[ 趙文亮 ]——(2003-12-2) / 已閱46169次
論政府行政中的輿論監督
趙文亮
[摘要] 媒體的不斷發展，使得輿論作用及其影響不斷擴大；而隨著社會的發展，政府的行政權也在不斷的擴大，公權力的擴大易亂用、濫用，而易滋生腐敗，傳統的監督方式因其自身的特點，難以積極地發揮應有的機能，而輿論監督因其自身的特點和作用方式而成為對現代政府實行監督使其規范行政的一種必然監督方式。
[關鍵詞] 輿論監督 大眾傳媒 政府行政 行政權 依法行政
[The summary] The constant development of media make public opinion function and influence and expand constantly; Along with the development of society, the executive power of the government is in the enlargement constantly too. It is common the power the enlargement easy not the messy with, abuse, and the easy to breed by corruption. Traditional supervision way because their one's own characteristic, Some functions by giving play to and answer actively that difficult. Supervise by public opinion what become and implement and supervise and make their a administrative kind must supervise the way to modern governments, because of its one's own characteristic and function way.
曾有一部名為《明日帝國》的電影，影片中媒體大亨借助于媒體控制了整個國家，左右了整個國家的政治、經濟、文化、軍事、外交等各個方面，進而想借于此控制整個世界……這只是個虛構的故事，但在其中我們卻感受到媒體所承載的輿論的巨大威力。從社會控制及社會秩序形成的角度來看，我們會發現，在今天的社會中，以報紙雜志、廣播電視以及電腦網絡等為形式的大眾傳媒的影響力正顯現出愈來愈強化的趨勢。很多學者將輿論監督稱作為“第四權”，因為它對傳統的三權構成（立法、司法、行政）的制約在許多方面一點也不屈于三者之間的制約，因而輿論監督的作用日益受人關注。
而于此同時，伴隨著社會各方面的發展，政府的行政權也在不斷的擴張，以前作為一個“守夜人”式的政府已不復存在 ，現代政府管理調節的社會的方方面面，公權力在不斷的擴大，易亂用、濫用而滋生腐敗，傳統的監督方式因其自身的特點難以發揮其應有的機能，因而人們寄希望于社會輿論的監督機制，希望通過新聞媒體等公共論壇公開揭露權力濫用現象，在社會中形成一種不利于被批評者的輿論壓力，促使當事人有所覺悟或有關職能機關采取措施，以達到監督和制約的目的，使得政府及其官員能更好的服務于大眾。
本文正是基于這兩種發展趨勢而作的。
一、輿論監督的法律、理論依據及其在政府行政中的實施的原因
我們平時所稱的輿論監督，實際上是一種廣義上的監督，即輿論對立法、司法、行政這三方面的監督，本文主要采用的是狹義上的輿論監督，即輿論對政府的監督——具體的公民或組織表達一種對政府機構和政府官員的批評性言論的活動。這里存在的問題是作為一個批評者是否有權對政府作出批評性言論？有何法律依據和理論依據？
我國的輿論監督是有法律上的依據的：我國憲法第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”這一條規定的是一般的言論自由，言論自由是輿論監督的前提，但言論自由不等于就有批評政府的權利，所以我國憲法第45條進而規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員享有提出批評建議的權利。”由此兩條我們可知，我國公民的輿論監督權是有法律保障的。這也足見我國憲法中民主性原則的體現。
一個民主的社會中，公民是應該享有批評政府機構及其官員的權利的，因為民主的核心就是公民與國家之間的關系。根據盧梭的社會契約論的觀點，政府是建立在人民同意與授權的基礎之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，民主的基本原則是“人民主權”和“民有民治民享的政府”，政府存在的目的在于維護公民對于影響到他們的利益的公共決定都有發言和直接或間接參與的權利。既然政府是人民的公仆，應為人民的同意和為了人民的幸福而存在，由選舉產生，向人民負責，所以人民批評政府為理所當然。任何一個批評政府及其官員的人都是在行使自己的權利，這一權利源于他作為一分子的一個社會整體的自治權利，他有權利檢察仆人的過錯，并對他認為不對或不當的行為提出批評。在現代社會里，在大多數情況下，公民由于人數太多而不能享有行使權力，不得不把權力委托給通過選舉產生的政府機構及其官員。而這種檢察和批評是公民在委托之后保留的民主權利。
我國是社會主義國家，人民民主專政是我國的建國理論基礎，在人民民主專政的國家里，人民是社會的主人，政府機關極其官員是人民的公仆，為人民服務是其工作宗旨，其必須對人民負責，人民是主人，有權對仆人的行為加以監督。這在一定程度上可以說是社會契約論的延伸和發展。
因而，可以說 輿論監督不管是從法律還是理論的角度都是有依據的。在一個民主社會里批評政府機構及其官員的權利，是民主政治的必然要求，也是檢驗民主真偽和測量政治水平的一個重要標志。
那么，在政府行政過程中我們為什么要對其機構或其官員進行這種監督呢？以下我們從三個方面去分析：
首先，從政府官員個人的角度來分析。第一，從人的德性角度來看。在對待德性的問題上東西方都存有兩種對立的觀點：一種觀點認為人性本惡。不管什么人在本質上都是邪惡的，掌握權力的也是如此，因此不加約束，就會墮落和犯罪；第二種觀點認為人性本善。即人在本質上是向善的，或者生來即有惻隱之心，有一些人之為人的道德意識，但這種觀點也認為如果不加以某種約束，人就會可能做出壞事。兩種觀點都不否認這一點，即人們在不同的條件下有不同的傾向，因此為促使或保證人向好的方向發展，現實的辦法就是提供一種使他向好的方向發展或使他受以制約的力量，或者說一種監督機制，能夠發現他的發展傾向，并限制他向壞的方向發展。而對于掌握公權力的人來說，阻止他濫用權力侵害公共利益的方式之一就是建立起能夠有效的監督。還有一種觀點認為人的德性是有等級之分的（如柏拉圖認為：有人為金質鑄成，有人為銀質鑄成，有人為銅或鐵質鑄成），在這種認識下，教化成為等級高者對低者的正當權力，等級低者對等級高者的監督無從談起。但近代這種觀點被否定，一切人出生時的道德品質上是沒有差別，任何人在環境發生變化時都可能做出不正當行為的可能性的觀念開始普及。這種平等的德性觀意義在于讓人們認識到：一、掌權者同普通人一樣，在面臨誘惑時，有可能觸犯法律，侵犯公共利益，人們不會因為擔任了公職就自然變得神圣起來，相反職權卻有腐蝕作用; 二、除一些例外的情況，普通公民被認為是有能力評判某事某物的道德意義的。我們再從人的理性的角度來看，人類發展的事實表明，人的理性是有限的，而且這種理性極易為情感所左右，一個掌權者在做出某項決策前是不可能掌握有關決策的全部信息的，不管其出發點是否正確，都有可能做出錯誤的決定，為了保證這種于公眾利益有關聯的決策盡可能正確，監督公共決策者的決策行為是必要的，這種監督能夠保證及時發現決策行為不當之處，并提供替代性建議被采納的渠道。
其次，從政府機構的角度來分析。很多人認為一個掌權者容易腐敗，易做出錯誤的決定，而作為一群掌權者組成的一個機構則不會。這種觀點是錯誤的，我們可知人的根本性質在于有限的利他主義、有限的理性以及自我利益的追求，一個機構是由一群人組成的也是存在基于基本人性而隨之而來的蛻變腐敗的，在現實中，存在著一些政府機構為了自身的利益而侵犯別的政府機構的利益的現象，如一些機構的越權以及濫用權力的行為; 還存在著一些地方政府為了本地的利益而采取地方保護主義的政策。另外，一個政府再大，他能掌握的為正確決策所需要的信息和知識也是有限的，也可能做出不當的決策，更何況是在這個領導擁有決定權的政府機構里。所以，作為一個群體人員組成的機構里，也是會做出不當行為的，包括違法行為（我國刑法中的單位犯罪也是基于此而加增的）。
第三，從方式的選擇上來分析。當然對政府的監督方式是多種多樣的，但在現代社會里，輿論監督這種方式是必不可少的，從某方面來說而且是非常重要的，這是因為：
1、傳統的監督方式是一種權力對權力的監督，這種監督機制的內在要求是，內部監督機制的各方式按照法律的規定相互監督相互制約的。然而，這其中卻存有這樣的可能，即某些部門或某些官員達成一種妥協來掩蓋各自的權力濫用行為，或者達成一種合作來獲得更大的利益。以權力制約權力不能絕對地保證阻止一些政府機構或官員放棄法定的相互監督責任而進行不法的合作。在實際生活中我們發現一個公共機構對另一個公共權力機構實施制約與監督的法定責任，很多的是在公共輿論壓力作出的。
2、法定監督機構有效地履行責任，有賴于發現和掌握有關官員違法犯罪的充分信息。社會信息具有分散性，一個監督機構無論主動和積極，都不會收集盡全部的社會信息，況且其時間和精力是有限的，而輿論監督由于自身的特點，卻可彌補其他法定監督的不足。實踐中，公民或媒體的揭露提供了大量的政府機構或政府官員違法的犯罪線索。
3、與別的監督機制不同，輿論監督的信息類型與其他監督機構不完全相同。輿論監督不僅輿論監督官員的公務行為，而且還監督官員的私人行為，包括其個人的人格、道德品質，以而通過公共選舉機制發揮這種監督的作用；而輿論監督對政府機構的行為，不僅作出合法性判斷，而且作出合理性監督，行政權中很多法律規范是缺乏的，存在很多自由裁量的余地，而對這，輿論監督的合理性彌補了其他監督的缺陷，因而這種監督的寬廣性是其他監督方式是無法方式無法代替的。
4、在一個民主社會里，政府擁有的權力來源于公民的委托，當然應接受人民的直接來自人民的監督方式。此論述在前文中討論輿論監督的理論來源已多有提及，這里就不再論述了。
二、輿論監督在政府行政中的監督作用發揮的途徑
一種事物的作用發揮是要通過一些途徑和方法的，輿論監督這種監督方式也是，那么輿論監督是通過怎樣的方式來發揮這種監督作用的呢？其實這是通過輿論壓力的作用方式來實施的，下面我們來分析一下它的作用機制：
首先，是通過選舉機制來發揮這種作用了。現在幾乎所有國家實行的都是民主政府，而民主政治實施的一個重要途徑就是通過選舉制來發揮的，選舉是要依靠選民去選的，而如果官員想競選連任，他就必須得到選民的信任和認同，而輿論對選民有很大的導向作用，所以官員們會謹慎地注意和對待公民輿論對他們的評價。
其次，啟動政府機關內部的監督機制和法定的監督機制。一個上級官員上級和機構，不僅僅對自己要求謹行慎行，對其下屬機構和官員也會有這樣的要求，因為其下屬行為的不當也會直接影響到自身或整個機構在民眾中的印象，還回到選舉的原因，使自己不得不對下屬或下屬機構實施監督；另一方面，“權力-權力”的監督制發揮的作用是巨大的，這在傳統的三權分力的理論上是很容易分析的到的，但在現實中作用發揮卻是滯后的，而輿論監督會積極啟動這種“權力-權力”這種強有力的監督方式。
再者，對政府及其官員進行輿論監督，可以維護和促進其自律意識。官員的自律意識有待于不斷的對其實行法律道德教育，但一個人的自律意識的形成單靠他自己是不行的，上文我們從人的德性的角度分析了這樣的問題，而人需要一個外在的制約力量，而輿論監督提供了這樣的一種外在的監督機制。
三、輿論監督在現實中實施存在的問題
輿論監督雖有這樣的作用發揮機制，但畢竟不像其他的“權力-權力”的監督方式，因而其在運行的過程中會遇到重重的障礙。在現實中，一些政府機構或官員設置了很多障礙，如：一、現實中，政府在行政過程中會出現一些問題或偏差，有些是故意的，有些是過失的，但政府為了自身的形象，也有很大程度上是為了保護政府官員自身在上級眼中的形象而保住自己的“烏紗帽”，往往對在自己的轄區內的重大事情實現消息封鎖，如近年來，山西等地煤礦經常發生瓦斯爆炸或礦井塌陷事故，死傷很多人，因為在我國對一些地方出現的重大事故領導在一定程度上是要負責（這些也在一定程度是考察政績的需要），所以，一些政府官員伙同煤礦的主要負責人對事故事情經常發生實行不報或少報，從而使自己的責任不負或減輕責任。
二、通過組織和私人的關系阻止批評性言論的發表。由于我國的主流媒體是所謂的“機關報”類型，機關報式的媒體的最大的特點是它要以所隸屬的機關的意志為意志，而不能單純的以新聞事業的規則去運作，這種類型的媒體對政府機關的依附常常導致媒體的官僚話和對公眾需求的漠視，在很大程度上講這些媒體這是作為政府對百姓宣傳政策或對自己歌功頌德的工具，我們會發現，一些地方的日報晚報或電視臺廣播的每日盡是報道些對官員或機構的褒獎性報道，而批評性言論少之又少，即使有也只是象征性的表達幾句。
三、運用組織手段或其他手段對批評手段對批評報道者進行打擊報復。有一些批評報道者報道相關事件后，有可能被一些政府領導通過一些手段而被降職和免職，有些在報道中就可能遭受一些受相關領導指使的相關人員的圍攻，這種事件在電視和其他新聞媒體經常報道，這在很大程度上削減了報道者的勇氣和積極性，從而也很大程度上降低了輿論監督的作用。
四、對批評者提起名譽侵害的民事訴訟或刑事訴訟。動輒對新聞媒體的批評報道提起訴訟，加重了新聞媒體的壓力負擔，使得媒體輿論在其實施輿論監督時不得不考慮一些外在的于自身的影響，雖然這也是運用法治，這也是政府機關或官員的一種權利，但傳媒不是法官，其在社會功能上的定位只是一個懷疑者而非判斷者，它所需要的“根據”與判斷所需要的“證據”不同，如果動輒因傳媒批評非為絕對事實，而對傳媒提起訴訟，認為這種懷疑缺乏如此之鐵證，就阻止其發表，乃判斷其罪，這將導致強勢者無法受到應有的制約。
現實中，有一種看似輿論監督而非真正輿論監督方式的一種監督方式，最為典型的是近來新聞媒體報道的“呂日周現象”，呂日周是山西省長治市的市委書記，在其任長治市市委書記期間，重視輿論監督的作用，大力發展輿論監督的作用，支持長治市報《長治日報》對長治市的政府機關及官員實行監督，長治市幾乎有大半的機關或官員受過《長治日報》的批評，就連長治市的副市長都受過的點名批評，當然在這種監督模式下的長治市的發展是好的，甚至可以說成為了在全國典型的模范，當然在肯定其作用的同時也要思考一下這個問題：真正的輿論監督是一種法治式的輿論監督，而這種呂日周式的輿論監督只是一種人治式的輿論監督---這和法治政府形成的理念是不相符的，這種監督效用的發揮均系呂日周一人，如果呂日周離任或調任，長治市這種輿論監督還能正常運行嗎？這種監督只能算作是一種權宜之計，充其量只是政府管理官員機構的一種手段而已，這是不得提倡的：真正的輿論監督沒有認為設置的禁區，實踐中我們會發現有一種不成文的規律，像國家級刊報，如新華日報、人民日報等可以對國家的大小官員及機構可以實行監督批評制約，而省級刊報一般只是對一些市級的官員機構實行監督批評制約，而市縣級刊報只是決不會對上級政府官員進行批評，對本級官員也很少，如果有也多只是在官員落馬之后，真正的監督是沒有這樣的限制的；不監督自己的監督不是監督而是作秀，據報道，呂日周在任上對不用遵守交通規則的人動用了這樣的方法，讓其穿上一件有標識的衣服在街上站個把小時，于法制角度講，這明顯是對人格的一種侮辱，是對人權的一種侵害，而《長治日報》對此卻未提及，筆者覺得只監督別人不監督自己的不是真正的監督方式；官員“欽定”的輿論監督不是真正的輿論監督，《長治日報》的許多報源都是呂日周提供的，很多報道都征求了他的意見，其實真正的監督并不應是什么人的恩賜，而是憲政制度下公民自覺行使的權利，現在不落實的有種種原因，主要是制度缺乏，公民缺乏監督意識，“怕官”，“順民”意識太強大，管理階層尚不習慣于接受監督。官員推動式的監督，屬恩賜式的監督，不是來自體制內制度本身的動力，更重要的是激進官員的個人的行為，缺乏制度保證，缺乏廣大的公民支持。而真正的輿論監督是發自民間的，來自社會結構的下層，并不是來自社會結構的上層，政府在其中充其量發揮的只能是輔助功能，只能是發揮其公權力的力量保障這種監督權的實施。
另一方面，在實際生活中，輿論監督與政府行政中這種互動關系中還存在一個關系司法審判的問題，司法審判機關在理論上講應該是一個獨立于政府行政的機關，但在現行的體制下，法院在人財物等諸方面都依賴于同級政府，在涉及政府部門或其他機構的案件中，如法院在司法過程中一味地嚴格依據法律，不惜開罪與他們，法院的正常運行乃至法院院長的官位還能堅持多久就成了問題，漢密爾頓有句名言：“就人類天性而言，對某人的生活有了控制權，等于其意志有控制權。”，而正是基于這種不獨立，對于一些社會影響比較大的案件，新聞媒體常常形成一種不利于司法審判的一種導向，一些案件法院沒有判決結果前，這種輿論形成的所謂的“道德法庭”已有了自己的判決結果，一些政府部門基于這些于自己的壓力與本轄區的穩定的考慮，常常對審判機關實施壓力，而審判機關基于多方面的，很可能也同于這種輿論導向。而這是很不利于司法的審判，也不利于政府的行政。
四、正確發揮輿論監督作用的制度構建
在輿論監督與政府行政的互動的關系中，我們應該有一個好的制度構建，進而更好發揮政府于現代社會中的功用，在這方面，我比較贊同學者侯建提出三個制度構建理論，即：制約、對話、共信。
在“制約”方面。侯建認為人類的監督方式有三種：以權力制約權力、以道德制約權力、以權利制約權力。而這在三種制約方式上，侯建認為輿論監督只是權利制約權力的方式。我認為這有些太狹窄，其實這三種制約方式在輿論監督中是兼而有之的，依學術大師福柯的觀點，權力與知識是連帶的，是話語中的發生的權力的知識型構成，并且是權力與知識通過媒體這種載體發生昧味關系的表征，人類不僅僅處于法律的監督之下，而且還置于媒體織就的“輿論之網”中，身不由己的接受現代媒體的言語、聲音、圖象等自身遷移默化的控制，因而，從這個方面來講，輿論監督也是一種權力的展現，當然，這種權力與公權力相比遜色了一些，但權力與權力對抗中的作用是不可忽視的；再者，輿論監督在一定程度上也是一種道德監督，在很多方面對某事進行合法性的評價，而且還對其進行合理性評價，而這道德標準的評價對權力也有很大的影響力，至于權利對權力的監督，前文多有提及（言論自由、選舉權等）。
在“對話”方面。對話是一種和平而非強制性的交往活動，是一種平等而非高下等級相殊的交往活動，它是公民與政府相互了解的重要途徑。對話也是一種相互溝通，相互了解的過程，它可以疏通政府與公民之間的隔膜，增進彼此之間的真誠了解和相互溝通，它可以直接促進公民和政府獲得更多的真實信息，它還可以增加公民和政府之間的相互信任，鼓勵公民關心國事，積極參與推動政府戒除官僚作風，貼進民情，相信群眾和依靠群眾，陳弘毅先生在其有關西方社會的法律精神的文章中曾寫到：“溝通理性的體現在于自由開放，不受權力關系規制的情況下，誠意的進行討論協商，相互交流意見，尊重并全心全意地嘗試了了解對方的意見，大家都尊重以理服人的原則，擺事實，講道理，唯理是從，不固執己見，從善如流，以達成共同的認識，并根據此共識來治理社會，或以此作為有關社會政策或安排的基礎。”在實際行政中我們會發現我國政府在這方面已有所改進，比如“聽證制度”的推行，雖然還只是在一些政府服務的定價方面，只是在北京上海深圳等發達城市，但我們看到了一些政府較之以往的進步，這其中聽證的組織者以往的單獨決策轉化為組織者和百姓的平等協商共同決策，這正是一個平等對話的過程，有利于政府的決策的實施，也有利于百姓的響應和心服口服的遵守；還有就是“新聞發言人制度”的推行，這一個制度最讓人感受到的是在“非典”時期，政府的有關機關發言人定期發布有關信息，接受新聞媒體記者的提問，以滿足社會大眾對相關知情權，這在某方面是對過去政府信息封鎖的一種挑戰，這也有利于公眾對政府行政服務實施監督。
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