[ 林俊盛 ]——(2013-2-1) / 已閱31620次
二、起訴期限所適用的訴訟類型
任何一項法律制度，基于其設立的價值取向與功能目標，往往都有特定的適用范圍與適用對象。對該項制度適用范圍與適用對象的限定，不論過于寬泛或者過于狹窄，都將導致對該項制度價值的損減甚至背離。［30］(P36-38）在民事訴訟中，討論取得時效、消滅時效和除斥期間三種時效的適用范圍與適用對象問題往往與實體民事權利的種類劃分密切相關。民法學通說認為，取得時效的適用范圍與適用對象是物權（的取得），訴訟時效（消滅時效）的適用范圍與適用對象是請求權（債權），而除斥期間的適用范圍與適用對象是形成權。但在行政訴訟中討論時效的適用范圍與適用對象問題，卻往往與行政訴訟類型相掛鉤。為何存在這樣的差別？筆者認為，主要原因是：在民事立法中，有關時效的規定屬于實體法規范范疇，體現了法律對某種民事權利的時間限制；而在各國的行政立法中，往往對撤銷訴訟的起訴期限作出明文規定，作為當事人提起撤銷訴訟的起訴條件之一，因此，起訴期限屬于程序法規范范疇，體現了法律對當事人提起撤銷訴訟的時間限制。
（一）關于行政訴訟類型
要了解起訴期限應當適用于哪些訴訟類型這一問題，首先應當了解什么是行政訴訟的訴訟類型。我國臺灣地區行政法學者蔡志方先生認為，行政訴訟審判權范圍與行政訴訟類型歷來都是行政訴訟制度中居于最核心地位的兩個關鍵問題，往往牽一發而動全身。［31］行政訴訟審判權范圍一直是行政訴訟法理論界關注的焦點，行政訴訟審判權范圍的擴大是各國行政訴訟制度發展的趨勢之一。行政訴訟類型是行政訴訟制度精細化發展的重要標志，它有助于行政行為的審查以及公民權利的保障。在訴訟程序中，訴、審、判是一個完整的體系，判決是訴訟程序結束的產物，是對訴訟請求的回應。因此，一個國家的行政訴訟制度建設，除了應完善行政判決體系外，還應導入行政訴訟類型，而且后者是前者的基礎和前提，從訴權保護和制度完善的角度看甚至比前者更為重要。行政訴訟的類型化是20世紀以來世界各國行政訴訟制度發展的趨勢之一。［32］(P91-103）一個國家行政訴訟類型的多寡，完善與否，關系到公民權益保護范圍的寬窄程度、廣度和深度。從一定程度上說，訴訟類型化是行政訴訟制度走向成熟的標志。［33］(P181）
從歷史發展的角度上看，作為行政爭議救濟手段或者裁判方法的行政訴訟類型是與整個行政訴訟制度的發展相隨始終的。行政訴訟制度發展的歷史表明，各個主要西方國家早在17、18世紀就已經普遍確立了現代意義上的行政訴訟制度，便開始了廣泛且豐富的訴訟類型化實踐。特別是二戰以來，以德國為代表的大陸法系國家（地區）甚至出現了行政訴訟類型體系化、系統化的發展新趨勢。但在第二次世界大戰以前，大陸法系諸國（地區）在行政訴訟上一般只有撤銷訴訟一種訴訟類型，因為在“夜警國家”、“守夜人政府”時期，行政對人民合法權益的侵害幾乎僅僅表現為某個具體的行政侵益處分，因此，當時人民的公權利一般僅限于各種消極的排除行政非法干預的自由，顯然最有效的救濟方式就是通過向法院提起撤銷訴訟，以司法的撤銷判決來直接消除行政侵益處分的效力，使行政相對人的權利或者自由恢復到行政處分作出之前的狀態。故就當時的歷史狀況而言，單一的撤銷訴訟基本可以滿足為人民提供有效司法救濟的需求。第二次世界大戰結束以來，由于“社會福利國家”、“服務行政”、“給付行政”理念的勃興，世界各國（地區）普遍經歷了行政權的擴張、公權利概念的變遷和公共利益的興起，展現出“行政國家”的時代特征。隨著人民公權利內涵的擴充和種類的增加，原來單一的撤銷訴訟已經無法確保權利救濟的完整性和有效性了。為實現行政訴訟的宗旨和目的，有效且無漏洞地保護行政相對人的合法權益，客觀上要求各國行政訴訟增設各種必要的、基本的訴訟類型，確保“對于侵犯公民權利的每一種國家權力行為，都必須有一個適當的訴訟種類可供利用。”［34］(P204）例如：在德國，“行政私法化和自我調節的發展趨勢，已經使得此前對公法和私法之間在法律途徑上的劃分變得很成問題。這常常把行政法院的審查拖入決定過程本身之中，并將實體法問題的重點，轉移到復雜的歸屬即權衡裁判上去。情況的發展，迫使人們認可并在訴訟中嘗試新的合作與均衡形式。這就使得一直鐵板一塊的訴的種類系統開始松動——它已經開始排斥僅僅專注于點對點調整的撤銷之訴和義務之訴，并使給付之訴和確認之訴獲得了重要性，因為這兩類訴就上述那些新型行政方式而言，顯得更加靈活。”［35］(P17）在日本，基于1962年制定的《行政案件訴訟法》訴訟種類少，難以適應時代發展的形勢，2004年修改的《行政案件訴訟法》基于人權保障的需要，也為了適應社會發展的需要，增設了課予義務訴訟、停止訴訟、公法關系確認訴訟等新的訴訟類型。在我國臺灣地區，2000年實施的新的《行政訴訟法》也在原來僅有撤銷訴訟一種法定訴訟類型的基礎上，擴大了撤銷訴訟的適用范圍，增加了課予義務訴訟、確認訴訟、一般給付訴訟等新的訴訟類型，［36］(P379-383）以應對多樣化的行政糾紛，擴大公民權利保護范圍。
行政訴訟類型發展的歷史表明，與民事訴訟類型出現的順序相反，撤銷訴訟（形成訴訟）是最早、最為典型的傳統行政訴訟類型。它是行政相對人認為行政主體作出的違法行政決定侵犯其合法權益的，向法院請求撤銷該決定的訴訟。它具有訴訟目標的形成性、訴因的不利處分性、訴訟兩造的對抗性等特點。就行政訴訟的基本類型而言，撤銷訴訟屬于形成訴訟，其訴訟目的在于請求法院撤銷行政主體已經做出的行政決定，希望通過行政判決溯及既往地消滅行政決定的法律效力，使相對人因為該行政決定而受損的權益得以恢復。從行政訴訟產生之日起，撤銷訴訟就是行政訴訟中的核心訴訟類型，因為其與行政法的發展以及行政訴訟的目的密切相關，體現了行政訴訟的鮮明特色。［37］(P1）我國臺灣學者吳庚曾指出：“撤銷訴訟可謂行政訴訟之核心，無論訴之種類如何增加，其中最重要者仍非撤銷訴訟莫屬。”［38］］(其他訴訟請求可以通過一定的方式轉化為撤銷訴訟或者撤銷加給付訴訟。在各國行政立法中，法律通常規定當事人的給付請求須先經行政處理先行,如單獨申請國家賠償,須先向負有賠償義務的行政機關主張賠償，如果對該行政機關的賠償決定不服再向法院起訴；確認權屬糾紛也由行政機關處理先行,如果對行政決定不服再起訴,均可轉化為撤銷訴訟。)
關于訴訟類型的劃分標準問題。有學者研究認為，行政訴訟類型的劃分應堅持同一性和科學性原則。［39］(P93-95）筆者認同這種觀點。所謂同一性是就標準的形式要求而言的，而科學性是就標準的實質要求而言的，作為一種獨立的區分標準，其本身應具有高度的涵蓋性，能夠揭示行政訴訟制度的本質屬性。從對行政訴訟類型內涵的界定分析，“訴訟請求的內容”是行政訴訟類型化的最基本的標準。因為訴訟請求的內容在整個訴訟的歷程中處于承上啟下的樞紐地位——承接行政訴訟救濟行政相對人合法權益之目的、啟動行政訴訟程序之不同進路。而且與其他劃分標準相比，訴訟請求的內容更具有明確性、可操作性等優點，既便于原告起訴時進行選擇，又便于法官在審理時進行判斷，而且對受理訴訟的法院來說一般情況下還必須受訴判一致性原則的約束。更重要的是，訴訟請求的內容具有高度的涵蓋性，無論是在民事訴訟抑或行政訴訟中，當事人所提出的訴訟請求無非就是形成、確認或者給付而已。［40］(P58）比如，在立法上對行政訴訟類型劃分比較完善的德國和我國臺灣地區就是以上述標準劃分訴訟類型的。
從近期的研究成果看，我國學者也認為應該以訴訟請求為主要標準劃分行政訴訟類型，而且認為我國行政訴訟類型應該分為撤銷訴訟、給付訴訟以及確認訴訟三大基本類型。在這三大基本訴訟類型下，根據不同的標準，又可以對其進行亞類型的劃分，其中由于給付訴訟的訴訟標的表現出兩種明顯的不同類型，學者們認為應該將其分為課予義務訴訟和一般給付訴訟。如吳華博士以當事人的訴訟請求為標準，將我國的行政訴訟類型劃分為撤銷訴訟、課予義務訴訟、行政給付訴訟和行政確認訴訟，［41］(P205）趙清林博士從單一的訴訟請求或裁判方法出發，也將我國行政訴訟類型劃分為上述四種。［42］(P192）章志遠教授以訴訟請求的內容為主導性區分標準，將我國行政訴訟類型構造為行政撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟和行政確認訴訟。［43］(P98-99）從劃分結果上看，上述學者的觀點基本是一致的，筆者同意這種訴訟類型劃分方式。根據上述研究結論，行政訴訟類型的外延主要包括四種基本的訴訟類型，即：撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟和行政確認訴訟。其中，撤銷訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政主體作出的行政決定侵害其合法權益時，請求人民法院撤銷該行政決定而提起的訴訟；課予義務訴訟是指公民、法人或其他組織的合法權益因行政主體拒絕作出行政決定或者怠于作出行政決定而遭受侵害，請求法院判命行政主體作出其所申請的行政決定的訴訟。一般行政給付訴訟是指公民、法人或其他組織請求法院判命行政主體作出行政決定以外給付的訴訟；行政確認訴訟是指公民、法人或其他組織與行政主體之間對某種行政行為或事實行為的存在狀態發生爭議時，請求人民法院對其是否存在以及是否合法、是否有效作出確認而提起的訴訟。
德國和我國臺灣的立法和司法實踐反映，撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟和行政確認訴訟之間，主要存在六種關系形態：即排斥關系、交錯關系、選擇關系、結合關系、轉換關系和補充關系等。［44］這些關系形態有的是基于法律的明確規定，如形成訴訟、給付訴訟對確認訴訟的排斥適用，即確認訴訟相對于其他訴訟的補充性；又如撤銷訴訟因被訴行政行為已失效可以轉換為續行確認訴訟等；有的是基于理論上的推演，如訴訟類型之間的選擇關系、結合關系或者選擇關系等。為何立法上要明確規定的訴訟類型之間的關系規則呢？筆者認為，也許立法者考慮的因素有多方面，但其中一個主要的原因是為了促使當事人選擇最合適的訴訟類型即最有效的救濟途徑，另外，由于各種訴訟類型所適用的時效規定截然不同，為了防止當事人因錯過撤銷訴訟的起訴期限或者給付訴訟的訴訟時效，而故意選擇提起時效期間較長或者沒有時效限制的訴訟類型如給付訴訟或者確認訴訟，因此，在立法上明確訴訟類型之間關系規則有其必要性和合理性。
（二）域外不同訴訟類型下的時效規定
基于撤銷訴訟最能體現行政訴訟的特色，而且在行政訴訟中的核心地位等原因，各國行政訴訟法往往對撤銷訴訟的各項訴訟規則作了比較完整、詳細的規定，其中包括撤銷訴訟的時效規定。而對于行政給付訴訟、確認訴訟的訴訟規則的立法規定則相對簡單得多。筆者認為，也許是各國立法者認為后面兩類訴訟可以參照適用民事訴訟的相關規則的緣故。
總體上觀察，世界各國的立法均規定了較民事普通訴訟時效短暫得多的行政撤銷訴訟（司法審查）普通起訴期限，有的國家比如我國還規定了比普通起訴期限更短的特殊起訴期限。在大陸法系國家，區分公法訴訟與私法訴訟，民事訴訟屬于私法訴訟，而行政訴訟則屬于公法訴訟，多數國家行政案件由行政法院審理，民事案件則由普通法院審理，適用不同的訴訟規則。就撤銷訴訟的起訴期限而言，德國普通起訴期限為1個月（該國民事普通訴訟時效以前為30年，2002年修改為3年），法國普通起訴期限為2個月（該國民事普通訴訟時效為30年），日本普通起訴期限以前為3個月，2004年修改為6個月（該國民事債權的普通訴訟時效為10年，債權和所有權以外的其他財產權的普通訴訟時效為20年），我國臺灣地區普通起訴期限為2個月（民事普通訴訟時效為15年），我國大陸普通起訴期限為3個月（民事普通訴訟時效為2年）。［45］(P609-618）［46］在德國、日本和我國臺灣地區，對行政處分中的可撤銷行政行為提起撤銷訴訟才適用起訴期限，對行政機關不作為提起的課予義務訴訟也因需行政復議前置而準用起訴期限的規定；如果是對無效行政處分提起無效確認之訴，則無起訴期限的要求。其他確認訴訟也因不涉及單方法律行為的效力維護問題，因此也無適用起訴期限的必要；如果當事人對行政不作為、事實行為、行政合同行為等提起的違法確認訴訟或一般給付訴訟，也均無起訴期限的要求。［47］(P211-394）［48］(P313-437）［49］(P1354-1355）由于一般給付訴訟是基于既有的法律關系產生的請求權而提出的給付訴求，各國立法和司法實踐一般的做法通常是參照適用民法的請求權消滅時效的規定，而在我國臺灣地區的《行政程序法》中，則明文規定公法上請求權的消滅時效為5年。各國普通起訴期限一般都是以行政相對人知道行政決定作出之日起開始計算，有的國家或地區（如韓國和我國臺灣地區等）的立法甚至明文規定起訴期限是不變期間［50］，不能中斷、中止或者延長。
而在英美法系國家，雖然沒有嚴格區分公法訴訟與私法訴訟，所有案件統一由普通法院適用基本相同的規則進行審理，但是，在英國，法律對針對行政機關的決定、命令不服申請司法復審（類似于大陸法系的撤銷訴訟）的期限作出了特別的規定，即申請司法復審應在3個月之內提出，否則就是不適當的延誤；在強制征收和控制土地方面，法律規定的申請期間更短，通常是6個星期內允許申請司法復審，在以后則完全置之不理；而控告公共機構及雇員或代理人的民事侵權訴訟（類似于大陸法系的行政賠償訴訟），1954年以前受到優惠待遇，法律規定的時限為1年（而對私人的民事侵權只有過了6年以后才不能提起訴訟），1954年修法時改為由一般民事侵權普通時限約束。［51］(P347、419、486）在美國，法律規定針對行政機關的決定、命令的司法審查申請期限通常只有60天［52］(P900），而針對行政機關侵權的賠償訴訟則受一般民事侵權普通時效的約束，或者適用比針對命令申請司法審查的期限寬松得多的時效規定。
與大陸法系國家的行政訴訟相比，英美法系國家的司法審查制度別具一格，但在時效制度安排方面卻與大陸法系國家撤銷訴訟的起訴期限極為相似，即期限都非常之短，遠比普通民事訴訟的時效嚴格。英美法系的理論體系沒有嚴格區分民事訴訟時效期間與除斥期間。關于司法審查的時效制度設計，英美法系國家在當事人不服行政機關作出的行政決定申請“司法審查”或者“司法復審”的期限安排上，體現出與大陸法系國家撤銷訴訟中的起訴期限規定高度的相似性，即兩個法系國家均對當事人提起此類行政爭議均通過立法或判例設置了非常短暫的起訴期限（或申請期限）。對于沒有涉及行政決定、命令的行政給付訴訟如國家賠償訴訟則與普通的民事賠償訴訟適用同樣的時效規定。而在大陸法系國家，當事人提起行政給付訴訟的訴訟時效一般也是參照適用民事請求權消滅時效的規定，有些國家如德國、日本的國家賠償訴訟甚至可以直接作為民事訴訟案件進行審理。以上情況表明，世界各國的立法之所以都針對行政機關作出的行政決定、命令規定了較民事普通訴訟時效短暫得多的行政撤銷訴訟（司法審查）的普通起訴期限，而且一旦超過這個短暫的法定期限起訴，其起訴將被視為不合法。立法者基于撤銷訴訟涉及到行政行為效力的維護問題，以及形成之訴的屬性，加上法的安定性和維護行政權有效運作等方面的考慮，往往通過立法明確規定撤銷訴訟必須適用期間短暫的起訴期限。而其他訴訟類型由于不涉及行政行為效力的維護問題，而且有民事訴訟的相關規則可以參照適用，故均未規定提起訴訟應當適用起訴期限的規定。
（三）起訴期限僅適用于特定訴訟類型的理由
在民事訴訟中，根據原告提起訴訟目的或判決內容的不同，一般可分為給付之訴、形成之訴和確認之訴，適用不同的時效規定。一般來說，給付之訴適用訴訟時效（消滅時效），形成之訴適用除斥期間，而確認之訴則沒有時效上的限制。在民事訴訟制度發展史上，訴的種類最初僅有給付之訴一種，后來才出現確認之訴和形成之訴。這三種訴的種類，分別對應民事實體法上的請求權、支配權和形成權。行政訴訟脫胎于民事訴訟，也根據原告訴訟請求目的的不同，分為形成之訴（撤銷之訴）、給付之訴（一般給付之訴和課予義務之訴）和確認之訴，也適用不同的時效規定。行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但它從產生之日起便保留著一些鮮明的特色。行政訴訟最大的特色莫過于撤銷訴訟在行政訴訟類型中的主導地位（大陸法系多數國家行政訴訟的發展史表明，在行政訴訟發展的最初階段往往只有撤銷訴訟一種訴訟類型）。行政訴訟之所以具有這樣的特色，原因在于行政爭議往往因具體行政行為而起，行政審判實質上是對一個已經確定了的權利義務關系的被訴具體行政行為的合法性進行司法確認。與民事審判解決的是平等民事主體間的民事糾紛不同，行政審判所解決的是不平等的行政主體與行政相對人之間的法律糾紛。這種法律關系的不平等, 性主要表現為，行政主體代表國家行使公權力，可以通過作出具體行政行為的方式先行確定行政相對人的權利義務，甚至有權對具體行政行為直接予以執行，保證具體行政行為內容的實現。而民事法律糾紛中的當事人一般不能采取自力救濟的方式來實現自己的主張。之所以存在這樣的區別，是由行政審判的對象——具體行政行為的特殊性（行政行為的效力）所決定的。行政行為的特殊性集中體現在其公定力、確定力、拘束力、和執行力上，這四種效力既相互獨立，又相互依存，其中公定力是行政行為其他效力的基礎和前提。“公定力要求受其拘束的對象承擔兩項基本義務，一為先行服從義務；二是不容否定義務。”［53］(P234）行政行為的這種法律效力是民事行為所不具備的。假如沒有公定力作基礎或這種公定力不為社會所承認，那么相對人或其他組織、機關便可以否認行政機關行政行為的效力，并把自己的意思表示與行政行為代表的國家意志并列，那么，國家行政將陷于癱瘓，公共利益、社會成員利益乃至相對人本身的利益也將受到重大損失，行政管理秩序和法律秩序亦無從談起。這一點與民事法律關系主體雙方的平等性形成鮮明的對比，也說明了為什么行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但從它產生之日起便保留著鮮明特色的根本原因所在。
如果說行政相對人提起給付訴訟，是基于既有的法律關系產生的給付請求權而主張行政機關必須依法履行給付義務；那么，行政相對人提起確認訴訟則是基于既有的法律關系是什么發生爭議而請求法院予以確認。當事人提起這兩類訴訟的結果無論如何，都既不會直接導致既有的法律關系發生變動，也不會直接形成新的法律秩序。也就是說，給付訴訟和確認訴訟均無關行政行為效力的維護問題，而根據上述的分析，各國設置短期起訴期限的主要理由是迅速確定并維持具體行政行為所創設的新的法律關系和社會秩序，進而維護法律的安定性。因此，撤銷訴訟適用起訴期限順理成章，而給付訴訟、確認訴訟等適用起訴期限的理由卻并不存在。
三、我國行政訴訟起訴期限的立法規定及存在問題
（一）我國目前關于起訴期限的法律規定及其特點
我國目前普遍適用的行政訴訟起訴期限規定，主要是《行政訴訟法》第38、39、40條以及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《若干解釋》）第41、第42、第43和第44條的規定。此外，還有一些單行法律關于某類行政行為起訴期限的特別規定，以及最高人民法院針對下級法院關于起訴期限規定適用問題請示的答復等。上述規定構成了我國行政訴訟期限制度的主要內容：（1）經過行政復議的起訴期限是15天；（2）訴的期限是3個月；（3）因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內，可以申請延長期限；（4）關沒有履行教示義務的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年；（5）公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。
以上規定可以看出，我國現行行政訴訟法將時效規定稱為“提起訴訟的法定期限”，而“起訴期限”的名稱則正式出現在《若干解釋》的條文中。根據上述條文內容分析，我國當前行政訴訟起訴期限制度呈現以下特點：（1）根據《若干解釋》第44條的規定，起訴期限是法定的起訴條件之一，起訴期限期間經過產生的法律效果是訴權消滅。換言之，如果行政相對人在法定期間內不起訴，則發生訴權消滅的法律效果，人民法院對起訴超過法定期限且無正當理由的，將裁定不予受理或駁回起訴。（2）從內容上看，法定期間是圍繞撤銷訴訟而設置的。由于我國行政訴訟目前尚處于非類型化階段，因此現行《行政訴訟法》及其司法解釋在時效設計上表現出僅有撤銷訴訟的起訴期限一種時效規定，而沒有就當事人提起給付訴訟、確認訴訟是否必須遵守時效、遵守何種時效規定等作出明確的規定。（3）僅就撤銷訴訟的起訴期限而言，無論是3個月的普通起訴期限，還是行政機關未履行教示義務情況下不超過2年的時間限制，以及不知道行政機關作出的具體行政行為內容情況下5年或者20年的最長起訴期限規定，與其他國家和地區相比，我國目前的起訴期限相對而言是比較寬松的。
（二）當前立法和司法實踐中存在的問題及原因
司法實踐反映，上述本來僅適用于撤銷訴訟的起訴期限規定一直都被生搬硬套地適用于所有的行政案件和其他訴訟類型，致使出現了對公民合法權益救濟不足的現象，未能達到為行政相對人提供有效且“無漏洞”救濟的目標。［54］［55］造成我國目前行政訴訟中起訴期限規定適用泛濫現象的主要原因，是現行行政訴訟法未對行政訴訟作類型化的規定，沒有因應各種不同的訴訟請求設置不同的訴訟規則，所有行政案件完全采用撤銷訴訟一元化的規則和標準審理，在行政訴訟司法實踐中出現撤銷訴訟一體主義［56］(P89）［57］(P100）的現象。從我國現行《行政訴訟法》及其司法解釋的規定看，行政訴訟的程序規則或者裁判規則均形成了撤銷訴訟一體主義的局面。根據《行政訴訟法》第5條之規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。這就是行政訴訟中的“合法性審查”原則，雖然法院在作出變更判決時可對行政處罰是否合理、是否顯失公正進行審查，但這只是個例外。合法性審查的前提是具體行政行為的存在，但是司法實踐中，許多行政爭議的對象并非具體行政行為，而是金錢給付或者具體行政行為以外的行為，如行政事實行為，在這些情形下顯然無法適用合法性審查原則。此外，在原告資格、復議前置以及訴訟不停止執行等規定也體現了現行行政訴訟法的撤銷訴訟中心主義。趙清林博士研究認為：“在確認訴訟中，為避免濫訴或其他不必要的訴訟，僅有原告適格方面的要求是不夠的，尚需原告有即受確認判決的特殊利益。否則，將不僅徒增對方當事人的訴累，而且造成司法資源的浪費，因為此種單純的確認對于原告來說原本就是可有可無的。《司法解釋》的制定者在增設確認判決時所以有此遺漏，固然主要是因為對確認訴訟尚缺乏足夠的認識。但從某種程度上亦可以說，恰恰是這種將行政訴訟等同于撤銷訴訟的狹隘觀念，妨礙了其進一步考慮確認訴訟的此種特殊要求。”［58］(P90）甚至在司法實踐中，曾經出現過判決撤銷某一行政事實行為的奇怪現象。［59］(P91）上述現象的出現與我國《行政訴訟法》當年的立法歷史背景密切相關。從我國行政訴訟法關于行政訴訟受案范圍的規定中看出，行政訴訟法頒布時，正值我國改革開放初期，計劃經濟的色彩還相當濃厚，當時的行政案件的類型較為簡單，多為干預行政如行政處罰、行政強制等侵犯公民、法人或其他組織人身權、財產權的行政行為引起的行政案件。這種現象與其他國家（或地區）行政訴訟發展初始階段的現象是相類似的，即法律規定撤銷訴訟一種行政訴訟類型已經可以基本滿足當時的行政救濟需要。
隨著我國改革開放的不斷深化，經濟、政治體制改革不斷推進，整個社會開始發生轉型，國家行政也已經由原來的“干預行政”為主轉向“服務行政”、“給付行政”為主。與此同時，各種因應社會需要的新類型行政爭議不斷涌現，社會對司法救濟的有效性和完整性期望值也越來越高，這就對我國行政訴訟制度提出了挑戰。如“董銘訴上海市徐匯區房地局信息不公開案”、征地補償糾紛案、社保金支付糾紛案、不履行行政合同支付義務糾紛案、行政賠償案等，就是一些典型的一般行政給付訴訟。確認訴訟在行政訴訟類型體系中也逐步體現其地位的重要性，《若干解釋》雖已增設了確認判決的適用，但目前尚未建構起較為完善的確認訴訟的相關規則。不受起訴期限等時效規定限制是確認訴訟的一項最為鮮明的特色，目前卻難以在我國司法實踐中得到展現。比如，我國學界長期受大陸法系學說的影響，因此，在理論上承認無效行政行為與可撤銷行政行為的二元劃分。但是，由于行政訴訟制度目前尚處于初創階段以及《行政程序法》尚未立法等原因，在我國當前的制度構建上卻沒有為無效行政行為及無效確認訴訟的存在提供空間，目前包括無效行政行為在內的所有瑕疵行政行為實際上都被視為可撤銷行政行為，適用撤銷訴訟的規則特別是起訴期限規則，無法體現確認訴訟的主要特色。
四、完善我國行政訴訟時效制度的若干建議
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