[ 張海鵬 ]——(2012-11-12) / 已閱15915次
關于對舉報線索的評估、研判和管理
景縣人民檢察院 張海鵬
摘 要：舉報線索是檢察機關懲治犯罪，開展偵查工作的基礎，而舉報線索的管理，不但關系著檢察機關處理職務犯罪的效率和質量，也關系著舉報人對檢察機關的信心和舉報積極性。針對舉報線索目前存在的問題，河北省景縣人民檢察院多措并舉，加強對舉報線索的評估、研判和管理，改進和創新舉報線索的管理，規范舉報線索管理機制。
關鍵詞： 舉報 線索 評估 管理
控告舉報是國家賦予人民群眾控告犯罪、打擊犯罪的一項重要權利，是依法維護公民合法權益的有效途徑，也是化解社會矛盾的重要渠道。因此，控申工作與社會的和諧穩定密切相關。目前，舉報中心仍是檢察院獲取案件線索的重要途徑之一。據統計，近三年景縣人民檢察院受理的職務犯罪案件線索中有70%來自舉報中心。近年來，我院積極探索舉報線索科學規范管理機制，實行線索動態管理，公開線索初查進程，有效提高了案件質量和辦案效率，促進了社會和諧
一、加強對舉報線索的評估
《刑事訴訟法》第八十六條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案。”由此可見，舉報線索審查是立案的前提，屬刑事訴訟范疇。對舉報線索價值進行評估，符合刑事訴訟的基本原則和我國現代司法的基本價值取向。
1、符合訴訟及時原則。當前我國仍處于社會主義初級階段，司法資源相對緊缺，對舉報線索不分輕重緩急，件件平均組織力量初查，難免會造成司法資源的浪費。而且平均配置司法資源，也是對重大價值舉報線索的漠視，有違訴訟效率原則，查辦效果也不理想。舉報線索價值評估機制提供了一個相對客觀的程序，根據眾多項目科學評估舉報線索價值，將其區分等級，分清輕重緩急，合理配置查辦力量資源，解決了重大價值舉報線索查處不及時的難題，加快了舉報線索分流，為領導決策及正確處理舉報線索和初查辦案提供了科學依據，有效提高了訴訟效率，符合訴訟效率原則。
2、符合程序公開原則。公開是公正的前提，只有通過公開的機制，接受社會監督，才能充分保障當事人的合法權益，防止司法腐敗和權力濫用，實現訴訟公正。檢察機關對舉報線索的處理有其需要保密的一面，但有其需要公開的一面。從舉報人角度而言，他們享有知悉查辦案件進展的權利，這就要求檢察機關辦理的案件，應當呈現出必要的公開度；從檢察機關的角度來說，將初查工作置于人民群眾的有效監督之下，不僅有利于增強辦案工作的透明度，縮小司法與群眾的距離，同時也有利于增強群眾對檢察機關依法辦案的認同，起到抑制司法腐敗和保障人權的作用，達到提高執法水平和辦案質量的目的。“陽光是最好的消毒劑，電光是最好的警察”。舉報價值線索評估機制導入公開機制，將舉報線索的受理、初查及處理結果等進程全程公開，主動接受人民群眾的監督，使檢察人員無形中產生一定的壓力，促使其嚴格遵循訴訟程序的要求，維持客觀公正的立場，從根本上提高了法律程序的公信力，樹立了法律的權威。
3、符合程序正義理念。正義不僅應當實現，而且應當以正當的程序實現，以防止執法者的隨意性。程序公正是實體公正的前提和基礎，程序正當是實現法治抵制人治的必然要求，如果不能從程序上保證公平、正義，那種所謂公正的實體裁決是沒有保障的。正當的法律程序，對于限制隨意性、化解矛盾、緩解沖突、滿足需求、補救權利、防止權力濫用、樹立司法隊伍形象，都有十分積極的作用。從司法實踐上來看，也應該是揭露犯罪在前，懲罰犯罪在后，即程序法在前實體法在后。舉報線索價值評估，正是順應了這一理念，它為舉報線索的處理提供了一套科學、客觀的程序，大大減少了處理過程中的人為因素，在一定程度上對辦案人員的自由裁量權進行了限制，使舉報線索處理人員能處于更加公正的地位，避免了先入為主的傾向性，突出了程序公正保障實體公正的重要作用。同時，該制度的實行，使檢察人員更加平等的對待每一件舉報線索，更加平等的對待每一個舉報人，在打擊犯罪的同時尊重和保障人權，在追求實體正義的同時注意實現程序公正，從而更加符合程序正義的一致性要求。
4、切合公正、文明、平和的現代司法價值取向。公正是法律的核心價值，強調程序公正與實體公正的統一；文明執法是社會主義和諧社會對執法工作的基本要求，是社會主義政治文明的進步和體現；平和執法是司法觀念的更新，有利于化解矛盾糾紛、促進和諧發展。我國憲法已將國家尊重和保障人權載入憲法。舉報線索價值評估機制把公正與效率作為自己的追求目標，更加注重尊重和保障人權，更加注重程序公開和文明執法，更加注重以法律手段化解社會矛盾、促進社會和諧，使檢察人員更加忠誠、一貫、平穩地履行職責，更加客觀、周全、審慎、平和地執法辦案，體現了依法治國的客觀要求，切合了公正、文明、平和司法的價值取向。
二、強化舉報線索的管理
近年來，群眾舉報已成為檢察機關查處職務犯罪案件的主要來源，檢察機關通過群眾舉報也查處了一大批有影響的案件，在群眾中樹立了較高的威信。但也有不容我們樂觀的是，有不少舉報線索并沒有得到積極有效查處或即便查了效果也不怎么理想，究其原因，認為有以下幾方面的原因：
1、匿名舉報較多，實名舉報較少
從2010年至今，本院舉報中心接受的165件舉報線索中，實名舉報僅占舉報線索總數的15%，大部分是匿名舉報。之所以出現這種情況大致有以下幾方面原因：一是舉報人害怕實名舉報會暴露身份，怕因舉報而遭受打擊報復；二是舉報線索真偽混雜，舉報人自己沒有掌握真憑實據，僅僅是道聽途說或個人懷疑，怕司法機關追究其“誣告、陷害”的責任；三是舉報人舉報動機不單純，出于個人目的，不敢暴露姓名。總體來看，匿名舉報線索大部分舉報問題質量不高，可查性較差，查處難度較大。
2、舉報線索過于籠統，質量不高
在接受的舉報線索中，很多都是主次不分明，一封舉報信很大篇幅都是在描述群眾如何不滿，在揭露犯罪事實方面卻寫的很籠統，很含糊，如：有的是犯罪主體不具體，舉報材料是對單位領導或整個單位，沒有指明誰是犯罪嫌疑人；有的是犯罪內容不具體，只說了舉報單位的財務賬目混亂，財務不公開，存在這樣那樣的問題，但是沒有一件具體的事；還有的是情節不具體，尤其是侵權瀆職舉報線索，很多是只舉報行為，沒有考慮立案標準。這樣的線索查辦起來難度很大，直接影響著線索的“成案率”。
3、舉報線索存在“體外循環”的情況
根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第121條規定：人民檢察院舉報中心統一受理、管理舉報線索。本院檢察長及其它部門或者人員對所接收的犯罪案件線索，應當及時批交或移送舉報中心。實踐中仍存在舉報線索“體外循環”的情況，舉報、自偵部門因職能范圍不同各自占有線索資料，如自偵部門收到舉報線索或者在辦案中自行發現了舉報線索，因為怕泄密所以沒有及時交舉報中心登記或備案。這種職能分離、“各自為政”的格局，導致兩個部門在分流、審查、管理舉報線索等工作上不能做到有效銜接，不利于線索的甄別和利用。
三、改進與規范線索管理機制
（一）建章立制，保護舉報人
1、加強舉報宣傳，提高群眾舉報技巧
在舉報宣傳中，改變以往的宣傳內容，在宣傳法律知識的同時側重于宣傳舉報方法、舉報技巧、如何書寫舉報材料、如何提高舉報質量等。同時從關注民生、保護民生的角度，宣傳舉報途徑、實名舉報的重要性以及檢察機關嚴格保密、保護舉報人的舉報工作制度，消除顧慮，鼓勵實名舉報，引導群眾正確舉報、實名舉報和放心舉報，使每一個舉報線索都能發揮最大價值
2、多措并舉，做好舉報線索保密工作
群眾舉報最大的顧慮就是怕身份泄露，遭受打擊報復。為了最大限度保護舉報人，檢察機關可以采取多種措施，做好舉報線索保密工作。首先，在接待環節，設置單獨的接待室或其他采取保密和安全措施的場所接待來訪舉報，也可以根據舉報人意愿選擇接待地點。在接聽舉報電話時，設專人接聽，并配備涉密錄音、傳真設備。其次在受理環節，設專人受理并將信息輸入設密的線索受理臺賬中，根據線索性質、舉報質量及可能遭受的危險程度，將線索劃分為一般保護和特殊保護，分別采取加密措施。再次，在處理環節，實行三級審核程序：先由專人審查處理，再報舉報中心負責人審核，最后由分管檢察長審批，開展初核工作時不接觸舉報人，不泄露舉報人信息及舉報內容。
3、完善舉報工作實施細則
為使舉報工作更規范明確，有必要制定專項工作實施細則，如制定網上舉報、電話舉報、來信來訪舉報、初核、舉報獎勵等專項舉報工作的實施細則，規定在初核舉報情況時，不得出示舉報材料原件或復印件；在開展宣傳、獎勵舉報工作時不得泄露舉報人信息；不得公開舉報人的姓名、單位、家庭住址；不得將舉報材料和舉報人的有關情況透露或者轉給被舉報單位和被舉報人；接聽、處理舉報電話時，不得泄露舉報內容及舉報人信息；不得私自摘抄、復制、銷毀舉報材料及電話記錄；禁止在非涉密載體上復制、保存舉報線索等。對舉報人因舉報遭受打擊報復，經調查屬實，構成犯罪的，依法追究相關人員刑事責任；同時，對利用舉報捏造事實，誣告陷害他人構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（二）強化措施，完善舉報線索管理
1、嚴格實行舉報線索統一管理，規范實務操作流程
根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的要求，舉報線索應當由舉報中心統一管理，即使是其他部門或人員接收的，也應當移送舉報中心受理審查。在管理線索時，嚴格實行統一管理，規定未經登記或備案的線索，一律不得進入初查程序，使每一件線索在舉報中心都“有據可查”。在實務操作中，實行專人管理，負責登記、移送、催辦、答復等各項工作。建立專門的電子臺賬，逐件登記，并針對舉報方式進行歸檔分類，如分為來信舉報、電話舉報、網絡舉報、來訪舉報等等，利于統計和查找。在此基礎上，根據舉報線索的特點及輕重緩急分為不同的級別。如將舉報線索劃分秘密、機密、絕密三個級別，分別確定線索的保密措施。規范查閱、借用審批手續，做到清楚明了，嚴禁泄露與銷毀。引進辦公軟件，建立舉報線索管理信息數據庫，使舉報線索的分流移送、交辦、督辦、結果反饋及結果查詢等步入信息化管理機制。在該數據庫中設置權限，做好保密工作，對線索處理情況進行監督制約，防止舉報線索丟失、泄密或壓案不辦、瞞案不報。建立緩查、備查線索數據庫。舉報中心對舉報線索實行細化管理，對于偵查部門決定緩查的舉報線索，需報舉報中心備案，偵查部門每月向舉報中心通報情況。舉報中心將緩查的線索單列出來，建立緩查線索數據庫，便于跟蹤管理與監督；對于偵查部門認為尚不具備查處價值需存查的舉報線索，需報檢察長批準退回舉報中心留檔備查，舉報中心建立備查線索數據庫，做好登記、監管工作。
2、定期開展線索清理工作
舉報中心與自偵部門一個月開展一次線索清理工作，尤其對存檔備查的舉報線索進行二次審查、篩選。對清理出來的線索，逐件審查，認為應當初查的，要及時匯報，移送相應部門辦理，跟進后續催辦工作，定期通報辦理進度。對于緩查超過一年的舉報線索，舉報中心將報告檢察長，建議啟動初查程序或由偵查部門負責人向檢察長說明繼續緩查的原因。對于存查的線索，舉報中心在清理時，負責對線索進行資源整合，整合后認為該線索已具有可查性，便及時報告主管檢察長，經主管檢察長審核后報檢察長批準，移送偵查部門。通過線索清理工作，有效地杜絕了部分線索存而不查、存而不用、的現象，提高了偵查部門的工作效率和線索成案率。
3、完善舉報線索研判、評估機制
建立以檢察長為負責人的評估制度，制定評估的方法和流程，先由是控告申訴檢察科對線索做出初步評估，再交由主管檢察長審閱，最后由檢察長做出最終結論。控告申訴檢察科在進行評估時要召開評估會議，對零散的案件線索進行分析研究，將模糊的線索清晰化，特別是從只言片語或瑣碎的細節中找出突破口，從線索反映的問題的合理性、可能性入手，進行價值判斷，從而對查處必要性、查處時機、查處方式等進行初步評估，理性分析后確定線索處置方案。在整個評估過程中，充分發揮集體智慧，運用各種信息，使舉報線索的審查更嚴格，評估更科學。
４、嚴格落實獎勵機制，積極營造舉報氛圍
對舉報線索經查證屬實，被舉報人構成犯罪的，給予舉報人相應的物質獎勵。通過落實獎勵機制，可以使舉報人合法權益得到充分保障，提高群眾舉報積極性，又可以弘揚社會正氣，增強群眾對檢察機關的信任與支持，營造一個良好的舉報氛圍，進一步推動舉報機制的良性發展
