統(tǒng)一，但軍閥本身，就意味著不統(tǒng)一和分崩離析，軍閥內(nèi)部派系林立，上下級(jí)之間的效忠以私人關(guān)系和金錢、利益的恩典為基礎(chǔ)，同時(shí)也缺乏足夠的軍紀(jì)與軍人的榮譽(yù)感；也正因?yàn)槿绱耍@樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國領(lǐng)土的外敵，也很難實(shí)現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的巨大阻礙。
再看紳士，應(yīng)當(dāng)講，無論是清末民初的地方自治，還是整個(gè)清末民初的憲政風(fēng)潮，紳士們都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，我們今天所說的立憲派，實(shí)際上大部分為紳士出身，根據(jù)張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統(tǒng)紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級(jí)任務(wù)隨著時(shí)代轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)入新式學(xué)堂就讀，或去海外留學(xué)，如去日本留學(xué)者即多達(dá)105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯(lián)省自治風(fēng)潮，雖然有軍閥相爭的背景，但地方自治事務(wù)和省議會(huì)選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮》一書被認(rèn)為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國政治現(xiàn)代化中應(yīng)有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實(shí)際上換另外一個(gè)說法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國被認(rèn)為是封建實(shí)力異常強(qiáng)大進(jìn)而影響到了中國憲政歷程，但中國自古就有“皇權(quán)不下縣”、“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的說法，地方士紳，也一直以關(guān)心本地方公共事務(wù)、維護(hù)桑梓安寧為己任，只是這種“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的分權(quán)模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權(quán)。而晚清無論是鎮(zhèn)壓太平天國的募兵、籌餉，還是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期興辦新式功業(yè)，實(shí)際上均離不開地方士紳的協(xié)助，因此益曾士紳們?cè)凇暗胤秸沃械姆至颗c對(duì)鄉(xiāng)邦之關(guān)懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業(yè)的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯(lián)系密切甚至結(jié)為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設(shè)立，更是給紳士們直接參與地方政治事務(wù)提供了憲政學(xué)理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命和進(jìn)一步帶領(lǐng)中國實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現(xiàn)代國家體制的“建國”(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學(xué)，但畢竟代表了傳統(tǒng)地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統(tǒng)而不屬于未來，以傳統(tǒng)的力量來肩負(fù)新時(shí)代的重托，其所承擔(dān)的歷史責(zé)任與其固有的社會(huì)地方及其屬性自然相去甚遠(yuǎn)。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業(yè)務(wù)雖然看上去紅紅火火，但對(duì)社會(huì)民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現(xiàn)代國家治理制度，對(duì)他們來說，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳權(quán)畢竟不等于民權(quán)，在社會(huì)激變的年代紳士們的個(gè)人利益未必完全和其實(shí)國家利益、人民生計(jì)完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個(gè)政治合法性的確認(rèn)，紳權(quán)的過于膨脹還有可能出現(xiàn)借興辦新政之名而行侵蝕國家權(quán)力、魚肉鄉(xiāng)里百姓之實(shí)，如以設(shè)立自治組織之名把持財(cái)政、非法苛捐、私設(shè)法庭，甚至總攬本區(qū)行政、軍政、司法之權(quán)[46]，也正因?yàn)槿绱耍緫?yīng)成為興辦地方自治、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型之核心力量的紳士，到了北伐時(shí)期，成為了大革命的打倒對(duì)象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進(jìn)城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對(duì)農(nóng)村并無實(shí)質(zhì)性影響，也并未改變近代中國鄉(xiāng)村的衰敗，相反，隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，紳士們投身工商業(yè)、進(jìn)入城市更是加速了鄉(xiāng)村的衰敗，再加上當(dāng)時(shí)的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對(duì)于鄉(xiāng)村的權(quán)威和有效治理，期間雖然有一些有識(shí)之士試圖通過鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)來改變這種局面，但受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)大格局而收效甚微。
因此，作為其時(shí)地方自治和國家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量，無論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅(jiān)定的政治信念和組織機(jī)制，另一方面也未能有效的動(dòng)員廣大人民群眾參與到地方自治和現(xiàn)代國家建設(shè)的洪流之中。可以說，這種獨(dú)特的軍紳體制，本身就是中國在帝治時(shí)代結(jié)束之后的一種過渡形態(tài)，只有一個(gè)能針對(duì)中國政治、社會(huì)革命的現(xiàn)實(shí)提出一整套切合實(shí)際的的政治方略、并且具有更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的新的政治力量，才能真正實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)的政治整合、完成“建國”洪業(yè)；而地方治理的優(yōu)化、地方公民權(quán)利的彰顯，也只有在一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)和有效權(quán)威的現(xiàn)代國家機(jī)制建立后才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
五、清末民初地方自治的復(fù)雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務(wù)，而其所秉行的制度設(shè)計(jì)理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國之間命運(yùn)迥異？或許我們需要透過大致類似的立憲文本，而是回到當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治情勢(shì)，同時(shí)以一種更為宏闊的歷史視野，才能對(duì)清末民初地方自治所呈現(xiàn)的復(fù)雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產(chǎn)”之憲政命題，有一個(gè)妥帖的解讀。
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