[ 高民智 ]——(2012-12-10) / 已閱12550次
新民事訴訟法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是新法為保護社會公共利益特別規定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的“瓶頸性”問題——原告資格，令人歡欣鼓舞。民事公益訴訟的創立是在我國立法中落實科學發展觀的重要體現，是創新社會管理的一個重要方面。新民事訴訟法的規定比較原則，只是為這項訴訟制度的創立提供了法律依據，而具體的實施規則尚需在司法實踐中進一步探索。本文就民事公益訴訟的理解與法律適用問題提出一些探討意見，供大家參考。
一、關于適用范圍
新民事訴訟法第五十五條規定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。這種列舉加概括式的規定，主要有兩層意思：一是污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為只有在損害公共利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果針對污染環境、侵害消費者合法權益的行為，直接請求保護個體利益，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數人的利益。盡管代表人訴訟涉及眾多當事人，但受害人可以確定，訴訟目的是為維護個人利益，故仍然屬于私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據實踐的發展穩步拓展。鑒于民事公益訴訟還處于初步施行階段，目前的適用范圍應暫限于污染環境、侵害眾多消費者合法權益這兩類情形為宜。
二、關于起訴主體
新民事訴訟法第五十五條規定公益訴訟的起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”。關于其中“法律規定的”的限制范圍問題，目前有兩種不同觀點。第一種觀點認為“法律規定的”既限制“機關”，又限制“有關組織”；第二種觀點認為“法律規定的”僅限制“機關”，而不限制“有關組織”。綜合分析有關立法資料和立法工作者的釋義可知，立法本意并不強調“有關組織”須由法律規定，而是說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。”我們贊同第二種觀點，認為“有關組織”不受“法律規定的”限制，但應當與起訴事項有一定的關聯。
關于“法律規定的機關”，含義是可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。這個依據不僅要求機關的設立和職能由法律規定，其可以提起公益訴訟的權利也要由法律明確規定。從現行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機關，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條第二款規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”。
關于“有關組織”的范圍，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。鑒于司法實踐經驗不足，有關社會組織的技術力量、訴訟能力等情況參差不齊，為保障在維護社會和諧穩定的前提下有序、有效開展公益訴訟，建議人民法院目前原則上先探索受理具備以下條件的有關組織所提起的民事公益訴訟：1.依法登記成立的非營利性環境保護組織或者消費者協會；2.按照其章程長期實際專門從事環境保護或者消費者權益保護公益事業；3.有專職環境保護、消費者權益保護專業技術人員和法律工作人員10人以上；4.提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。如果《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國環境保護法》修改后，作出了相關規定，再依照特別的規定受理。
同時，我們特別建議，對于以下兩類公益訴訟，人民法院不宜受理。一是單純以訴訟為業的組織提起的民事公益訴訟。因單純以訴訟為業的組織是接受委托作為訴訟代理人參與訴訟，而不是直接作原告提起訴訟。二是針對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區造成國家重大損失的行為，有關組織提起公益訴訟索賠國家損失的。因為《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條第二款已經明確規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該條款既是賦權條款，也是限定條款，即將海洋生態資源損失索賠主體限定為行使海洋環境監督管理權的部門，排除了有關組織。
三、關于管轄法院
在目前民事公益訴訟初步施行階段，為保證案件審理效果，我們傾向認為民事公益訴訟原則上應由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院受理。海洋環境公益訴訟案件，由污染發生地或者損害結果地、采取預防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》專門管轄；海事法院的上訴審高級人民法院可以概括指定海事法院受理省內陸源污染海域及通海水域污染公益訴訟。
為了保證裁判尺度的統一，有必要對民事公益訴訟實行集中管轄，即就同一損害社會公共利益的行為，同一原告或者不同原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起民事公益訴訟的，后立案的人民法院應將案件移送先立案的人民法院。
四、關于受理條件
確定公益訴訟案件的受理條件，首先要準確把握民事公益訴訟的定位。民事公益訴訟是司法行為，要與行政行為相區分。對屬于行政管理職權范圍內的事項，人民法院不宜受理，當事人可向有關機關申請解決。行政機關提起民事公益訴訟，人民法院要審查其是否已經用盡了法律法規規定的行政執法措施，如果行政機關還可以通過行使行政權力來制裁違法行為、維護社會公共利益，則人民法院不宜受理。其次，民事訴訟法規定的公益訴訟屬于民事訴訟，要與行政訴訟相區分。當事人因行政機關不作為或對其處理決定不服等事宜提起的訴訟，系行政訴訟，人民法院不能作為民事訴訟受理。
為了防止當事人濫訴，人民法院審查受理民事公益訴訟時，除審查起訴人是否具備新民事訴訟法第一百一十九條第（二）至（四）項規定的條件外，還應當注意根據新民事訴訟法第一百二十一條關于起訴狀的規定，要求起訴人提供初步證據證明環境污染或者侵害眾多消費者合法權益等侵權行為及其對社會公共利益的危害性，并說明其訴訟請求的合理性。對不具備起訴條件的，應裁定不予受理。
五、關于數個原告起訴的處理
如果數個原告針對同一損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，為節約司法資源，提高司法效率，保持裁判尺度的統一，我們建議總體上應盡可能采取合并審理的方式解決，具體可以分兩種情況處理：1.人民法院受理法律規定的機關或者有關組織提起的民事公益訴訟后，其他法律規定的機關或者有關組織又就同一損害社會公共利益的行為，對同一被告提出相同或者同類訴訟請求的，人民法院不宜受理。2. 法律規定的機關或者有關組織就同一環境污染事故，對同一責任人分別起訴提出不同種類的請求，或者分別起訴不同責任人的，符合合并審理條件的，人民法院應合并審理。
六、關于原告的訴訟請求
原則上，民事公益訴訟的原告可以依據《中華人民共和國侵權責任法》第十五條的規定，請求責任人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等責任。目前有爭議的問題主要是民事公益訴訟的原告可否請求損害賠償。從《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條的規定看，民事公益訴訟的原告是可以請求賠償損失的。但是，民事公益訴訟的性質決定了原告不能通過訴訟獲得私利。原告代表國家提起訴訟，人民法院判決責任人承擔賠償責任的，一并判決原告受領賠款后向國庫交納。原告申請人民法院執行有關生效判決時，人民法院應當要求其提供財政部門指定的收款賬戶。
七、關于訴訟調解
在民事公益訴訟立法調研的過程中，關于民事公益訴訟能否適用調解，一直存在較大爭議。有部分意見基于調解可能損害公共利益，認為民事公益訴訟不宜調解。我們認為，調解制度本身要求無論公益訴訟或者私益訴訟均不得損害社會公共利益；調解可以使公共利益及時得到有效填補，并不必然損害社會公共利益。因此，原則上在不損害社會公共利益的前提下，民事公益訴訟仍然可以適用調解。
八、關于訴訟費用
有觀點認為人民法院應當準許民事公益訴訟的原告免交案件受理費、保全申請費等訴訟費用，以鼓勵人們維護公共利益；也有觀點認為民事公益訴訟的原告仍需預交訴訟費用，以防止濫訴。訴訟費用的交納（包括緩減免）是由國務院統一規定的，目前執行國務院于2006年12月19日發布的《訴訟費用交納辦法》。關于民事公益訴訟的訴訟費用的交納，需要進一步研究，由國家行政主管部門決定是否作出特別規定。在國家沒有出臺特別規定之前，民事公益訴訟的訴訟費用仍應統一執行國務院《訴訟費用交納辦法》等一般規定。
九、關于其他程序的法律適用
對于民事公益訴訟的其他問題，如具體的審理程序、證據規則、保全申請與擔保、判決的執行等，在沒有出臺特別規定之前，應盡可能遵照新民事訴訟法的一般規定。有關海洋環境污染的民事公益訴訟，還應當適用《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的相關規定。
來源：人民法院報
