[ 劉成江 ]——(2013-4-17) / 已閱10760次
在我處理的法律事務(wù)中，有不少是涉及到農(nóng)利集體土地流轉(zhuǎn)的案件。特別是近兒年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)己初具規(guī)模，形式多樣，如何加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，使之走向法制化的軌道，已成為亟待解決的問(wèn)題。農(nóng)村土地制度改革是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。本文從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對(duì)其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難，并試圖對(duì)土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。
土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，在我國(guó)，農(nóng)村實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)集體土地的承包以及承包的延長(zhǎng)，穩(wěn)定了地承包關(guān)系，農(nóng)民對(duì)土地投資的積極性大大提高，進(jìn)一步加快了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的向前發(fā)展。與此同時(shí)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)三，三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村城市化的進(jìn)程加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大范圍的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地價(jià)在不同主體之間開(kāi)始轉(zhuǎn)移，通過(guò)農(nóng)集體土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地資源的利用率和出產(chǎn)率，帶動(dòng)了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)肓和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展。
首先，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問(wèn)題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過(guò)程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來(lái)。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場(chǎng)信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動(dòng)力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決了中國(guó)農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來(lái)。這種情況下，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。
其次，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的類型。1、農(nóng)村土也的流轉(zhuǎn)，（1）未承包集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)。指本村農(nóng)戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會(huì)發(fā)包給本村個(gè)別農(nóng)戶或本村以外的人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的；（2）、已承包的集體荒山、荒地的流轉(zhuǎn)。指農(nóng)戶承包本村的集體荒山、荒地后長(zhǎng)期無(wú)力開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)，又將其轉(zhuǎn)包給本村各本村以外有能力開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶或其它人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的；（3）已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。由于年青勞動(dòng)力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無(wú)力全部或部分經(jīng)營(yíng)其承包的農(nóng)業(yè)用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產(chǎn)用地等，將其轉(zhuǎn)包給本村或本村以外有能力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶或其它人員�！�2、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，近幾年來(lái)，集體土地市場(chǎng)發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易活躍，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已具備相當(dāng)規(guī)模，在貴州省城鄉(xiāng)結(jié)合部、縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地這種地方流轉(zhuǎn)也是司空見(jiàn)慣。主要表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)通常是伴隨著房產(chǎn)流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)，既涉及集體組織，也涉及個(gè)別農(nóng)民及其土地使用者，其形式主要有轉(zhuǎn)讓和出租等，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要原因?yàn)椋阂皇且粦舳D(zhuǎn)讓；二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉(zhuǎn)讓；三是用以換取城鎮(zhèn)中心地段商品房，四是已進(jìn)城農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業(yè)；（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地作用權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式：一、對(duì)轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地不予評(píng)估作價(jià)，使個(gè)體私營(yíng)企業(yè)列償使用集體土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)改革主要采取企業(yè)出售的辦法，且基本上是出售給個(gè)人。二、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制是時(shí)，擅自以出讓方式處置集體土地使用權(quán)。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)出讓給土地使用者，收取相應(yīng)的出讓金，并規(guī)定一定的使用年限甚至無(wú)使用期限限制。三、轉(zhuǎn)讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉(zhuǎn)讓及企業(yè)間私下變相轉(zhuǎn)讓等。前一種情況多發(fā)生在城郊結(jié)合部，后一種情形包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉(zhuǎn)讓、或征用后轉(zhuǎn)讓和企業(yè)為牟取暴利轉(zhuǎn)讓等多種形式。四、出租鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權(quán)的。五、以地入股興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)。這些地方的農(nóng)民集體，通過(guò)這種形式壯在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六、名為入股，實(shí)為出租。如一些私營(yíng)企業(yè)，村與企業(yè)簽訂的合同是土地入股，但實(shí)際是按年收取租金。七、農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押主要用于融資過(guò)程中的信用擔(dān)保。既有單獨(dú)的土地抵押，又有連同房產(chǎn)的抵押。
再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析，在實(shí)行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國(guó)有條件的地方已大膽的實(shí)行了許多實(shí)踐，取得了很好的成績(jī)，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)。下面我們來(lái)看幾個(gè)例子：
1.北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)24萬(wàn)畝，其中規(guī)�；鬓D(zhuǎn)土地為四萬(wàn)余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計(jì)吸引社會(huì)投資10余億元。近幾年來(lái)，通州區(qū)通過(guò)持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時(shí)，規(guī)�；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，截止到2009年，通州區(qū)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動(dòng)力10000余人，其中就地安置勞動(dòng)力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。
2.廣西省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬(wàn)人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬(wàn)人），行政村186個(gè)，農(nóng)戶11.46萬(wàn)戶，耕地39.02萬(wàn)畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬(wàn)畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)�；⒓s化進(jìn)程；促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；促進(jìn)了社會(huì)資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開(kāi)使用權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)模化、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬(wàn)畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無(wú)核荔枝等20多個(gè)特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導(dǎo)的專業(yè)示范村。
取以往之經(jīng)驗(yàn)，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無(wú)償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。通過(guò)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權(quán)集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉(zhuǎn)，也使一大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力從土地解放出來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運(yùn)輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟(jì)實(shí)體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。
第四，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法制管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外�！边@就形成了我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法制管理的基本框架。
集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)還是促進(jìn)了當(dāng)發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都有好處。但農(nóng)村集體土地自發(fā)流轉(zhuǎn)也的施工問(wèn)題，如果不加以引導(dǎo)，就不利于土地市場(chǎng)的有效運(yùn)行，也不利于耕地保護(hù)這一基本國(guó)策的落實(shí)，同時(shí)，造成土地收益的不公，損害農(nóng)民的利益，引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這些，對(duì)“三個(gè)代表”重要思想的落實(shí)和可持續(xù)的土地利用都是不利的。因此，必須強(qiáng)化農(nóng)村集體用地的管理，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，避害趨利，把農(nóng)村集體建設(shè)用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國(guó)土地市場(chǎng)體系的有機(jī)組成部分。
1、農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的前提下進(jìn)行。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、充分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，確保這一制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提。
2、農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。（1）土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進(jìn)行。在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)單方面解除土地承包合同，不準(zhǔn)收回農(nóng)戶的承包地搞招標(biāo)承包；不準(zhǔn)將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款；不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶承包土地的剩余承包期限。（2）農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，在承包期間，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包的土地是否需要流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)形式。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租憑農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租玫發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)矛制止。（3）土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)摹＾r(nóng)戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等流轉(zhuǎn)土地的收益。土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定并歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留和扣繳。
3、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行，中央不提倡工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村長(zhǎng)時(shí)間、大面積租憑和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地。工商企業(yè)投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開(kāi)發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地，也可以小范圍農(nóng)戶租憑承包地。外商除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位，其它企業(yè)和單位不準(zhǔn)租憑經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地；已經(jīng)租憑承包地的，要進(jìn)行清理規(guī)范。
4、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流困局工作的領(lǐng)導(dǎo)。（1）土地問(wèn)題是農(nóng)村和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。地方各級(jí)黨委和政府要按照“三個(gè)代表”的要求，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。（2）地方各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握動(dòng)態(tài)；指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同訂立，及時(shí)辦理困土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉(zhuǎn)合同檔案，妥善調(diào)解的處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。（3）土地管理部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征占用的管理，防止以土地流轉(zhuǎn)為名，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。
5、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定，在經(jīng)過(guò)縣有人民政府批準(zhǔn)后，由同級(jí)土地管理部門辦理土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，進(jìn)行土地使用要變更登記；土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地利用方向，不破壞環(huán)境，不損壞土地。
最后，土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘?cái)富，發(fā)揮土地的最佳效益，確是勢(shì)在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。本人認(rèn)為，目前應(yīng)該從以下幾方面著手：
（一）、規(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)。 在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的條件下，首先對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書。《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。”所以根據(jù)這一規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級(jí)人民政府提出領(lǐng)取集體土地所有權(quán)證的申請(qǐng)，則土地所有權(quán)證書就應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟(jì)行為提供了法律依據(jù)，更為相關(guān)利益分割提供了合法產(chǎn)權(quán)依據(jù)。其次，對(duì)農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權(quán)證書。頒發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體土地承包權(quán)證書，才能真正保護(hù)農(nóng)戶對(duì)集體土地長(zhǎng)久不變的承包權(quán)，也為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中確保轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)而又保留承包權(quán)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權(quán)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。
（二）、科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)的基本國(guó)策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先、科學(xué)規(guī)劃農(nóng)用地。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)、整治和開(kāi)發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)；其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補(bǔ)平衡原則，切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策。控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。
（三）、加快土地整理、復(fù)墾和開(kāi)發(fā)。1.土地整理。土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。我認(rèn)為可通過(guò)村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過(guò)平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開(kāi)展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時(shí)，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。2.土地復(fù)墾。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時(shí)復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時(shí)遵循適宜性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。3.土地開(kāi)發(fā)。土地開(kāi)發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開(kāi)發(fā)。宜耕地的開(kāi)發(fā)要把重點(diǎn)放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進(jìn)行。大面積開(kāi)發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。鼓勵(lì)宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開(kāi)發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開(kāi)發(fā)必須納入資源所在地的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃。
（四）、加強(qiáng)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護(hù)耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用。
（五）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng),監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強(qiáng)管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，要深化農(nóng)村社會(huì)管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴，同時(shí)要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。
北安市人民法院趙光法庭 劉成江
