[ 趙良劍 ]——(2003-12-16) / 已閱13798次
設立案件質量內部監督機構的若干思考
趙良劍
2002年7月，最高人民法院召開了全國法院隊伍建設工作會議，明確提出要把法官職業化作為今后法院隊伍建設的努力方向和工作重點。推進法官職業化改革，將對法官進行單獨序列管理，法官的數量將減少，權力和責任將增大，如何面對新形勢、新情況，完善法院內部案件質量監督機制，保障并監督、制約主審法官依法公正地行使審判權，防止并及時糾正錯誤裁判，對全面實施法官職業化建設具有不可低估的重要意義。最高人民法院發布的《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》明確指出：“要完善法官的職業監督，建立和完善符合法官職業特點的內部監督制約機制。”為此，筆者結合宜賓法院實際，對完善法院內部案件質量監督機制作初步的探討。
當前，我院內部審判監督有以下七種形式：1、依照審判監督程序對生效判決進行監督，由審判監督庭進行。2、上級法院對下級法院非程序性的監督，即上級法院主動介入下級法院正在審理的具體案件進行個案監督，實行案件請示制度和督辦制度。3、庭長、分管院長對具體案件的監督，主要是案件的匯報和審核（批）制度。4、審判委員會的監督，即對重大疑難復雜案件的個案監督。5、實行立、審、執分立后，立案流程管理制度對各部門的制約監督關系。6、裁判文書評查制度，主要是對裁判文書制作質量的監督，由監察室進行。7、錯案責任和執法過錯責任追究制度，承辦部門為紀檢監察室（也受理對法官的作風投訴）。
對以上七種監督運行機制進行實踐性考察和理性分析后，我們不難得出這樣的結論：依照審判監督程序對生效裁判進行監督，具有事后性、被動性、補救性的缺陷；立案流程管理對遏制超審限有一定作用，但對司法不公則制約有限；錯案責任和執法過錯責任追究制度的實施效果并不理想，因為紀檢監察部門人員法律素質普遍不高，由于條件制約認定錯案有難度，而且其他事務繁雜；裁判文書評查制度也具有事后性的特點，而且主要監督裁判文書質量，不能及時有效地糾正法官辦錯案；案件請示制度、庭長分管院長審核（批）制度、審委會制度主要是從法律適用上進行個案監督，監督也有限。
在全面建設小康社會的新時期，社會各界對人民法院和人民法官的期望值更高，對司法公正的要求更為迫切，盡管法院隊伍主流是好的，但個別法官或者因為思想品質低劣而違法違紀辦案，或者因業務素質不高而辦案質量不高，妨礙了司法公正的實現。筆者認為，要堵塞這些漏洞，并克服以上監督機制的不足，形成規范、長效的案件質量監督機制，人民法院應設立專門的案件質量監督部門（如我院可設立案件質量督查處，以下簡稱“督查處”），專司案件質量監督工作，從檢查范圍、檢查部門、檢查標準、檢查方式、檢查程序、檢查申辯、檢查處理等方面，建立對案件質量的監督檢查制度，并使之規范化、制度化。
一、案件督查應遵循的四大原則。一是監督不辦案原則。法官職業化改革的目的是進一步落實審判獨立，增強主審法官的權力和職責，因此不應因強調內部監督而走向另一個極端，形成新的“審者不判，判者不審”。監督部門要準確定位，把握好審判監督與法官獨立審案的辨證關系。此外監督者辦案可操作性也不強。二是不越權原則。即監督部門應遵守現行法律法規的規定，不應受理依照法定程序應由其他職能部門受理和處理的案件。如當事人依法提出的再審申請和申訴，仍應由審判監督庭依照審判監督程序進行審查。三是集體把關原則。案件督查工作應力求準確高效、監督到位，避免流于形式的無謂勞動。由于督查結果與法官切身利益息息相關，故督查工作應以督查組為單位進行，增強抗干擾能力，并避免一人決斷帶來的副作用。四是全程動態督查的原則。對審判權的監督重點和核心應是權力行使過程中的監督和制約，以防止權力的濫用。一旦形成錯誤的裁判，即使對責任人進行追究，但錯誤裁判本身所產生的消極影響往往難以挽回。況且，屢屢對發生法律效力的錯誤裁判進行糾正，不僅有損于司法裁判的權威性和終局性，也會降低人民法院的公信力。故針對審判監督程序事后性、被動性、彌補性的缺陷，案件督查應變被動為主動，由事后監督變事前、事中、事后的全程動態監督。即對案件進入法院即進行立案監督，對該立不立或不該立錯立的情形予以糾正；對各方面反映大的案件進行調查，提出處理意見報審委會研究決定；對上訴、抗訴和再審案件進行復查，發現質量問題及時調查處理；定期對法官承辦案件按照一定比例進行抽查，抽查結果與法官的晉級、晉職和目標考核掛鉤。
二、督查部門的權利和職責。一是準確界定督查處的職能，使其不與其他監督部門產生職能交叉。督查處對各類案件具有監督權、檢查權、調查權以及對案件及法官的處理建議權，即督查處對屬于其監督范圍的案件，有權提出監督意見。若主審法官或合議庭不接受監督意見，督查處有權報經院長提交審委會按法定程序予以糾正。根據當事人或有關方面的反映，督查人員可以調閱有關案件材料，要求承辦法官說明案件情況，詢問當事人及有關人員，旁聽案件的開庭審理，發現問題及時匯報處理等。這些職能與審判監督庭依照法律對案件進行再審的職能無沖突。裁判文書評查現在由監察室進行，今后可將監察室的此項職能劃歸督查處，使裁判文書評查、法官承辦案件抽查均由督查處辦理。追究錯案責任和執法過錯責任現在由紀檢部門辦理，但由于紀檢部門人員欠缺較高的法律素養和豐富的審判經驗，故可考慮由督查處負責認定和追究錯案責任和執法過錯責任。人大、政協、政法委等的督辦案件現在由辦公室辦理，也可考慮將此項職能并入督查處。《法官法》規定，各級法院要設立法官考評委員會，根據審判工作的規律和法官職業的特點，全面、細致地考評法官的審判工作業績、審判業務、法學理論水平、政治表現和工作作風等方面的完成情況和表現，其中審判質量是法官考核的核心內容，包括程序公正、實體公正、裁判文書質量等內容。督查處的督查職能不會與法官考評委員會的職能發生矛盾，相反其督查工作有助于為法官考評提供公正客觀的量化依據。二是法院監督部門應分工合作，配合協作。法院內部從事監督的機構有審監庭、紀檢監察室、立案庭等，督查處在實施案件質量監督工作中，要注意同其他監督部門既按職責分工，各司其職，又互相配合，協調一致。如督查處發現錯案線索，要向紀檢監察部門、審判監督庭通報情況，提出處理意見報審委會決定。如督查處認定錯案與紀檢監察部門、審判監督庭發生認識上的分歧，應及時報請審委會作出決定。三是中級法院督查處除了負責本院的案件質量監督外，還承擔對轄區基層法院案件質量監督檢查工作（基層法院可設立案件質量督查科）進行指導、組織、協調和監督的職責，包括定期召開會議，部署檢查工作，適時組織檢查等。中級法院督查處對下級法院案件不進行個案監督，這是上下級法院審級監督關系決定的。
三、督查的案件類型和范圍。一是督查的案件不僅要涉及刑事、民事、行政的一審、二審和再審案件，執行案件亦應納入督查范圍。筆者之所以強調對執行案件的監督，是因為民事、刑事案件相較而言現在還算有糾正的途徑，但對執行權力的監督制約機制則很不完善。調查權與執行權合一，執行權與財產處分權合一，調查權與審查權合一的弊端，容易產生暗箱操作，損害當事人權益，同時也給極少數素質低下的執行法官留下可乘之機。二是督查案件包括已經立案的案件、正在審理的案件和已經審結的案件，時間上大致以當年內審結的案件為限。三是督查文書包括各類生效的法律文書，如判決書、裁定書、調解書以及庭審筆錄、合議庭評議筆錄、宣判筆錄、執行筆錄、審委會筆錄等。
四、制定完善制度。為了使案件質量監督檢查工作有章可循，必須注重案件質量內部監督的規范化、制度化建設：一是制定《案件質量督查工作實施細則》，對責任部門、工作內容、工作程序、懲戒處理等作詳細規定。二是《案件質量檢查規定》，包括對刑事、民事、行政、執行案件質量的詳細規定。三是嚴格區分違法審判責任和質量差錯責任，完善《追究錯案責任實施細則》和《追究執法過錯責任實施細則》。現在有的法院將司法機關履行刑事賠償義務作為刑事錯案的標志，把不批準逮捕、不起訴或判決無罪的刑事案件一律視為錯案，凡是被上級法院改判或發回重審的案件，一律定為錯案，這是不科學的。要注意根據案件的具體情況分清法官、法官助理、審委會、庭長、分管院長、技術鑒定人員、書記員的錯案責任，要糾正一有錯案就認定是法官責任的觀念。此外由于法律規定寬泛的原因，不同的法官對同一案件的認識、裁量有所區別，要尊重法官的自由裁量權，不要隨意認定錯案。四是通報制度。制定《案件、裁判文書檢查通報制度》，無論是對案件評查還是抽查，均應按照公開原則將結論在一定范圍內讓公眾知曉。定期編發《案件督查專報》，著重從辦案思路、業務能力、審判作風等主觀方面剖析錯案發生的原因，力爭找出有共性、代表性的案件進行類型歸納，為合議庭辦理類案提供借鑒，促進全體法官舉一反三，提高審判質量。對典型案例予以通報，聽取整改反饋意見，逐步形成一套完整的動態監督體系。五是《案件質量過錯責任的處罰辦法》，將案件質量與法官政治、經濟待遇以及考評掛鉤，視錯案的具體情形給予輪崗、警告、記過直至開除的處分。六是申辯制度，即允許法官對評查抽查結果、處理意見等進行申辯，使案件督查做到客觀公正。
五、督查對象和方法。督查對象以辦案法官為檢查主體，合議庭法官、法官助理、書記員等也是監督檢查對象。督查方法做到常規檢查與專項檢查、定期檢查與臨時檢查、一般檢查與重點檢查、隨機抽查與逐件評查的結合。其中常規檢查范圍為二審改判、發回重審案件，再審改判的案件，上級法院指令再審的案件，檢察機關抗訴的案件以及法律文書等。
六、對監督者的監督問題。肖揚院長曾經指出，審判監督庭的法官“是監督法官的法官，是監督辦案的法官。因此，水平應該最高，自律性應當最強。”其實這也是對案件質量督查部門同志的要求。為此要高度重視督查處人員的選拔問題，要將那些德才兼備、審判經驗和社會閱歷豐富、堅持原則、不怕得罪人、威望崇高優秀審判人員選拔出來，從事案件質量內部督查工作。督查公開、申訴、申辯制度以及審委會議事制度也能有效地監督督查法官。根據監督不辦案的原則，督查處對主審法官接受監督意見后所作出的裁判不負錯案責任。但是對于在辦理監督事項時，因責任心不強對應當發現的問題沒有及時發出監督意見，因而造成錯案和極大不良后果的，或在限定的期限內未完成監督事項且無正當理由的，有關督查人員應負失察責任。
總之，實施案件質量內部監督，能有效解決現行法院案件內部監督體制的種種弊端，其優勢非常明顯：一是能有效地減少錯案、冤案，維護法制權威。由于有堅實信賴的監督中堅力量，有切實可行的監督手段，有嚴密的監督體系，能保障法官辦案被置于可靠的監督之下，從而確保司法公正。二是切實維護當事人權益，減輕當事人的訟累和經濟負擔，提高法院公信力。因為內部質量監督機制注重事中控制，能有效保障初審案件的質量，從而減少申訴、上訪、再審案件的產生，減輕當事人的訴訟成本和經濟負擔。從當事人角度來思考，二審、再審程序改判原審錯案，當事人為此卻要多付出訴訟費用，承擔了法官辦錯案的風險，對當事人無公平可言。因此實施案件質量內部監督也是人民法院深入貫徹實踐“三個代表”重要思想，切實改進審判作風，以人民利益為最高標準的必然要求。三是既能督查實體公正，又能督查程序公正。實體公正相對容易判斷，而程序公正，作為隱含在審判各個環節中的操作過程，相對“隱性”，較難檢查和發現問題，這就對案件監督、檢查提出了較高的要求。督查部門通過對每個承辦人審結的案件、各類訴訟筆錄進行個案抽查，能對是否存在未經報批的超審限案件、開庭傳票日期與實際開庭日期是否相符、是否公開宣判、送達回證的簽收是否規范等存在程序瑕疵的情況向相關業務庭、合議庭反映，提醒合議庭引以為戒，避免因忽視“小”問題存在而損害裁判的公正性、權威性。四是降低司法成本。與審判監督程序相比，案件質量內部監督啟動易、處理快、周期短、見效快，能切實降低處理錯案的司法成本。五是將案件質量督查結果與法官的晉級、晉職、年終目標考核掛鉤，能使考評結果客觀公正，并能促進法官增強責任心，積極鉆研業務，提高辦案水平。六是預防和懲治司法腐敗。由于案件質量監督實施案件全程監督，根據錯誤苗頭，督查部門能及時警示法官，防微杜漸，避免法官犯更大的錯誤。七是是便于各個內部監督部門配合協作和監督制約，形成整體合力。案件質量監督是法院監督體系的核心和關鍵，抓好案件質量監督，并發揮其龍頭和紐帶作用，就能與其他監督部門密切協作，最終達到形成符合法官職業特點的內部監督制約機制的目的。八是督查處作為與外部監督的聯系紐帶，能有效地加強外部監督力量。法院外部存在眾多的外部監督，主要是各級黨委、人大以及公眾輿論對法院審判活動的監督，通過法院內部行政組織系統發揮作用。但是現在的外部監督在法院系統內部缺乏有效的中間環節，致使外部監督的影響無法有效地及于審判活動本身，法院對外部監督的方式停留于上催下轉，結果往往不了了之。督查處監督力度大，能將來自外部的監督轉化為內部監督，并將督查結果集中回復反饋，效果更好。
(作者單位：四川省宜賓市中級人民法院)
