[ 周萬春 ]——(2013-3-21) / 已閱7793次
2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國同志十一屆全國人大四次會議上莊重宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成。黨的十八大報告中強調要進一步完善中國特色社會主義法律體系。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，我國行政法律體系建設也取得了巨大成就，形成了行政法律制度的基本框架，總體解決了有法可依的問題。但法律的生命在于實施，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題顯得更為突出和緊迫，成為廣大人民群眾普遍關注和反應強烈的問題。本文著重分析我國目前行政法律實施存在的問題及原因，并相應提出對策和建議，以期對進一步完善我國行政法律體系有所裨益。
一、我國行政法律體系建設所取得的成就
法律體系是指一國的全部現行法律規范，按照一定的標準和原則，劃分為不同的法律部門而形成的內部和諧一致，有機聯系的整體。當代中國的法律體系由憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴程序法共七個法律部分所構成。改革開放以來，行政法律制度從無到有，逐步健全，適應了快速發展的社會經濟進步和政府法治建設需要，已經成為我國新興的耀眼的朝氣蓬勃的部門法律。
《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》和《公務員法》等法律出臺，表明我國行政組織和人員法律制度框架的確立；《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《行政復議法實施條例》等法律法規相繼出臺，標志著我國行政監督與救濟法律制度框架的建立；《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》、《政府信息公開條例》、《行政強制法》等規范行政機關共同行政行為的綜合性法律法規以及大量規范行政機關某一管理領域行政行為的專門性法律法規也相繼頒布實施；《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律及配套行政法規、地方性法規、規章也相繼出臺。這種以法律為綱，法規、規章項配套的行政法律體系，表明我國行政法律體制度框架已基本形成，做到了行政管理有法可依。
二、我國行政法律實施中存在的問題及原因分析
在我國，大部分的法律都是由行政機關執行，其中多數行政管理行為直接涉及相對人的權利義務。只有行政機關等享有行政職權的機關全面正確地履行法律規定的各項職能，才能實現我國法治政府的建設目標。近年來，依法行政工作被高度重視，依法行政建設取得了重要進展。但法律實施難是中國法治建設長期面臨的難題，行政領域內存在的問題也比較突出。解決這些突出問題，需要更進一步強化行政法律實施的效果。目前，行政法律實施主要有以下問題。
（一）法律規定本身需要進一步完善
如《行政許可法》第13條，先前草案中所規定的“不得設定行政許可”的禁止性文句，被“可以不設行政許可”的的授權性語句所取代。雖然立法旨在通過該條文收縮行政許可權，但是“可以”一詞則同時意味著也可以設定行政許可。設與不設行政許可，成為了行政許可機關自由裁量的事項，這樣的條文本身使該條文的規范機制喪失殆盡。還有《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規定，雖然經過最高院若干司法解釋的擴充，受案范圍有所擴大，但就總體規定而言，受案范圍仍然太窄，特別是關于抽象行政行為被排除在行政受案范圍之外等弊端，無法滿足當下社會相對人日益高漲訴權的要求。
（二）法律的操作性不強
受“立法宜粗不宜細”的主導思想影響，我國許多法律規定過于原則抽象，缺乏可操作性。有些立法調研、論證、利益協調等準備不足，導致實施中難以到位或操作困難。以法律責任為例，責任是充分保障權利的基礎，違法不究必然導致有法不依。《行政處罰法》第55-59條規定了給予行政處分的責任形式，但沒有規定給予何種形式的行政處分，如何給予行政處分，既體現不出法律的明確性，也導致了行政機關的自由裁量權過大。這樣的立法模式在我國行政法律規定中占很大比例，導致法律的操作性不強，從而進一步影響了法律的實施效果。
（三）配套法律法規不健全
行政法律的實施需要配套法律、行政法規、地方性法規和部門規章、地方規章的完善，如果配套法規不健全，法律較為原則的規定難以實施。《行政許可法》、《行政處罰法》等法律，大都是只作出規范性、原則性的要求，不可能對每一個內容都作出詳盡操作性的規定。由于配套法律制度不健全，導致實施過程中存在各種問題。例如，2010年《國家賠償法》修訂中在35條確立了精神損害賠償制度，《國家賠償費用管理條例》、《人民檢察院國家賠償工作規定》雖對國家賠償制度作了進一步的規定，但在精神損害撫慰金的計算標準、計算方法、追償制度等方面未作規定，配套法律的缺失致使國家精神損害賠償案件在適用中面臨諸多困境，導致精神損害國家賠償實施的無序和艱難。
（四）行政公職人員法律觀念與意識淡薄
法律思維是指人們對于法律的認識態度，從法律的立場出發思考和認識社會的方式，運用法律解決問題的具體方法，是受法律意識和法律技術影響的一種認識社會現象的思維方法。造成法律實施不盡如人意的原因較多，其中公職人員特別是領導干部的憲法意識和法治觀念淡薄、長官意志濃厚、官本位風氣盛行是一個深層次的原因。部分公職人員有的習慣人治，認為法治無用；有的認為法律只是一種工具，是否運用法律取決于是否有必要和有利；有的將法律主要用于對人而不是對己，主要用于治老百姓而不是治權治官。
（五）行政相對人的法律意識較為薄弱
隨著行政法治進程的不斷推進，相對人的法律意識有了很大提高，群眾監督行政執法，行政復議、行政訴訟、行政賠償案件數量也逐年上升。但整體來看，行政相對人通過法律救濟權益的意識還相對薄弱，在合法利益受到不法行為侵害后，由于法律知識欠缺、迷信信訪制度、害怕遭到行政機關報復等原因，不知道、不愿意、不敢通過行政復議、行政訴訟、行政賠償等方式救濟自己的合法權益，進而影響了行政救濟法律的實施。
三、完善我國行政法律實施的對策
我國處于社會轉型矛盾凸顯期，社會管理創新和社會矛盾化解成為我國當前面臨的重要任務，行政法律的責任更重，法律實施的任務還相對艱巨。
（一）繼續完善行政立法，提高立法質量、完善配套法律制度
社會主義行政法律體系的形成是社會主義法治建設的產物。行政立法雖然取得了巨大成就，建立起了行政法律體系的基本框架，但是《行政征收法》、《行政補償法》、《行政程序法》等法律還尚未出臺。在新的歷史起點上，完善中國特色社會主義行政法律體系難度更大，任務更艱巨，我國的行政立法工作應當從數量型立法向質量型立法轉變。我們要進一步提高立法的質量，注重科學立法與民主立法，注重法制的統一。進一步完善立法聽證制度和專家論證制度，擴大民眾參與范圍和深度，科學界定立法理念，深入研究影響行政立法實施的機制性障礙，深化行政管理體制的改革，規范完善規范性文件的軟法效應，使行政立法能夠在現實中真正發揮法治功能。配套法律制度的完善也是提高法律實施的具體依據。我們應該進一步完善行政處罰法和許可法的監督制度和責任追究制度，完善信息公開配套法律制度，完善國家賠償法的精神損害賠償等法律配套制度，使法律的規定得到詳盡的落實；規范行政自由裁量權，防止權力濫用和腐敗現象的產生，提高行政法律實施的效果。
（二）提高行政執法能力建設，不斷提高隊伍素質
徒法不足以自行，行政法律能否真正實現其價值，取決于公眾認知度和社會環境，更取決于執法人員的法律適用的效果。法律適用的過程，就是執法人員運用法律知識和業務知識，通過思維活動與理性判斷，把法律規定正確適用于執法活動的過程。因此，合格的執法人員是保障法律正確實施的前提，高素質的工作人員是增強行政法律實施的關鍵。我們要高度重視培養執法人員堅定的理想信念；加強執法隊伍科學化和規范化管理，探索完善行政執法人員管理制度；加強領導干部學法用法的實效，加強干部能力建設；加強執法人員培訓，提高執法能力和水平；推進工作作風和廉政建設，建立健全反腐倡廉長效機制，不斷提高執法隊伍的公信力；加強文化建設，營造健康向上、特色鮮明的行政執法文化氛圍；提高執法人員的職業神圣感；重視基層執法隊伍建設和基層能力建設。
（三）培育群眾法律意識和素養，形成學法守法用法的社會氛圍
行政機關通過公正、高效、廉潔的工作機制，及時、有效地實施行政管理，人民群眾的配合也必不可少。我們應該充分發揮法治宣傳和教育職能，培育群眾的法律意識和法治素養，培養全體公民自覺守法的行為意識，形成自覺學法守法用法的社會氛圍；教育廣大群眾依法表達訴求，學會運用法律手段解決矛盾糾紛，監督行政執法，不迷信人治，用法律武器維護自身合法權益。
（四）強化責任追究，完善監督機制
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