[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已閱22169次
目前我國(guó)貧富差距日益懸殊，社會(huì)弱勢(shì)群體不斷擴(kuò)大，社會(huì)矛盾逐漸凸顯。在這種背景下，建立和完善社會(huì)救助法律制度已成當(dāng)務(wù)之急。《社會(huì)救助法》是一部涉及民生保障的大法，曾被列入第八、第十和第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2008年8月國(guó)務(wù)院法制辦曾就該法的立法草案向社會(huì)公開征求意見，但至今《社會(huì)救助法》仍未審議通過(guò)。而我國(guó)2011年的社會(huì)救助投入的財(cái)政資金高達(dá)1800億元，但因?yàn)闆]有相關(guān)立法，“社會(huì)救助工作的開展仍以政策調(diào)整為主，比較隨意、零亂，存在很多問(wèn)題”。[xx] 因此，我國(guó)亟需制定《社會(huì)救助法》。在立法中，如何確立社會(huì)救助的基本原則，如何與2010年10月通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》相銜接，以及如何保障公民社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，都是需要重點(diǎn)研究和解決的問(wèn)題。他山之石，可以攻玉。筆者認(rèn)為，德國(guó)的社會(huì)救助法律制度對(duì)上述問(wèn)題的解決具有以下借鑒和啟示意義：
（一）社會(huì)救助的基本原則
1.幫助自助者
德國(guó)社會(huì)救助的首要基本原則是幫助自助者。社會(huì)救助雖然已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的責(zé)任，但德國(guó)《社會(huì)法典》明確規(guī)定，社會(huì)救助的目的是幫助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe），使受助者早日自力更生。因?yàn)椋瑐�(gè)人在德國(guó)基本法中始終是作為一個(gè)獨(dú)立的法律主體，而不是被社會(huì)共同體照顧的客體出現(xiàn)的。人的這種法律主體性思想可以追溯到康德哲學(xué)中對(duì)人的主體性的強(qiáng)調(diào)。[xxi] 人的主體性首先體現(xiàn)為人作為經(jīng)濟(jì)上和法律上的主體，享有個(gè)性發(fā)展的自由（《基本法》第2條），是個(gè)人意思自治的責(zé)任承擔(dān)者。人的主體性強(qiáng)調(diào)個(gè)體的責(zé)任，要求個(gè)人通過(guò)自己的勞動(dòng)來(lái)養(yǎng)活自己和家人。只有在例外情況下，個(gè)體不能作為經(jīng)濟(jì)主體自食其力時(shí)，基于其作為人的尊嚴(yán)，可以有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家給與救助，保障其基本生存。[xxii] 但這種救助一般是暫時(shí)的，旨在幫助受助者自救。也即救助貧困者，在為其“輸血”的同時(shí)，也要培養(yǎng)其“造血”的能力。因此，在德國(guó)，有相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰措施來(lái)促使受助者增強(qiáng)自立能力。而且，受助者有義務(wù)在救助機(jī)構(gòu)幫助下采取自救措施。按照法律規(guī)定，在救助實(shí)施前或開始四個(gè)星期之后，受助者和救助機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)簽署一份有法律效力的書面救助協(xié)議，寫明受助者的現(xiàn)狀和其渡過(guò)難關(guān)的方式以及積極融入社會(huì)或再就業(yè)的可能性。[xxiii] “授之以魚不如授之以漁。”我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助法律規(guī)范以及《社會(huì)救助法（征求意見稿）》也鼓勵(lì)受助者的勞動(dòng)自救，[xxiv] 但并未將其作為首要原則加以確立并輔之以具體獎(jiǎng)懲措施加以貫徹實(shí)施。
2.社會(huì)救助的輔助性原則
所謂輔助性原則是指社會(huì)救助是最后一道社會(huì)保障網(wǎng)，是用盡其他辦法仍不能保證生存必需時(shí)的輔助手段。輔助性原則作為德國(guó)社會(huì)保障法的重要原則，是指?jìng)�(gè)人無(wú)法以自己的積極行動(dòng)或力量幫助自己時(shí)，國(guó)家或社會(huì)才有義務(wù)進(jìn)行干預(yù)。這也符合基本法尊重個(gè)人自由與個(gè)人意思自治的價(jià)值體系。[xxv] 輔助性原則與前述幫助自助者原則緊密相關(guān)，構(gòu)成了下述三個(gè)層次的救助責(zé)任體系，即：個(gè)人自救是個(gè)體自負(fù)其責(zé)的體現(xiàn)，是首要的，處于第一位階，因?yàn)閭�(gè)人對(duì)于自身生存權(quán)的繼續(xù)負(fù)有第一位的責(zé)任。國(guó)家的救助責(zé)任是次級(jí)的，輔助性的，處于最后位階，因?yàn)閲?guó)家作為公益的代表者，國(guó)庫(kù)的管理者，用來(lái)源于所有納稅人的稅收收入救助個(gè)別貧困者的活動(dòng)只能是補(bǔ)充性的、輔助性的，只限于體無(wú)法通過(guò)自力保障有尊嚴(yán)的生存的情形。處于中間層次的是家庭成員和社會(huì)共同體的團(tuán)結(jié)互助責(zé)任。[xxvi] 德國(guó)現(xiàn)行的《社會(huì)法典》第12部第2條規(guī)定的社會(huì)救助的次級(jí)性也充分體現(xiàn)了輔助性原則。
輔助性原則突出個(gè)人責(zé)任和家庭、社會(huì)成員的互助責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)救助方面承擔(dān)輔助性作用，使國(guó)家在承擔(dān)救助責(zé)任的同時(shí)，卻不給國(guó)家財(cái)政造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)。這對(duì)建構(gòu)我國(guó)社會(huì)救助制度具有積極借鑒意義。我國(guó)《社會(huì)救助法》尚未審議通過(guò)的可能原因之一是擔(dān)心社會(huì)救助對(duì)國(guó)家財(cái)政造成的壓力。社會(huì)救助的水平必須與本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，也必須在國(guó)家財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)。如果國(guó)家在社會(huì)福利提供中大包大攬，確定的救助范圍過(guò)廣，救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，將會(huì)使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，也會(huì)使救助制度成為養(yǎng)懶漢的制度。我國(guó)目前的社會(huì)救助福利水平還相當(dāng)?shù)停粫?huì)出現(xiàn)令西方高福利國(guó)家棘手的“失業(yè)陷阱”和“貧困陷阱”問(wèn)題。但是，對(duì)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助支出會(huì)讓地方財(cái)政更加捉襟見肘，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也應(yīng)防患于未然，處理好社會(huì)救助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。所以，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家在社會(huì)救助中的輔助性作用，確定適當(dāng)?shù)木戎秶途戎鷺?biāo)準(zhǔn)，建立個(gè)人、社會(huì)和政府分頭負(fù)責(zé)的多層次、多元化的救助體系，充分發(fā)揮社區(qū)、志愿組織和民間團(tuán)體在社會(huì)救助制度中的積極作用，同時(shí)應(yīng)使社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)以及就業(yè)促進(jìn)等制度配套銜接，發(fā)揮社會(huì)保障制度的整體功能。
（二）社會(huì)救助制度與其它社會(huì)保障制度的銜接配套
1.社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接關(guān)系
德國(guó)的社會(huì)保障制度是由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)促進(jìn)和社會(huì)補(bǔ)償構(gòu)成的一個(gè)完備的、互相銜接的體系。其中，社會(huì)保險(xiǎn)居于核心地位，社會(huì)救助處于次級(jí)和輔助的地位。社會(huì)保險(xiǎn)是一種強(qiáng)制性的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付的保險(xiǎn)金來(lái)自被保險(xiǎn)人及其雇主強(qiáng)制繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。而社會(huì)救助是國(guó)家給貧困者提供的最低生活保障，救助費(fèi)用來(lái)源于國(guó)家財(cái)政收入。社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助在社會(huì)保障制度中的這種主次地位充分體現(xiàn)在獲得社會(huì)救助的前提條件上。按照德國(guó)《社會(huì)法典》第12部第2條的規(guī)定，能夠通過(guò)自己的勞動(dòng)或財(cái)產(chǎn)收入實(shí)現(xiàn)自我?guī)椭模换蚰軓乃帲ɡ缬蟹鲳B(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)的親屬或有給付義務(wù)的其他社會(huì)保障機(jī)構(gòu)）獲得幫助的人，不能獲得社會(huì)救助。[xxvii] 也就是說(shuō)，社會(huì)救助是最后一道社會(huì)保障防線，對(duì)不能自食其力的貧困者實(shí)施救濟(jì)前，首先要考察其是否能從負(fù)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或從社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得救助，如果沒有家庭成員的救助，也沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)或社保不足以保證基本生活，才可以獲得社會(huì)救助。如果社會(huì)救助機(jī)構(gòu)在緊急情況下先行實(shí)施了救助，則有權(quán)向上述法定義務(wù)人進(jìn)行追索。在這里，除了強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自救責(zé)任和家庭成員之間的扶助義務(wù)之外，也突出了社會(huì)保險(xiǎn)在整個(gè)社會(huì)保障制度中的核心地位和給付的優(yōu)先性，使社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的銜接有了明確的法律依據(jù)。
在我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)頒布的背景下，如何界定社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保障制度中的地位，如何使兩種制度銜接配套，發(fā)揮保障民生的重要作用，顯得尤為重要和迫切。在此，可借鑒德國(guó)做法，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的次級(jí)性和輔助性并對(duì)社會(huì)救助的獲得設(shè)定前提條件，即：貧困者在無(wú)力自救時(shí)，應(yīng)首先要求有法定扶助義務(wù)的家庭成員承擔(dān)救助義務(wù)以及投保的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行給付義務(wù)，在得不到上述救助的情形下，才可申請(qǐng)社會(huì)救助。[xxviii] 這樣的立法設(shè)計(jì)既協(xié)調(diào)了社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)二者之間的銜接關(guān)系，也強(qiáng)化了社會(huì)成員參加各種法定社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，同時(shí)可減輕地方政府支付社會(huì)救助的財(cái)政壓力。值得指出的是，實(shí)現(xiàn)這一立法設(shè)計(jì)的前提是，盡快在我國(guó)建立和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的民生保障功能，減少公民因疾病、失業(yè)等原因致貧而需要社會(huì)救助的情形。同時(shí)應(yīng)盡快在農(nóng)村建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及合作醫(yī)療制度，并鼓勵(lì)農(nóng)民參加各種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而減少農(nóng)村地區(qū)因年老、疾病和災(zāi)害導(dǎo)致生活困難的情形。此外，盡管要在立法中設(shè)立獲得社會(huì)救助的前提條件，但如果求助者滿足救助條件，則應(yīng)給予其充分的符合人之尊嚴(yán)的基本生活保障。
2.社會(huì)救助與就業(yè)促進(jìn)政策緊密結(jié)合
社會(huì)救助不僅要與社會(huì)保險(xiǎn)相銜接，還要與社會(huì)促進(jìn)制度，尤其是就業(yè)促進(jìn)制度相配套。在德國(guó)乃至整個(gè)歐洲，扶貧是與再就業(yè)緊密聯(lián)系在一起的。德國(guó)2003年哈茨改革的重點(diǎn)就是通過(guò)救助與激勵(lì)懲罰雙管齊下的辦法，讓有勞動(dòng)能力的受助者盡快融入勞動(dòng)力市場(chǎng),自力更生，同時(shí)提升本國(guó)在全球化中的競(jìng)爭(zhēng)力。例如，德國(guó)社會(huì)救助法明文規(guī)定，如果被救助人可以通過(guò)從事力所能及的工作獲取收入，則其有義務(wù)接受該工作或參加必要的培訓(xùn)準(zhǔn)備。[xxix] 從“輸血式”救助轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健本戎年P(guān)鍵在于就業(yè)促進(jìn)措施的運(yùn)用，例如，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的職業(yè)培訓(xùn)、為其提供就業(yè)援助、職業(yè)介紹等。我國(guó)2008年頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》在這方面做出了有益的嘗試，但還缺乏具體的實(shí)施措施。我國(guó)社會(huì)救助改革的方向應(yīng)該是從目前過(guò)多單純強(qiáng)調(diào)低標(biāo)準(zhǔn)、消極地經(jīng)濟(jì)幫助，轉(zhuǎn)向增強(qiáng)弱勢(shì)群體融入社會(huì)的能力以及幫助有勞動(dòng)能力的人再就業(yè)，這樣才能使社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)財(cái)富增加、效率提高的基礎(chǔ)上健康、可持續(xù)地發(fā)展。[xxx]
（三）社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
在如何保障公民實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)利方面，德國(guó)的社會(huì)救助制度有如下四方面值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)：
1.社會(huì)救助是國(guó)家應(yīng)負(fù)的責(zé)任，是貧困者應(yīng)有的權(quán)利
俾斯麥時(shí)代社會(huì)救助作為緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工具的思想早已過(guò)時(shí)，取而代之的是國(guó)家責(zé)任說(shuō)以及救助權(quán)利論。社會(huì)救助不是一種恩賜，而是國(guó)家對(duì)處于貧困境地的公民負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)，屬于國(guó)家管理社會(huì)的一項(xiàng)基本職能。[xxxi] 貧困者也不是社會(huì)的問(wèn)題或包袱。不論其陷入困境的原因何在，例如，刑滿釋放人員、流浪者等，其都不應(yīng)被社會(huì)排斥或邊緣化，獲得社會(huì)救助都是其正當(dāng)?shù)姆ǘ?quán)利。這些認(rèn)識(shí)對(duì)我國(guó)社會(huì)救助早日從道義性救濟(jì)過(guò)渡到制度性救助很有借鑒意義。比如，我國(guó)施行了多年的春節(jié)期間的“送溫暖工程”仍舊是一種道義性扶貧活動(dòng)和形象工程，被救濟(jì)者仍然對(duì)政府感恩戴德，沒有意識(shí)到政府只是做了件份內(nèi)的事。[xxxii]而自1997年開始實(shí)施的城市最低生活保障制度對(duì)受助者則有道德品行方面的考察篩選，且只針對(duì)城鎮(zhèn)人口，覆蓋面很低。我國(guó)的《社會(huì)救助法（征求意見稿）》已經(jīng)明確規(guī)定，國(guó)家承擔(dān)為公民提供社會(huì)救助的基本責(zé)任。[xxxiii] 這是一個(gè)立法上值得肯定的積極進(jìn)步，但要使這種社會(huì)救助的國(guó)家責(zé)任觀念植根到地方政府官員及民眾心中，還需假以時(shí)日。
2.從保障人的尊嚴(yán)的高度來(lái)提供社會(huì)救助
在德國(guó)，社會(huì)救助的任務(wù)是使貧困者能夠享有合乎人的尊嚴(yán)的基本生活保障。維護(hù)人的尊嚴(yán)是社會(huì)救助的憲法和法理依據(jù)以及根本價(jià)值追求。這也直接決定了社會(huì)救助內(nèi)容的全面性：即一個(gè)體面的符合人類尊嚴(yán)的基本生活，不僅要滿足物質(zhì)的需要，還要滿足受助者的精神文化生活需求。也即不僅要保“肚皮”，還要保“臉皮”。我國(guó)學(xué)者在論述救助弱勢(shì)群體的法理基礎(chǔ)以及論證其必要性時(shí)多從人權(quán)保障、基本權(quán)利、公平正義的角度出發(fā)，鮮有從人之尊嚴(yán)的高度來(lái)探討的。我國(guó)《社會(huì)救助法（征求意見稿）》中的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)亦尚未從保障人的尊嚴(yán)的高度來(lái)確立，保障的內(nèi)容也未包括受助者在精神文化方面的基本需要。[xxxiv]而人權(quán)的基本價(jià)值就是對(duì)所有人予以普遍的尊重和保障，人的尊嚴(yán)是統(tǒng)領(lǐng)所有憲法權(quán)利的核心價(jià)值。而且我國(guó)政府在2010年已經(jīng)明確承諾“保障人民活得更有尊嚴(yán)”，所以，在社會(huì)救助的理論研究以及制度建構(gòu)中也應(yīng)充分體現(xiàn)、弘揚(yáng)和保障人的尊嚴(yán)。
3.建立高層級(jí)完善的社會(huì)救助法律體系。
德國(guó)的社會(huì)救助制度有堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)，有憲法法院和行政法院判例的大力支持，還有部門法律的具體落實(shí)。反觀我國(guó)，從憲法角度而言，社會(huì)救助的直接憲法依據(jù)是第45條規(guī)定的公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，但該條只規(guī)定了公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情形下獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，沒有涵蓋其他獲得社會(huì)救助的情形，例如，貧困救助、自然災(zāi)害救助等，而且沒有從保障人的基本尊嚴(yán)的角度賦予公民救助權(quán)。因此，應(yīng)結(jié)合憲法第33條第3款“尊重和保障人權(quán)”，第38條“人格尊嚴(yán)保護(hù)”來(lái)構(gòu)建社會(huì)救助的憲法基礎(chǔ)。從具體法律法規(guī)角度而言，雖然國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》，又于2007年發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，各地也紛紛出臺(tái)了實(shí)施條例或相關(guān)政策。但至今未有社會(huì)救助的相關(guān)法律，相關(guān)規(guī)范的層級(jí)較低，社會(huì)救助法律體系尚未形成。這導(dǎo)致社會(huì)救助實(shí)施中的諸多問(wèn)題，因此，我國(guó)亟需提升社會(huì)救助立法的層次，盡快制定出臺(tái)《社會(huì)救助法》，盡早建立一個(gè)完善的社會(huì)救助法律體系，從而建構(gòu)起保障社會(huì)成員基本生存的最后一道堅(jiān)固防線。
4.行政程序與司法救濟(jì)對(duì)社會(huì)救助權(quán)的保障
社會(huì)救助權(quán)在德國(guó)是一項(xiàng)可訴的主觀公權(quán)利，得到《社會(huì)法典》第10部的程序保障和社會(huì)法院的司法保護(hù)。我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定對(duì)不依法發(fā)放最低生活保障金的可以提起復(fù)議。但在《行政訴訟法》列舉的受案范圍中只包括關(guān)于撫恤金的爭(zhēng)議。根據(jù)相關(guān)的實(shí)證調(diào)查研究結(jié)果，中國(guó)的受助者不是運(yùn)用行政復(fù)議或訴訟手段來(lái)維護(hù)權(quán)利，而主要是依賴信訪途徑來(lái)解決相關(guān)爭(zhēng)議。[xxxv] 沒有程序和司法保障的權(quán)利只是一個(gè)權(quán)利空殼，因此，我國(guó)必須從立法和司法的角度來(lái)落實(shí)和保護(hù)公民的社會(huì)救助權(quán)。我國(guó)《社會(huì)救助法（征求意見稿）》第32條規(guī)定，“對(duì)于社會(huì)救助管理部門或者相關(guān)機(jī)構(gòu)做出的不予救助或者調(diào)整、停止救助的決定或者行政處罰不服的，申請(qǐng)人或者救助對(duì)象可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以依法提起行政訴訟”。該條規(guī)定擴(kuò)大了現(xiàn)行行政復(fù)議法和行政訴訟法對(duì)社會(huì)救助事項(xiàng)的受案范圍，在事后救濟(jì)方面是一個(gè)可喜的進(jìn)步。但是，對(duì)申請(qǐng)人或受助人在救助決定作出過(guò)程中的程序性權(quán)利，例如，閱卷權(quán)、聽證權(quán)、意見表達(dá)權(quán)等，沒有作出規(guī)定；對(duì)于救助機(jī)構(gòu)的全面的信息告知義務(wù)和咨詢義務(wù)也付之闕如。這需要在立法審議中加以改進(jìn)。
三、對(duì)我國(guó)行政法學(xué)研究的啟示
我國(guó)目前的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與執(zhí)政黨提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”之目標(biāo)還有相當(dāng)距離。加強(qiáng)民生建設(shè)和社會(huì)建設(shè)不僅是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的手段，也是現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要責(zé)任。在此背景之下，關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從行政法學(xué)的視角，對(duì)社會(huì)保障權(quán)以及給付行政的法學(xué)原理進(jìn)行探討，從而為實(shí)踐提供理論支持是具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)行政法學(xué)研究而言，加強(qiáng)社會(huì)救助的研究也非常必要，因?yàn)檫@可以拓展我國(guó)行政法學(xué)研究的廣度和深度。
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