[ 秦旭東 ]——(2003-11-3) / 已閱14959次
關于國企改革——談談對“有所為、有所不為”的體會
秦旭東
國有企業改革很久以來一直都是我國經濟生活中的一件大事，舉國上下、海內海外，萬眾矚目。國家提出“三年脫困”的雄心壯志，我們的執政黨為此嘔心瀝血，黨的總書記提出“有所為、有所不為”的方針政策。據宣布，到2000年底，“三年脫困”目標已基本實現。伴隨著入世的步伐，國有企業改革必將向縱深發展。在此，我想對“有所為、有所不為”的策略談談自己的體會。
一、癥結之所在——追本溯源
國有企業的問題處在哪里呢？政企不分、產權不明、歷史包袱重、缺乏競爭力等等，這些幾乎是大家一致的共識。然而根本的癥結在哪里呢？我們有必要追本溯源，發現癥結之所在。
國有企業在當今世界是普遍的現象，不是我國所特有的。但是在我國，由于歷史的原因，情況尤其特殊性。 國有企業在經濟發展的不同階段又不同的作用，在國民經濟中的地位也不同。我國的國有（國營）企業是從20世紀50年代開始建立起來的， 國有經濟在國民經濟中占有絕對支配地位，后來逐漸形成了一統天下的局面，究其原因，我認為主要有兩個方面：一是從政治和意識形態方面考慮，公有制是社會主義紅旗的底色，國營經濟必須控制國民經濟的命脈；二是基于現代化（工業化）戰略的選擇，作為一個后起的向現代化進步的國家，中國選擇了國家全面參與、政府直接推動的發展模式。當時在封閉的條件下，選擇自力更生的道路，國家通過工農剪刀差和職工低工資來取得資本的原始積累發展工業、尤其是重工業，從而基本上奠定了工業化的基礎。這種發展模式客觀上要求一個全能的政府和全面的國有經濟。20世紀70年代末以來，中國進入了改革開放時期，開始利用國內國外兩個市場、兩種資源來發展經濟，經濟結構和產業結構趨于復雜化、多元化，從公有制一統天下到多種經濟成分并存爭艷，國有企業的比重不斷下降，而且越來越面臨著改革的嚴峻挑戰。經濟發展進入新階段，要求對國有企業進行重新定位。建立現代企業制度、進行戰略性調整的方向是正確的，多年來的改革成效也可以說是顯著的，但“三年脫困”目標的實現并不是沒有水分，國企改革之路還遠沒有結束。
國有企業的問題關鍵在于競爭力，為什么會競爭乏力呢？原因可以從多方面區探討，但一個根本的問題恐怕是先要看清楚國企的真面孔。實際上，只要對新中國建立以來的政治、經濟和社會的歷史稍作考察，你就會發現，無論是“人民公社”還是國有（國營）企業，他們不僅僅是或者說很重要的性質不是生產組織，而是“單位”——在前公民社會（也可以說是“單位社會”），單位實際和個人、實現國家有效控制的重要工具。即使是在不斷改革以后，市場的基礎性地位得以確立，國有企業作為作為“自主經營、自負盈虧”的主體被推向市場，他同其他市場主體相比仍有其特殊性，比如“婆婆”、“管家”多，而且個個厲害，比如執政黨的基層組織進入作為商事主體的企業，比如企業的工會帶有強烈的官方色彩，等等。當然，除了這些具有中國特色的因素以外，從世界范圍來看，在市場經濟制度下，無論在西方還是在中國，國有企業都是一種特殊的企業，“它是社會或者國家實現某種社會目標的途徑，在一些特殊的產業中發揮著特殊的職能、完成特殊的任務，或者體現特殊的利益要求”（有關這種觀點可以參看社科院工業經濟研究所的金碚教授的相關著述）。因此，與一般的商事主體不同，國有企業并不是以追求利潤最大化為最大和唯一目標，而是或多或少承擔著某些社會責任和國家任務，比如國家安全、社會公益，彌補市場缺陷，發展高科技等戰略性產業、發展民族產業，提供經濟發展和人民生活的基礎條件等等。因此，國有企業有其自身難以完全克服的弱點，國家必須給予它某些特權和優惠。在國家的“千寵萬慣”之下，國有企業往往缺乏競爭力。當然。不同國家的情況會有所差異，西方國家的國有企業數量不多，涉及的行業和領域也相當有限，而且他們有著先進的管理手段和經驗，問題一般并不嚴重。但在我國，鑒于各種特殊情況，國有企業的問題就必然會突出出來了。
總而言之，國有企業是一種特殊的企業，在國民經濟中占有特殊的地位，但卻不是一種可以普遍實用的企業組織形式，少而精是國有企業的理想狀態。我國目前的國有企業的比重過大，不符合市場經濟關于國有企業的產業和功能定位的要求。
二、路在何方——“有所為、有所不為”
我國當前國有企業的困難已是積重難返，靠政府的輸血喂奶自然是不行的。“三年脫困”的目標實現即使是沒有什么水分，如果沒有一個根本的解決之道，這樣的成績也難保長期的效果。以我看，江澤民提出的“有所為、有所不為”的策略里面包含著不少玄機，絕不僅僅是簡單的“抓大放小”和籠統的“戰略性調整”。這里面，“為”和“不為”的主體有兩個：一是政府，二是國有企業。
之一：政府——該松手處就松手
從根本上說，國有企業的問題還是處在政府。“解鈴還須系鈴人”，在市場經濟條件下，政府對自己的正確定位是十分重要的，那些應該做，那些不能做，應當分清楚。應當說，現代政府僅僅立足于一個“守夜人”的地位是不夠的。但中國情況是政府的手伸得過長，管的事情太多，目前我國基本上還是一套以管制和審批為主的經濟管理模式。實際上，除了“守夜”以外，政府在經濟方面要做得只應當是這些事情：進行宏觀調控，保障市場秩序，提供良好的法治環境，搞好社會保障工作，做好基礎性服務工作等。并且，政府的一切行為都應當納入法治的軌道，要透明、公正，廉潔、高效，要干得了事、負得了責。因此，我們的政府要下決心“有所不為”，在經濟方面，政府的觸角要從微觀領域全面縮回，該松手處就松手。就政企關系而言，政府應該辭去“婆婆”或“管家”的職務，不能對企業干預太多，而要安心做好本分工作，充分保障企業的市場主體地位。
國有企業，從廣義上說，在我國目前包括全民所有制企業、國家控股的股份有限公司和有限責任公司、國有獨資公司以及兩個以上國有投資主體設立的有限責任公司。對于股份有限公司和有限責任公司，應當嚴格按照《公司法》的規定，國家立足于投資者的定位，承認法人所有權。如果說企業法人成立后國家投資的財產所有權還歸國家的話，那么企業和已成為法人主體呢？實際上國家投資以后就失去了財產所有權，但同時獲得股權，它對企業享有股東享有的一切權利。這就好比我們把錢存進銀行，失去對貨幣的所有權但同時獲得對銀行的債權，。文并沒有失去什么，只不過是權利形式變化了而已。所謂的法人財產權到底是法人所有權還是經營權的論爭是沒有意義的。經營權是個不倫不類的概念，說它不是所有權，它卻包含占有、使用、收益何處分四種權能；說它是一種新型的物權，再現有的物權體系中又找不到其合適的位置。實際上這一論爭后面有一個意識形態的因素在作祟，用單一僵死的“所有制思維模式”去衡量一切經濟現象，硬要講“所有制”同“主義”掛鉤。其實二元化的非公即私的“所有制”概念已經過時了，用“產權”這個概念最為合適。拿一個股權足夠分散的公司來說，說它姓公姓私都是武斷的。如果不嚴格按照法人制度去運作，國有企業所有者虛位的問題就沒法解決。所謂國家本是一個抽象的概念，政府才是實在的；而對一個具體的國有企業而言，其相應的主管機關才是實在的；如果沒有良好的法治環境，對政府機關沒有有效的監督制衡機制的話，恐怕具體的握有權力的官員才是實在的。可見，國有企業的問題要真正解決，必須通過法制途徑理順各種關系，真正做到產權明晰、責權分明，使之真正成為獨立的法人主體。
之二：國企——那里需要才到哪里去
對于中國的國有企業，即使政府站好了位，有所為、有所不為了，問題也不見得就解決了。原因在于我國的國有企業“攤子鋪得太大、戰線拉得過長”，遍地開花不見得到處都能結果。盡管經過改革，“抓大放小”了，也進行了某些“戰略性調整”，但國有企業的數量仍嫌過大。 前面已經說過，國有企業不是可以普遍適用的企業組織形式，只有將其定位于特殊企業的地位，才能發揮其優勢，承擔其其應付的責任，否則將成為國家和社會的負擔，正如目前的情況一樣，累壞了政府也拖垮了銀行。這就要求國有企業也要“有所為、有所不為”。
所謂“有所為”，不是要教條地去體現某種所有制的主體地位，而是要在其特殊的位置上擔負起其特殊的任務，保障整個國民經濟和社會的平穩發展，實現全社會的經濟總量的最大增長和整個社會的文明進步。具體而言， 就是要在國民經濟的關鍵行業和關鍵領域起到支撐、引導和帶動的作用。支撐就是要創造基礎條件、滿足社會的需要，做那些民營經濟和外資經濟不愿做或者不能做得的事情。引導和帶動作用就是針對那些起點高、開始時風險大或者缺乏吸引力的行業，國有投資應當先行進入，逐漸引導和帶動民間投資。這些關鍵行業和領域主要是涉及國家安全、提供公共產品和服務的另以及自然壟斷行業和一些具有戰略意義或者高風險性的行業。比如軍工、制幣、特殊藥品產銷等非常特殊的行業，石油、有色金屬等戰略性資源行業，航空、航天、核工業、基礎電子等戰略性高技術行業，城市供水、供電、供暖、公交等公益事業和醫療、教育等非營利行業，金融業，新聞出版業等等。當然，除了第一類非常特殊的行業以外，對其他領域非國有企業并不是絕對地不能“有所為”。根據其同國家安全、社會公眾的利益關聯性的不同和國家的相關政策調整，非國有企業也可以有條件地進入，只需保證國有企業絕對或相對的優勢即可。這樣既有利于提高行業效率，也有利于更好的實現社會利益目標。
所謂“有所不為”，從規模上講，就是要從那些點多、面廣、分散、市場需求變化快的中小企業中退出，讓位于更為合適的企業組織形式。從競爭性看，對于專以營利為目標、產業進入門檻不高、市場競爭造成的震蕩對社會經濟沖擊不是特別大的行業，即一般性競爭行業，國有企業要盡可能退出。對于具有一定戰略性意義的競爭性行業，如汽車、電子、化工、鋼鐵等行業，國有企業也要適當退出，只需保持一個適當的比例，以適應市場經濟發展和國際競爭的需要。
當然，鑒于我國現階段的現實情況，國有企業的退出也要有步驟地、穩妥的逐漸退出，以避免負面效應。這就有需要政府有所作為，做好一系列配套措施，比如健全和完善社會保障體系，促進勞動力市場、資本市場和產權交易市場的發育和完善等。對于繼續保留的國有企業，政府除了完善股份制、完善國有資產管理等工作外，還要針對國有企業的特殊性，借鑒世界各國關于國有企業管理和改造的先進經驗，建立有效的制度，以彌補國有制難以完全避免的弊端。
