[ 劉永強(qiáng) ]——(2003-11-4) / 已閱17654次
探析“執(zhí)行難”
劉永強(qiáng)
近年來，人民群眾對(duì)人民法院的不滿和意見很大部分來自執(zhí)行工作。“執(zhí)行難”已成為人民群眾對(duì)法院工作不滿意，反映強(qiáng)烈的突出問題。各級(jí)人民法院雖幾經(jīng)努力，通過采取執(zhí)行大會(huì)戰(zhàn)，集中清理等各種形式，不斷探索執(zhí)行方式，不斷強(qiáng)化執(zhí)行工作力度，執(zhí)結(jié)了大批的積案，但執(zhí)行難的問題都始終沒有因此得到根本好轉(zhuǎn)，原因何在？癥結(jié)何在？出路何在？筆者擬從執(zhí)行難產(chǎn)生的背景、原因，初探解決執(zhí)行難的對(duì)策。
（一）相當(dāng)部分執(zhí)行不能是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的延伸
社會(huì)上對(duì)“執(zhí)行難”存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為法院裁判文書所確定的給付內(nèi)容必須全部得到實(shí)現(xiàn)，才算執(zhí)行完，才算執(zhí)行不難，否則就是“執(zhí)行難”。改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制約建立和發(fā)展，為人民法院的壯大發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇，為審判工作提供了廣闊的實(shí)踐舞臺(tái)，審判領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，申請(qǐng)執(zhí)行案件大幅度上升，執(zhí)行難問題更加突出。相當(dāng)部分的執(zhí)行不能其實(shí)是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的延伸，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律告訴我們，由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)引起的經(jīng)濟(jì)糾紛起訴到法院后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并不當(dāng)然地化險(xiǎn)為夷，而是同時(shí)向?qū)徟小?zhí)行環(huán)節(jié)延伸。當(dāng)然，人民法院的審判和執(zhí)行債權(quán)人化解風(fēng)險(xiǎn)不是毫無意義，在債務(wù)人能抓住時(shí)機(jī)及時(shí)起訴，及時(shí)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，在債務(wù)人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，人民法院依當(dāng)事人申請(qǐng)及時(shí)對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)采取必要的措施，是可以減少緩解債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)，但從總體上說，訴訟本身（包括執(zhí)行）并不能改變當(dāng)事人所因有的風(fēng)險(xiǎn)，隨意改革的深化，社會(huì)利益格局的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)生活的無序循環(huán)，人民法院成為整個(gè)社會(huì)各種矛盾的顯示屏。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，就必須有一部份裁判文書所確定的內(nèi)容不能實(shí)現(xiàn)。而目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)圈中呆帳、壞帳等現(xiàn)象普遍，這一切且原原本本地反映到審判執(zhí)行當(dāng)中，因此，我們可以說相當(dāng)部分的執(zhí)行不能是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)縮影。它并非完全意義上的執(zhí)行難，而是人們對(duì)經(jīng)濟(jì)的一種期盼，對(duì)法院的一種較高的期望。筆者認(rèn)為，法院在執(zhí)行程序中只要做到以下三條，就不能認(rèn)為執(zhí)行難，一是法院依法采取與案件情況相適應(yīng)的執(zhí)行措施；二是法院依據(jù)申請(qǐng)人的舉證和必要的依職權(quán)查證，按法定程序查明被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況；三是除為被執(zhí)行人保留必要的生活費(fèi)用及法律規(guī)定的其他必要保留的份額外，被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)全部執(zhí)行完畢，而在現(xiàn)實(shí)中，由于自身認(rèn)識(shí)存在上述情況的當(dāng)事人不斷到法院要求“執(zhí)行”，不斷上訪，這不但無端增加執(zhí)行人員的工作，還在無形中為其他案件的被執(zhí)行人作廣告，使執(zhí)法環(huán)境進(jìn)一步惡化。
（二）執(zhí)行難有深刻的社會(huì)原因，而執(zhí)法外部環(huán)境的惡劣，尤其是地方和部門保護(hù)主義是造成執(zhí)行難的重要原因。
（1）被執(zhí)行人難找。被執(zhí)行人法律意識(shí)淡薄，法制觀念淺薄，自覺履行意識(shí)差，更有甚者，相當(dāng)部分執(zhí)行人不但不履行法律文書所確定的義務(wù)，還規(guī)避、逃避執(zhí)行，阻撓、抗拒執(zhí)行。
（2）協(xié)助人難尋。執(zhí)行是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要方方面互相協(xié)作，由于法律意識(shí)淡薄及地方保護(hù)思想作崇，法院執(zhí)行工作有時(shí)很難找到積極協(xié)助者，貽誤了執(zhí)行戰(zhàn)機(jī)。
（3）地方和部門保護(hù)主義嚴(yán)重干擾人民法院執(zhí)行工作的正常進(jìn)行，當(dāng)前我國的法院和法官的管理體制還存在一些問題，法院隸屬于地方，由地方人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，法院直接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在用人方面應(yīng)經(jīng)其核準(zhǔn)同意，法院經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政直接撥與，在財(cái)物上受制約，地方法院還不是“國家設(shè)在地方的法院”而是地方的法院，執(zhí)行工作在某些方面確實(shí)很難擺脫地方和部門的干擾。一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡薄，無視社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)，濫用權(quán)力，以言代法，以權(quán)代法，肆意干涉人民法院的執(zhí)行工作，案件的執(zhí)行直接涉及財(cái)物的，有些地方和部門缺乏全全局觀念，往往為了避免損失，保住既得利益，片面的從維護(hù)本地區(qū)本部門的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對(duì)法院執(zhí)行工作設(shè)置種種障礙，這些都阻撓執(zhí)行工作的正常發(fā)展。
（三）執(zhí)行立法滯后。目前，我尚無一部較完善的強(qiáng)制執(zhí)行法，法律對(duì)執(zhí)行工作的規(guī)定少而散，最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》也是原則性的多，規(guī)定的少，確定性的內(nèi)容少，對(duì)一些問題并沒有作出具體詳細(xì)的規(guī)定和有效的措施。如對(duì)執(zhí)行當(dāng)事人，協(xié)助執(zhí)行人和執(zhí)行程序一些環(huán)節(jié)上缺乏法律約束力，對(duì)干涉、阻撓、妨礙法院執(zhí)行工作的行為，沒有規(guī)定明確的處罰措施，對(duì)執(zhí)行措施，執(zhí)行方式，執(zhí)行期限，申請(qǐng)人舉證，執(zhí)行協(xié)助，拒不履行的制裁，也尚需具體明確的規(guī)定和完善。總的來說，現(xiàn)行的執(zhí)行立法的效率精神乏弱，沒有認(rèn)識(shí)到執(zhí)行工作與審判工作相比所具有的特殊性，有關(guān)的執(zhí)行規(guī)范還不能滿足提高執(zhí)行工作效率的需要。
（四）人民法院內(nèi)部自身的原因。當(dāng)前我國執(zhí)行工作體制不順是造成執(zhí)行難的一個(gè)重要原因。
1、執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一指揮，力量分散。目前，人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都采取審判業(yè)務(wù)庭的管理形式，各級(jí)法院執(zhí)行庭之間是監(jiān)督關(guān)系，在執(zhí)行工作中，上下級(jí)法院和各法院之間缺乏統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各自為戰(zhàn)。使一些相關(guān)集中如涉及多個(gè)法院的多頭案件，不能統(tǒng)籌兼顧，從源頭上根本理順，這還特別表現(xiàn)在異地執(zhí)行和委托執(zhí)行問題上，在異地執(zhí)行時(shí)，執(zhí)行法院的執(zhí)行人員常常勞命傷財(cái)?shù)綀?zhí)行地，由于人在生疏，情況不熟，執(zhí)行難度很大，求助于當(dāng)?shù)胤ㄔ海驗(yàn)楫?dāng)?shù)胤ㄔ号c執(zhí)行法院互相沒有約束關(guān)系，自身任務(wù)又重，缺乏協(xié)助執(zhí)行的積極性和主動(dòng)性，可協(xié)助也可應(yīng)付，有時(shí)出于地方保護(hù)主義，就更不想相助了，對(duì)這種情況，執(zhí)行法院也是無可奈何，如果要委托執(zhí)行那就更難。雖然目前相當(dāng)部分省市法院設(shè)立具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)，但由于無相關(guān)的人事、財(cái)政制度配套，仍無法真正形成上下聯(lián)動(dòng)的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和“一盤棋”的執(zhí)行格局，使執(zhí)行力量形成合力。
2、審判和執(zhí)行機(jī)械分離。當(dāng)前，雖然人民法院實(shí)行審執(zhí)分離，但劃分審判和執(zhí)行工作的界限在于裁判文書是否生效，審判庭和執(zhí)行庭的職責(zé)也以此為界，這是從概念上來劃分審判工作和執(zhí)行工作，這種劃分方法造成在實(shí)踐中兩者相互交叉，審中有執(zhí)，執(zhí)中有申，由于當(dāng)前審判和執(zhí)行機(jī)械的不合理分離，一方面造成對(duì)審判和執(zhí)行監(jiān)督困難，沒有發(fā)揮審執(zhí)分離制度應(yīng)有的效能，另一方面造成審判和執(zhí)行工作人為脫節(jié)，執(zhí)行人員在接受案件時(shí)，往往要對(duì)案情重新熟悉，延誤了執(zhí)行，使被申請(qǐng)執(zhí)行人常常得以從容轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，造成執(zhí)行難。
3、目前執(zhí)行工作的制度和方式存在不少問題，限制執(zhí)行工作的有效開展。一是執(zhí)行工作不夠規(guī)范。與審判工作相比，民訴法對(duì)執(zhí)行工作的具體操作和期間的要求沒有作出明確的規(guī)定和限制，對(duì)被執(zhí)行人采取什么措施均由執(zhí)行人員自由裁量決定。二是執(zhí)行工作透明度不夠。執(zhí)行工作由審判階段的“陽光操作”進(jìn)入了“暗箱操作”。三是執(zhí)行方式落后。執(zhí)行人員包攬了全部被執(zhí)行人履行能力的調(diào)查取證可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的查找工作，忽略了申請(qǐng)執(zhí)行人，被執(zhí)行人在執(zhí)行程序中應(yīng)有的法律責(zé)任，忽視了調(diào)動(dòng)他們的主觀能力作用；四是執(zhí)行缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。沒有建立起嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，執(zhí)法的專斷性、隨意性得不到及時(shí)的糾正和監(jiān)督。
4、執(zhí)行隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)行水平不高，執(zhí)行人員不足，執(zhí)行裝備落后，執(zhí)行經(jīng)費(fèi)有限，人財(cái)物的不完備是局限法院法院擴(kuò)大執(zhí)行范圍和加強(qiáng)執(zhí)行力度的重要原因。目前大多數(shù)基層法院執(zhí)行力量不足，應(yīng)有的裝備也未到位，可是申請(qǐng)執(zhí)行的案件卻大幅上升，為提高執(zhí)行效率，常分組執(zhí)行，在突發(fā)事件面前，便顯得顧此失彼，窮于招架。有時(shí)法院執(zhí)行人員要用身體、鮮血阻擋兇猛的暴力抗法行為，在報(bào)章上我們常看到類似的報(bào)道，裝備的不完備理是削減執(zhí)行隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。由于各種原因，執(zhí)行人員參差不齊，執(zhí)行水平不高也是現(xiàn)存的問題，也是阻撓執(zhí)行工作更一步提高的原因之一。
如何克服“執(zhí)行難”？2000年底召開的全國法院執(zhí)行工作會(huì)議上已作出基調(diào)：改革。筆者現(xiàn)談?wù)勛约旱臏\見。
（一）堅(jiān)定信心、大膽改革。
2000年底召開的全國法院執(zhí)行工作會(huì)議上就已達(dá)成改革的共識(shí)。人民法院執(zhí)行工作必須改革，改革是執(zhí)行工作發(fā)展的必由之路，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)前執(zhí)行工作改革的重中之重，又是強(qiáng)制執(zhí)行法主體定位的前提和關(guān)鍵，要在高級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)建立健全執(zhí)行工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理機(jī)構(gòu)，確定執(zhí)行格局，使執(zhí)行成為合力，目前部分省市法院成立具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)就是一種嘗試、筆者認(rèn)為，只要人事、財(cái)政等配套改革跟上，這應(yīng)是當(dāng)前改革執(zhí)行工作體制的一種有益的創(chuàng)新、改革。
（二）建設(shè)一支堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)行隊(duì)伍。
執(zhí)行是一門藝術(shù)，是群眾工作和技巧工作相結(jié)合的專門工作，而當(dāng)前執(zhí)行隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)行水平不高卻限制執(zhí)行工作進(jìn)一步開展，建設(shè)一支堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)行隊(duì)伍是搞好執(zhí)行工作的人力保證。各級(jí)法院要選配精干力量，充實(shí)執(zhí)行隊(duì)伍，要加強(qiáng)物質(zhì)裝備力量，注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)管理，對(duì)執(zhí)行工作實(shí)行規(guī)范化管理，提高效率。
（三）強(qiáng)化執(zhí)行方式改革，加大執(zhí)行工作力度，按照“全面公開、強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格規(guī)范”的要求進(jìn)行執(zhí)行方式改革，以取得社會(huì)各界對(duì)執(zhí)行工作的理解和支持，為推動(dòng)執(zhí)行工作的發(fā)展，解決“執(zhí)行難”問題提供新的動(dòng)力。筆者認(rèn)為可采取以下改革措施：
1、試行開庭執(zhí)行
2、全面推行執(zhí)行異議聽證制
3、強(qiáng)化被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制
4、建立和完善執(zhí)行長負(fù)責(zé)制
5、實(shí)行重大事項(xiàng)評(píng)議制
6、實(shí)行排期執(zhí)行制
7、加強(qiáng)執(zhí)行工作監(jiān)督制度
8、公開督促執(zhí)行
（四）完善執(zhí)行立法，加快強(qiáng)制執(zhí)行法的出臺(tái)，為執(zhí)行工作提供法律依據(jù)和保障。現(xiàn)行的執(zhí)行立法已落后于執(zhí)行工作的需要，缺乏效率精神，應(yīng)盡快出臺(tái)強(qiáng)制執(zhí)行法，為執(zhí)行工作提供法律保障。
（五）積極爭取黨委、人大的支持和媒體的配合，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。目前執(zhí)法環(huán)境不盡如意，與人民法院的宣傳工作不夠密切相關(guān)。只有得到廣泛的社會(huì)支持和充分理解，才能給那些拒不執(zhí)行法院裁決的被執(zhí)行人強(qiáng)大的壓力，只有社會(huì)上造就人民法院執(zhí)行的最佳勢(shì)態(tài)，法院的執(zhí)行才會(huì)產(chǎn)生巨大的效果，出現(xiàn)“峻坡走丸，戰(zhàn)功甚博”的效果，營造有利于法院執(zhí)行的環(huán)境，法院有許多工作要做，要主動(dòng)及時(shí)全面向本地黨委、人大匯報(bào)，向政府和有關(guān)部門反映法院執(zhí)行工作的情況，依靠他們的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，取得他們的支持，這是一個(gè)重要的執(zhí)行方法，同時(shí)要取得媒體的支持配合，營造聲勢(shì)，贏得理解，促進(jìn)執(zhí)行。
