[ 鐘鈺發 ]——(2012-10-17) / 已閱14649次
非警務類民事糾紛調解處理機制的構建與完善
廣西警專偵查系委培刑偵 鐘鈺發
【內容摘要】非警務民事糾紛調解在公安工作實踐的比例逐年上升，公安機關解決民事糾紛的制度雖然沒有明確的法律依據。但通過對非警務活動與民事糾紛的充分認識，兩者的銜接后才能對非警務民事糾紛的調解起到指導作用，讓公安機關能正確的履行職權，為老百姓調解處理更多民事糾紛，同時也提高公安機關的整體形象。所以有必要構建和完善的非警務類民事糾紛調解處理機制。
關鍵詞：非警務；民事糾紛；調解處理機制；構建；完善
如今公安機關處理非警務類民事糾紛的事件越演越烈，不得不引起我們的重視，但是對非警務民事糾紛的范疇又不明確。因為我國至今沒有公安機關解決民事糾紛的明確法律依據,即使是公安部2003年9月出臺的《公安機關辦理行政案件程序規定》也只是采取了“告知糾紛各方向人民法院或者基層人民調解組織申請處理”的規定。但公安機關更應進一步探討非警務類民事糾紛調解處理機制。
一、非警務活動的認識
（一）非警務活動的含義
非警務活動是指不應公安機關所從事、承擔的各種社會公務活動。公安機關是政府行政機關，法律明確規定了公安機關人民警察的職責任務。非警務活動的邏輯含義：警務活動與非警務活動在邏輯上是一種不相容的關系,即A與非A的關系。我們把警務活動的內涵與外延界定清楚,才較為容易解決非警務活動的相關問題。非警務活動的邏輯含義是指公安機關的人民警察所從事的超出法律規定職責范圍內的活動總稱。這里的法律既包括法律法規,也包括規章,即廣義的法律。非警務活動從內在特性上講,主要是缺乏行為的法定性和規范性。非警務活動的邏輯含義和其法律上具有的內涵和特性,有助于對非警務活動作出正確的判斷。
（二）非警務類活動中存在的形式
1、與職責無關的行政行為
早在2002年全國公安派出所工作會議上,時任公安部部長的賈春旺就作出指示:派出所是市、縣公安機關的派出機構,必須接受市、縣公安機關的統一領導和統一指揮,決不能把派出所的領導管理權下放給鄉鎮、街道,嚴禁派出所違反規定從事征糧討款、計劃生育等非警務活動。可是如今很多鄉鎮級政府都指令當地的派出所去從事計劃生育等，主要受到一些所謂黨政方面與當地財政等的約束因素。
2、違規調節處理經濟糾紛
在公安部1989年下發的《關于公安機關不得非法越權干預經濟糾紛案件處理的通知》中嚴令各地公安機關不得插手經濟糾紛案件,更不得從中牟利。1992年4月,公安部又發布《關于嚴禁公安機關插手經濟糾紛違法抓人的通知》,列舉了公安機關插手經濟糾紛的主要表現,闡明這些行為既是嚴重的不正之風,更是嚴重的違法違紀行為。它嚴重損害公安機關的形象和聲譽,造成很壞的社會影響,引起當事人的不滿和憤怨對立情緒,有的甚至引發不安定因素。
3、對民事糾紛的當事人違規進行調解
據《人民警察法》第21條規定: 人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形,應當立即救助。可是作為公安機關職責范圍內的救助是有條件的。公安部在《110接處警工作規則》中對受理群眾求助的范圍有明確規定,處置公安機關職責范圍以外的非緊急救助,不是人民警察的法定職責和義務。但公安機關在處理民事糾紛時，要了解當事人是要求或請求的意思，沒有當事人要求調解情況下，公安機關無權強制當事人進行調解。因為兩者的性質不同，要求調解是屬于公安機關職責范圍之內的警務活動，假如強制去調解就屬于違規調解，然而衍生出非警務活動民事糾紛的問題。
4、處置勞動關系糾紛
由于為了勞動部門、仲裁及政府主管部門等機構追債討薪，公安機關要提前制定出前置工作，預防到時出現擾亂社會秩序或出現一些群體性事件等。群眾不明真相都以為公安機關在幫這些部門工作，本該是公安機關為了治安方面的綜合考慮著想。但公安機關的涉入無形中給群眾增加壓力，影響公安機關的形象。
5、 強制拆遷的問題
近年來,中國大陸的房地產熱崛地而起,征地拆遷和城市房屋拆遷、糾正違章用地和拆除違建等工作日益頻繁,由此引發的糾紛也越來越多,有的矛盾糾紛激化為治安和刑事案件。“近年來，不少縣、鄉進行城鎮改造和道路拓寬，拆遷矛盾突出，為趕進度，遇到難題，縣鄉領導就指派調動警力對一些“難纏戶”、“釘子戶”強制拆遷。”而在一些強拆現場,警察卻在代替法院履行強制執行的職能。強拆行為的實施,具有明確的法定程序,強制執行應由法院的執行部門具體實施,法院也有自己的法警,公安機關代替法院履行強制執行的職能是于法無據的。人民警察由于在社會生活中具有強制權力的象征,所以當警察在非警務活動中出現時,其呈現的社會含義不僅是公共權力本身對公共利益的游離,同時也是一種公共權力缺乏規范的表現。從法治社會的立場講,當某一種本應維護社會公共秩序的公權力自身不時越規時,那這個社會肯定。同時需要指出的是,非警務活動并不是當然的違法違規行為,為民做好事、做善事雖然有的不屬于警務活動范疇,但這些是作為具有公民身份的人民警察應盡的道德義務。
二、非警務類民事糾紛
民事糾紛 又稱民事爭議，是法律糾紛和社會糾紛的一種。所謂民事糾紛，是指平等主體之間發生的，以民事權利義務為內容的社會糾紛（可處分性的）。民事糾紛作為法律糾紛的一種，一般來說，是因為違反了民事法律規范而引起的。民事主體違反了民事法律義務規范而侵害了他人的民事權利，由此而產生以民事權利義務為內容的民事爭議。總的來講，民事糾紛就是處理平等主體間人身關系和財產關系的法律規范的總和，所以所有違反這一概念的行為就會引起民事糾紛 。
（一）民事糾紛的特點
民事糾紛的主要特點是:(l)糾紛主體之間是平等的。(2)糾紛的內容主要是有關民事權益、義務或者民事責任的爭議，從而有別于刑事糾紛和行政糾紛。(3)民事糾紛具有可處分性。
（2）民事糾紛調解的法律依據及其主要類型
調解民事糾紛也分兩類:一類是能夠給予實質調解的民事糾紛;另一類是給予非實質調解的民事糾紛。所謂實質調解的民事糾紛,是指公安機關通過調解,使當事人各方的實體權益爭議得以解決,從而化解矛盾。所謂非實質調解的民事糾紛,是指這類糾紛公安機關由于不便或者難以處理,而是僅作一般性勸說,幫助當事人暫時緩和矛盾,為當事人提供必要的咨詢,并為當事人指明或聯絡解決的渠道。非實質調解的目的也是方便群眾、服務群眾,而且可以防止釀成治安案件和刑事案件,緩和社會矛盾,有利于社會的穩定。至于如何確定實質調解和非實質調解的范圍,目前還沒有劃定統一的標準。
三、非警務類民事糾紛調解處理機制的構建與完善
民事糾紛既然發生了，就得運用糾紛解決機制予以緩解、消除。所謂民事糾紛解決機制是指緩解、消除民事糾紛的方法或制度。
（一）民事糾紛解決機制的構建
民事糾紛解決機制劃分為自力救濟、社會救濟和公力救濟。民事糾紛解決機制，經歷了由自力救濟到公力救濟的發展過程，其中也伴隨著社會救濟的發展。在如今社會這三種糾紛解決機制都存在，從而構成了一個多元化的糾紛解決體系。
1、自力救濟（和解）
自力救濟的典型方式是和解。和解是指糾紛雙方以平等協商、相互妥協的方式和平解決糾紛。與調解、仲裁和訴訟相比，和解的主要特性有:(l)具有最高的自治性；(2)非嚴格的規范性；和解在形式和程序上具有通俗性和民間性，它通常是以民間習慣的方式或者糾紛主體自行約定的方式進行，甚至可以在請客吃飯、電話交談中達成協議。因此，運用和解來解決糾紛，很多時候能使主體之間的感情不受傷害，能使雙方的感情關系得到保持。和解必須遵守最基本的公平、真實原則、合法原則。
2、社會救濟（調解與仲裁）
首先，調解是指第三者依據一定的社會規范(包括習慣、道德、法律規范等)，在糾紛主體之間溝通信息，擺事實明道理，促成糾紛主體相互諒解和妥協，達成解決糾紛的合意。調解三個主要特性:一、第三者的中立性；二、糾紛主體的合意性；三、非嚴格的規范性。其次，仲裁，是指糾紛雙方在糾紛發生前或者糾紛發生后達成協議(仲裁協議)或者根據有關法律規定，將糾紛交給中立的民間組織進行審理，并作出約束糾紛雙方的裁決的一種解決糾紛機制。仲裁必須以當事人之間在仲裁之前達成的仲裁協議為前提。仲裁三個主要特性：一、仲裁的民間性；二、仲裁的自治性；三、仲裁的法律性。
3、公力救濟（民事訴訟）
民事訴訟通常是在下列意義上使用的:(l)民事訴訟是法院和當事人以及其他訴訟參與人進行民事審判和強制執行活動，與之相應的程序是民事審判程序和強制執行程序;(2)民事訴訟是法院和當事人以及其他訴訟參與人進行民事審判活動，與之相應的程序僅指民事審判程序，而審判程序通常又包括爭訟程序和非訟程序。民事訴訟的國家強制力使得民事糾紛能夠得到最終解決，最終實現當事人的實體權益。在許多人看來，這是其他民事糾紛解決機制所不及的。法律社會遵守“司法最終解決”原則，在解決民事糾紛領域中，民事訴訟是解決民事糾紛的最終方式，訴訟的結果是解決民事糾紛的最終結果。
（二）推動各類調解銜接機制的完善建立
實現各類調解機制銜接，構建多元化調解機制，單憑法院一己之力很難達到，必須依靠黨委、政府的支持，建立完善各調解機構具體工作中的溝通、協調、配合制度，建立聯系指導、情況通報、資源共享、人員經費保障等相關機制。法院應發揮主導作用，加強與其他行政機關的配合。建立法院與司法行政機關和基層調解組織的調解工作互動機制，對在調解中遇到新情況、新問題要及時解決，要加強與黨委、人大、政府、政協的聯系，贏得工作上的支持，要以法院調解為主體，人民調解為基礎，多種調解機構共同聯動，以司法、勞動、工會、教育、婦聯、公安等部門及鄉鎮司法所、村民委員會為輔助，全力化解矛盾糾紛。 總之，民事訴訟被認為在民事糾紛解決機制的體系中處于正統地位。
（三）健全完善非警務類民事糾紛調解機制，充分發揮各類調解機制的作用
我國在非警務類民事糾紛上的立法缺陷需要進一步的完善，往往很多民警都通過對警務活動的理解掌握上，反面去認識非警務活動。筆者認為，目前社會發展的速度飛快，很多生活方面都涉及到很多民事糾紛，可當中有很多不是公安機關職權范圍之內的。但由于公安機關很多基礎建設和工資財政上受到當地的影響，又受到政治建黨等各方面的原因。導致我們在這方面的立法受到潛在的壓力。只有各部門進行“大聯合，大分工”的方法去緩解公安機關在這方面的壓力。同時，也能提升警察在老百姓面前的形象，這樣就能讓老百姓在處理些民事糾紛時懂得通過適當的途徑去解決問題，才能充分發揮各類調解機制的作用。
參考文獻：
【1】見公安部2003年9月《公安機關辦理行政案件程序規定》第145條
【2】、【3】、【5】侯成林,倪斌；《非警務活動初探》;江蘇警官學院學報；2007年第3期
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