[ 毛建平 ]——(2003-10-29) / 已閱59469次
政治文明與依法治國
基本方略關系研究
毛建平 段明學
（重慶市北碚區人民檢察院 重慶北碚400700
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在我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的發展階段，政治文明建設歷史性地提上了議事日程。十六大報告指出，“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。”提出建設政治文明的目標任務，不只是提法和用語的問題，而是包含著深刻的理論創新價值和重大的實踐指導意義。它標志著我們黨從根本上實現了從革命到建設的轉變，標志著我國政治建設和政治發展將進入一個全新的時期。建設社會主義政治文明，一個重要任務就是要使“社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障。”政治文明建設和依法治國基本方略的實施，必然會引起政治結構的調整和相關制度的深刻變革，因此將涉及到一系列重大的理論和實踐問題。在本文里，筆者試對政治文明與依法治國基本方略的關系進行初步的探究，以期對理論研究和政治實踐有所裨益。
一、政治文明的核心是政治的法治化
政治文明這一提法，馬克思早在1844年就使用了。在《關于現代國家的著作的計劃草稿》一文中，馬克思不僅廣泛深入地探討了國家、政黨、政治制度、憲法、人民主權、民主、自由、平等以及立法權、國家管理和公共管理、選舉權等問題，而且直接使用了“集權制和政治文明”的表述，提出了政治文明的范疇。在馬克思恩格斯的諸多經典著作如《共產主義原理》、《共產黨宣言》、《法蘭西內戰》、《哥達綱領批判》、《社會主義從空想到科學的發展》、《家庭、私有制和國家的起源》中，都蘊涵著極為豐富的政治文明思想。
所謂政治文明，是指人類在改造政治的實踐活動中所形成的積極成果，是人類社會政治生活的進步狀態。具體說，一方面，政治文明是人類在政治實踐中取得的積極成果。它包括在政治觀念、政治制度、政治行為過程等方面所獲得的積極成果。另一方面，政治文明是人類政治生活的進步狀態。政治文明是與一定社會形態的生產關系相適應的一定社會的政治文明的性質和發展水平的具體體現。“從人類社會政治文明發展的歷史看，由于生產力水平不同，人類認識社會、改造社會，實現自身進化的程度不同。但是，無論哪一種文明形態的產生和發展，都與社會政治清明、政治穩定、和諧有序是分不開的。”
政治文明體現為政治的理性化、有序化和和諧化。法治是政治文明的核心內容、基本標志和根本保障。江澤民同志曾指出：“法治屬于政治建設，屬于政治文明。” 法治反映了人類管理自身的深刻進步。美國法學家龐德從文明發展的角度闡釋了法律超越其他社會規范的歷史過程。他認為，社會控制的主要手段是道德、宗教和法律。在法律發展的早期階段，這些東西是沒有什么區別的，都同等發揮作用。近代以降，法律逐步與道德、宗教分離，成為社會控制的主要手段，所有其他社會控制手段只能行使從屬于法律并在法律確定范圍內的權力。在現代社會，法律的地位和作用是道德、政策、宗教等其他社會規范所不能替代的。法治全面地體現了現代政治文明的理念，因而是迄今為止人類所發現的最為理想、最為優越的政治。人類政治史表明，法令行則國治，法令馳則國亂。沒有法治，就不可能有文明的政治。首先，法治是理性的政治。古希臘思想家亞里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律統治，哪一方面較為有利？”的問題時，明確地提出“法治應當優于一人之治”。因為，法律全是沒有感情的，而人類的本性（靈魂）難免有感情，因此 ，不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。“誰說應該由法律遂行其統治，這就有如說，惟獨神祗和理智可以行使統治；至于誰說應該讓一個個人來統治，這就在政治中混入了獸性的因素。” 其次，法治是馴服的政治。法治是對政治的馴化，它通過對權力的規制，使權力的運行徹底擺脫了野蠻、任性的狀態。而在非法治狀態下，法律只不過是權力的附庸和奴婢，統治者完全憑一己的意志和反復無常的性情進行統治。“只要法律完全淪落為權力的仆從地位，那么法律就可以按權力的需要被任意塑造。在這種情形下，法律是變態的，人同樣是變態的。” 未被馴化的權力是野蠻的，猶如洪水猛獸，它使人類付出的代價，“比起戰爭、饑荒和瘟疫，毫不遜色” 。再次，法治是有序的政治。法治通過規定權利和義務的方式，為人們提供了一個人人都須遵從的非人格的法律體系。這個體系在形式上表現為一套邏輯清晰、首尾一貫、普遍有效的抽象規則。它要求所有的人，無論普通民眾抑或領袖、官員，都須忠實于法律，受法律的制約。任何人違反法律，都將受到法律的制裁。最后，法治是和諧的政治。根據統治方式是以暴力為主還是以和平為主，政治可分為“戰爭式政治”和“和平的政治”。在“戰爭式政治”中，強權左右著說服，力量決定著權利，解決沖突是靠打敗敵人，視“外人”為仇敵。而在“和平的政治”中，強權只是作為最后的和不好的手段而被保留，解決沖突靠協商、法庭和“合法”的程序。法治是和平的政治。法治的基礎是多樣性，它堅持這一理念：培育國家的酵母和營養品，是差異而不是劃一。法治把政治納入法律程序，把殘酷的殺戮原則變成“法律原則”，主張以合法性論成敗。“法治所提供的保障尤其使人們能夠接近權力和更換權力。” 法治為對立階級的和平對話提供了一條制度化的渠道，統治者不用擔心失去權力會威脅到自己的身家性命和財產利益，被統治者參加政治也不用冒著生命的風險。在法治體制下，治者和被治者并非勢不兩立，而是和平共處、公平競爭，處于一種和諧、友好的狀態。
“法治作為政治文明的制度形態和秩序形態，不僅是政治文明豐富內涵的集中體現，而且是承載政治文明成果的顯著標志。” 一個國家的法治狀況，直接體現了該國政治文明的程度和水平。它集中反映了這個國家政治生活的合理化程度、人與人之間關系的合理化程度、權力運作的合理化程度以及政治權威產生的合理化程度。法治狀況包括如下幾個層面的內容：（1）法律的權威狀況。潘恩曾說過，在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應成為國王。法律具有至上的權威，政府權力必須依法行使，這是法治的基本要求。法律能否獲得至上的權威，是依法而治還是依人而治，這是法治能否確立的基本標志，也是政治文明能否實現的基本尺度。（2）法律的質量狀況。法治之法必須是良法。雖然對于什么是“良法”，不同的時代、不同的社會，有不同的標準。但法律必須合乎理性、正義，而不僅僅是主權者意志的體現，卻是對“良法”的一般要求。對每一個時代，每一個社會，如果奉行法治，就必須把制定良好的法律作為法治的首要追求。雖然“惡法亦法”，但是“惡法”畢竟不是人們普遍樂于遵守的。強制人們服從“惡法”本身就是對“法治”的反動，是政治不文明的體現。（3）法律的功能狀況。法治的形成過程，其實就是法律功能日益擴展，并且大規模地向社會結構的各個方面和層次滲透的過程。法治要求國家和社會的各個領域都納入法律的軌道，接受法律的調控和處理。法律不僅是人們行為的準則，而且是人們生存和發展的必備知識和技能，是人們用于創造新型社會的重要手段。法律的功能是否得到全面的發揮、人們對法律的態度及是否愿意運用法律解決社會紛爭直接體現了政治文明的程度。（4）法制的完備狀況。法治要求有完備的法律和制度。國家生活、社會生活的基本方面都應當“有法可依”，不存在“無法可依”的情況。當然，法制完備并不意味著法律越多越好。塔西佗指出：“國家愈糟，法網愈密” 。就是說，法律愈來愈繁雜，國家也就愈來愈腐敗。無法可依不是政治文明，法律泛濫也不是政治文明。（5）法律的實施狀況。法律制定出來后，必須付諸實施。如果法律得不到實施，不如沒有法律。同時，法律對整個社會都具有一體遵行的效力，任何人、任何組織都不享有超越法律的特權，法律面前一律平等。切實地將法律付諸實施，使任何人都不享有法外特權，是政治文明的基本要求。美國法學家博登海默指出，“如果包含在法律規定部分中的應當是這樣的內容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現實。另一方面，如果私人與政府官員的所作所為不受符合社會需要的行為規則、原則或準則的指導，那么是專制而不是法律，會成為社會中的統治力量。”
二、依法治國：建設社會主義政治文明的戰略選擇
所謂依法治國，“就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。” 這一定義表明，我們所實施的依法治國基本方略與建設社會主義政治文明的本質及價值理念是完全一致的。首先，依法治國的主體是“民”而不是“官”。這是社會主義依法治國的本質特征，也是社會主義政治文明的必然要求。依法治國是人民群眾依法治理國家，而不是別的什么人或者機構依法治民。法，是人民治理國家的工具，而絕不是什么“防民之具”。否則，法治就會成為地地道道的人治。至于政府官員，他們與人民的關系是從屬關系，只不過是人民的公仆，固然受人民的授權管理國家事務、管理經濟文化事業和社會事務，但這只是具體權力的授權，因而不具有治國主體地位。其次，依法治國的客體，是“國”而不是其他。這里的“國”，首要的是指國家機器、國家權力，即依法治權、治官。歷史表明，權力總是具有腐蝕性、誘惑性。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” 依法治國的實質，就是用法律治理或控制國家權力，使權力運行規范化、理性化、程序化，防止權力濫用導致對公民基本人權和自由的侵犯，藉以實現社會的穩定和國家的長治久安。再次，依法治國的依據，是國家的憲法和法律。依據憲法和法律而不是領導人的意志治理國家，這是依法治國本身的需要，也是建設社會主義政治文明的根本要求。在我國，憲法和法律集中代表了人民的根本利益，體現了人民民主和社會主義原則。尊重憲法和法律，唯憲法和法律的規定治國，實際上就是維護人民的利益，實現人民的意志。有法不依、執法不嚴、違法不究以及以言代法、以權壓法、以權枉法等行為都是同依法治國背道而馳的，是政治不文明的體現。
胡錦濤總書記指出：“在整個改革開放和社會主義現代化的進程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略。” 這深刻地表明，實行依法治國基本方略，絕不是一時的權宜之計，而是建設社會主義政治文明的基本要求和戰略選擇。歷史的經驗教訓和社會主義政治文明建設的實踐充分證明，要鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面，沒有完備的法制，不實行依法治國是不可能的。
第一，實行依法治國基本方略，是對建國以來政治發展經驗的深刻總結。十六大報告在總結我們黨十三年偉大實踐所積累的十條基本經驗中，在第四條特別強調“發展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家”。實際上，這絕不僅僅是對十三年歷史經驗的總結，而是對中國及整個世界歷史經驗的深刻總結，但更重要的還是對新中國成立以來歷史經驗的深刻總結。建國以后，我國民主和法制建設一度有過長足的發展，但由于“左”的指導思想及對領袖人物的個人迷信愈演愈烈，而使民主法制建設的良好勢頭急轉直下，最終釀成十年“文革”的歷史性悲劇。之后，鄧小平痛定思痛，在不同場合、從不同角度反復批判了把一個黨、一個國家的穩定和希望“寄托在一兩個人的威望上”的人治思想，不斷強調“要處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系”，要“靠法制，搞法制靠得住些。” ，以此保證國家的長治久安，防止文革悲劇重演。以江澤民同志為核心的中國共產黨第三代領導集體順應歷史潮流，高舉鄧小平理論偉大旗幟，高度重視社會主義法治，堅決反對人治。早在1989年 9月，江澤民在中外記者招待會上就鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”在黨的十五大上，江澤民明確提出依法治國的基本方略，將過去“建設社會主義法制國家”的提法，改變為“建設社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了對“法治”的強調。黨的十六大合乎邏輯地提出全面落實依法治國基本方略，正是中央對這一問題長期思索的結果，是對歷史經驗的深刻總結。
第二，實行依法治國基本方略，是新時期政治權威合法性基礎轉換的現實需要。政治權威的合法性，是指政治權威得到人們的信賴、認同和支持。對任何一個政權來說，只有當強力的統治轉化為權利的統治，得到人們的信任和支持后，才能夠長久存在下去。在我國，政治權威主要是指黨的領導權威。中國共產黨經歷了革命和建設兩個時期，在不同時期，政治權威合法性的基礎是不斷地發生轉換的。在革命年代，黨的合法性基礎主要來源于長期武裝斗爭過程中產生的黨的領導人的個人魅力，尤其是毛澤東的超凡魅力。黨執政后，隨著毛澤東、鄧小平等老一輩無產階級革命家的相繼去世，戰爭舞臺造就的領導人的權威與影響力逐漸消逝。民間英雄崇拜的氣氛已經淡化，整個社會正在日益向平民時代過渡。新的時代、新的領導人需要有新的權威，需要新的權威基礎，這就是理性的選擇和法律的程序，即確立法理型權威基礎。法理型權威所依賴的主要是非人格化的制度性力量，“依賴對合法章程的有效信任，依靠由理性制定的規則建立起來的事務性權限，也就是說，依靠履行規定義務的服從觀念。” 在這里，統治者的意志，不是通過對個人權威的效忠，而是通過對法律權威的遵從而得以表達和貫徹的。顯然，法理型統治適應了現代市場經濟和政治文明發展的要求，是一種比較穩固的政治基礎。從這個意義上說，黨將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，體現的黨與時俱進，適應環境挑戰的能力，也反映了黨執政理念的文明化。
第三，實行依法治國基本方略，是防止腐敗，確保權力良性運行的必然選擇。腐敗是指政府官員為謀取個人私利而濫用權力的行為，它是社會經濟現代化過程中不可避免的現象。亨廷頓指出：“大致看來，有理由認為，腐化程度與社會和經濟迅速現代化有關。” 腐敗是政治社會的一大毒瘤，它瓦解政治權力的合法性基礎，惡化官民關系，是誘發政治及社會危機的最主要和最深刻的根源之一。如何消除腐敗現象，確保權力良性運行，或許是政治學中最為根本、最為永恒的話題之一。歷史表明，要從源頭上預防和治理腐敗現象，最根本的是加強制度建設，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。因為制度問題“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“好的體制，可以有效地預防和制止腐敗現象的發生，反之，不好的體制，則會導致腐敗現象的滋生和蔓延。” 制度建設的關鍵又在于法制建設，實行依法治腐。“治理腐敗不單純要求一套防治制度，而需要一整套以法為上的國家制度，也就是需要依法治國，這是歷史發展的必然趨勢和要求。”
三、建設政治文明將推動依法治國基本方略得到全面落實
建設社會主義政治文明是一項非常宏偉巨大的系統工程，它涉及到政治觀念、政治制度、政治過程等政治領域方方面面的轉型和創新。依法治國是建設社會主義政治文明的重要組成部分。建設社會主義政治文明，將推動中國從形式法治到實質法治的根本性轉變。一般認為，法治包含兩層意義，即形式意義的法治和實質意義的法治。形式意義的法治，強調依法治理，依法而治。若從這個意義考察，則古今中外的一切國家，多多少少都可以說是實行法治的國家。封建君主專制的國家和法西斯獨裁國家，未嘗不可稱為法治國家。這些國家，都利用了法律來進行統治。不過它們的法律，乃系于君主或獨裁者一己的意志，被統治的人民無權加以過問而已。實質意義的法治，則不僅僅是依法治理、依法而治，更主要的，它是建立在民主基礎之上的法治國家。“法治如不建筑于民主政治之上，則所謂法治云云，定不免成為少數人弄權營私、欺世盜名的工具。惟有在民主政治的保證之下，法治才能成為真正于人民有利的一種制度。也只有在民主政治的保證之下，法治才更求充分徹底的實施。” 法治和民主作為現代政治文明的兩項核心標志，二者相互依存，不可分割。民主需要法治，因為沒有法治，民主就不能鞏固；但法治更需要民主，因為沒有民主，法治就要落空。建設社會主義政治文明，就是要建立民主與法治相統一的國家，即實質意義的法治國家。全面落實依法治國基本方略，不僅意味著法律制度將得到全面的遵守，而且意味著法律原則、法律精神、法律價值等法的“內核”將得到全面的體現。這正是從形式法治轉向實質法治的根本要求。總之，建設社會主義政治文明的提出，將對依法治國基本方略的全面落實產生重大而深遠的影響，將使法治運行的各個方面、各個環節進一步向政治文明的方向發展，即向理性、科學、民主的方向發展。
（一）加強立法工作，提高法律質量，完備法律體系。
馬克思曾經指出，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。” 法律是理性和正義的體現。立法作為一種關于法律的表述，法律內容應當是一種有關客觀實在的正確反映而不能是歪曲或者幻想。因此，必須反對立法者的主觀任性，反對將立法者的主觀意志制定為法律。
長期以來，在我國政界學人的觀念中，法被視為統治階級意志的體現，是專政的工具。應當明確，這種觀念與依法治國、政治文明的理念是相沖突的。法律體現為統治階級的意志意味著，法律必須屈從于統治階級的權力，成為權力的附庸和奴婢。統治者因此可以一言立法、一言廢法，言出法隨。正如鄧小平所指出的：“往往把領導人的話當做‘法’，不贊成領導人的話叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。” 這極不利于維護法律的穩定性、連續性和權威性，還容易導致立法者利用法律謀取不正當利益、排斥異己、實行專橫的統治。薩托利指出：“立法手段的危險在于，事情可能會弄到這種程度：一部分人無視法律對另一部分人實行暴虐統治。” 立法隨意、任性，是與依法治國基本方略背道而馳的，是政治不文明的體現。為了防止立法者利用立法權力進行恣意、任性的統治，必須對其進行限制：一是健全立法體制，明確各立法主體相應的立法權限；二是干預立法方式，使之受到嚴格的立法程序的限制；三是干預立法范圍，使之受到更高法律的限制，從而難以染指影響到公民的基本權利。
十六大報告要求，要“加強立法工作，提高立法質量，到二0一0年形成中國特色社會主義法律體系”。完備法律體系是全面落實依法治國基本方略的首要環節。依法治國、建設社會主義政治文明的過程，首先是社會主義法律體系逐步建立和完善的過程。改革開放二十年來，我國立法工作取得了較大的發展，制定了大量的法律法規，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系，國家政治生活．經濟生活和社會生活等方面已基本上有法可依。但同時，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，立法重在“治民”而不是在“治官”。大量的法律法規都是在規范“民”的行為，而規范“官”的行為的極少。許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監督法》、《政務公開法》、《財產申報法》等尚未制定出來。其次，立法中部門利益、地方利益傾向明顯。立法成為少數人謀取不正當利益的手段。“在過去一段時間，立法工作中自覺或者不自覺地存在遷就和照顧部門和地方既得利益的現象。在起草法規或者制定司法解釋、規章和地方性法規的過程中，一些部門和地方不適當地強化本部門和地方的權利，各部門之間、各地方之間爭管轄權、審批權、發證權、收費權、處罰權。” 再次，法律的立、改、廢都存在較大的隨意性，缺乏科學、合理的規劃。有些質量低劣、嚴重不合時宜的法律法規，在長時間內得不到修改或廢除。面對這些問題，我們必須切實轉變立法思想，大力加強立法工作。（1）正確認識法律數量和質量的關系，從主要依靠提高法律數量轉變到提高法律質量來完善法制的軌道上來。過去，我們常常認為，在立法方面，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，其實，這種觀點并不正確。“法律泛濫不僅會貶低法律的價值，而且還敗壞法律的質量” 。關鍵并不在于法律的數量，而在于法律的質量。（2）要轉變“立法宜粗不宜細”的立法思想，堅持立法力求嚴密細致的原則，注重法律的可操作性。（3）要轉變“成熟一個制定一個”的立法思想，從全局出發，有步驟、有規劃、有預見地開展立法工作，使法律體系的發展與社會發展的客觀實際相適應。
（二）嚴格依法辦事，樹立憲法和法律極大的權威
有了良好的法律和完備的法律體系，并不會因此而自然而然地實現法治。“徒法不足以自行”。如果憲法和法律得不到切實有效的遵行，無異于一紙空文。博登海默指出，法律體系的全部意義不僅僅在于制訂和頒布良好的、科學的法律，還在于被切實執行。依法治國，建設社會主義政治文明，關鍵就在于樹立憲法和法律至高無上的權威。一切國家機關，武裝力量、各政黨、各社會團體、企事業組織和公民都必須遵守憲法和法律，對一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。由于種種因素的影響，我國現在的法治狀況與建設法治國家、政治文明的要求還有很大的距離。憲法和法律還沒有樹立起至上的權威，在實際生活中，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還十分嚴重。為此，江澤民同志強調指出，除了加快立法進程外，當前突出的任務是“要嚴格執法，樹立社會主義法制的權威”。
首先，作為執政黨的中國共產黨必須依法執政。
政黨政治是現代政治文明的基本標志。在西方競爭性政黨體制下，執政黨若有法不依、濫用權力、專橫腐敗，則必然會招致選民的拋棄。政黨之間的競爭迫使執政黨奉公守法，兢兢業業，忠誠地為百姓謀福利。在中國，共產黨處于長期執政的地位，其執政地位幾乎不受任何外來的挑戰和影響。黨作為我國政治生活的核心，直接領導立法、行政、司法等各項工作。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨是依法治國，建設社會主義政治文明的領導者和組織者，黨的領導是實現依法治國、建設社會主義政治文明的根本保證。黨模范地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內活動，就能夠極大地推動依法治國方略的落實，就能夠極大地推動社會主義政治文明建設的進程。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機關依法行政和司法機關的司法公正，依法治國，建設社會主義政治文明最終不能實現。在現實中，黨在依法執政方面還存在許多有待改進的問題，主要體現在：在全國人大啟動修憲程序之前就超越憲法自行其是的問題；不尊重國家權力機關、甚至違反憲法和相關法律的問題；妨礙審判、檢察機關獨立行使職權的問題；直接行使國家權力的問題；黨政不分帶來的問題；對黨員領導干部和黨的下級組織不守法行為失之放任的問題等等。 這些作法，與依法治國原則嚴重悖逆，與建設社會主義政治文明的時代主旋律也是不協調的。為此，必須改革黨的領導方式和執政方式，使黨真正做到依法執政、文明執政。
其次，各級政府必須依法行政。
建立法治國家最直接的目的就是規范和限制政府權力。在人治國家中，民眾必須守法，政府可以不守法。在法治國家中，民眾應當守法，但政府必須首先守法。從西方國家法治產生和發展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物而出現的。法治“首先是指和專斷權力的影響相反的正規法律的絕對的無上的或超越一切的權力，它防止政府方面的專斷權、特權甚至廣泛的自由裁量權。”
依法行政要求，（1）行政機關應當嚴格依照法定的權限來從事行政行為，“無法律即無行政”，嚴禁超越法律行使職權。（2）行政機關在行使法定職權，從事行政活動時，必須嚴格依法辦事。這里的“依法”，既包括依實體法，也包括依程序法。二者同等重要，不可偏廢。鑒于長期以來“重實體、輕程序”的傾向，強調行政行為應當遵守法定程序在今天乃至今后顯得尤為重要。（3）行政機關違法行使職權，應當承擔相應的行政責任。
依法行政還包括遵守公認的政治倫理和從政道德。十六大報告指出，實行依法治國和以德治國相結合。以德治國，重在治官、治權，即提高官員的從政道德。早在1788年，美國憲法之父麥迪遜就曾說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統治者，然后再使政府管理自身。” 加強從政道德建設，就是政府去控制它自己的必要途徑和方式之一。當然，道德約束僅僅是一種“軟約束”，對政府官員的約束力十分有限。必須使從政道德法治化，才能產生威懾力。因此，自20世紀70年代始，西方一些國家加強了從政道德立法。1978年，美國國會通過了《政府道德法案》。1993年，美國又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》。緊接著，加拿大于1994年頒布《加拿大公務員利益沖突與離職后行為法》。墨西哥又緊隨其后制定了《公務員職責法》。法國、德國、英國、荷蘭、挪威、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等許多發達國家都先后制定了類似的道德法典 。縱觀世界各國關于從政道德的立法，內容主要包括：必須申報財產，將個人財務分開；限制公職以外的活動；不得以公職謀取私利；禁止不正當使用國家財產和政府未公開的信息；嚴禁在公務活動中收受禮品；回避；離職限制等等。我國近年來黨中央和國務院也陸續頒布了一些約束黨政干部的行為準則，諸如關于黨政干部的生活待遇、個人收入申報、禁止經商、接受禮品的限制、厲行節約制止奢侈浪費、領導干部親屬不得在本地區外資企業中擔任重要職位、領導干部報告個人事項等規定。這些規定有助于黨政干部的道德自律和他律，但還有待采取堅決措施，從嚴執行。
再次，司法機關必須嚴格、公正司法。
司法是匡扶社會正義的最后一道防線，是體現一個國家政治文明、法治文明的窗口。在現代社會，法治的實踐狀態在很大程度上體現在司法上。立法只不過是將紛繁復雜的人類行為歸納抽象為一般的、普遍的、非人格化的規范，而司法則是將這些抽象的規范運用于具體的案件中，賦予具體的個案真正實體化的規范效果。因此，司法對法律的適用是最為有效的，也是最為關鍵的。相當多的社會公眾，甚至把司法理解為法治的全部內容。美國學者范德比特指出，“在法院而不在立法部門，我們的公民最初接觸到冷峻的法律邊緣……如果他們失去了對法院工作的尊重，則他們對法律和秩序的尊重將會消失，從而會對社會構成極大的危害。” 公正，是對司法的基本要求。惟有司法公正，國家法制才有權威，社會才能安寧穩定，人民才有最后的依靠；司法不公，則必然導致冤無處伸，理無處訴的情況，社會將完全喪失對法律的信任。司法公正，包括程序公正和實體公正。二者相互依賴，缺一不可。實體公正以程序公正為前提，程序公正以實體公正為依歸。沒有實體公正，程序公正就會毫無價值，而沒有程序公正，實體公正就會成為泡影。
（三）增強全民的法律意識和法制觀念，實現守法自覺化。
美國著名法學家伯爾曼說過，“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”他還指出，“確保遵從規則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠比強制力更為重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求強力制裁的時候，才是有效的，依法統治者無須處處都仰賴警察。……總之，真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統，這種傳統又植根于一種深切而熱烈的信念之中，那就是，法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分。” 強制不能成為人們守法的根本資源——這是守法自覺化的必要要求。要實現守法的自覺化，除了有良好的法律，執法者也遵守法律等條件外，還需要人們的法律觀念和法律意識得到實質性的提高。江澤民同志指出：“有了比較健全的法律和制度，如果人們的法律意識和法制觀念淡薄，思想政治素質低，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至會形同虛設。” 如果沒有現代法律觀念，沒有公民對法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實現。而要增強全體公民的法律意識和法制觀念，就必須堅持不懈地進行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價值觀，“真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。”
四、實施依法治國方略，建設社會主義政治文明的歷史和現實基礎
在中國這樣一個發展中的社會主義大國，實施依法治國基本方略，建設社會主義政治文明絕非易事。確立依法治國的基本方略，提出建設社會主義政治文明的目標模式僅僅是一個開端。中國沒有經過從社會內部發展起來的從自然經濟向商品經濟轉型的過程，也沒有像西方那樣從文藝復興興起的幾百年的資產階級民主法制思想的塑造過程。中國特殊的經濟、政治、文化條件決定了我國的依法治國、建設社會主義政治文明進程一開始就具有完全不同于西方的一些特點，不可避免地面臨著一些特殊的、深層次的矛盾和困難。主要體現在：
其一，歷史傳統的影響。中國是一個封建專制傳統十分發達的國家。鄧小平指出：“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。”“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。” 在中國，人治觀念及法律工具主義觀念根深蒂固，從兩千多年前法家的“法者，編著之圖籍，設之于官府，而布之于百姓者也”到新中國的“法是統治階級意志的體現”，都赤裸裸地宣揚法是統治階級鎮壓的工具，是“專政”的工具。在今天，這種“工具論”仍大有市場，并影響到立法、執法及司法過程。從近幾年來立法的情況看，政府管理的法律在數量上遠遠多于控制政府權力的法律，法律的出發點與法治、政治文明的要求還有相當大的差距。從隨處可見的“依法治市 ”、“依法治縣”、“依法治鄉”、“依法治村”等等口號中，我們很少看到社會對政府權力的法律約束，主要是政府權力通過法律手段對社會進行全方位的控制。如何消除傳統觀念的消極影響，樹立起現代民主的、法治的觀念，這將是一個漫長的、極其艱難的過程。
其二，現實發展的難題。中國是一個后發達國家，面臨著發展經濟和建設政治文明的雙重任務。對于一個經濟文化都比較落后的國家來說，發展經濟和建設政治文明并非可以同時并舉，因為經濟發展要求的是集權化和政治管理的靈活性，而政治文明要求的是分權化和政治變動的制度化，二者具有相反的制度要求。“落后就要挨打”的歷史教訓使中國選擇了優先發展經濟的權威主義戰略模式。為了推動經濟的發展，中國必須擁有強大的政黨和強大的政府以及穩定的政治環境，這是勿庸置疑的。盧西恩·派伊指出：“發展和現代化面臨的問題，都淵源于能否建立起更有效、更靈活、更復雜和更合理的組織……鑒別發展的最終試金石在于一個民族是否有能力建立和維系龐大、復雜、靈活的組織形式。” 亨廷頓也認為：“基本法至上以及權威的分散與現代化是不相容的。現代化要求具有變革能力的權威。社會和政治的根本變革源于人們有目的行動。因此，權威必須屬于人而不能屬于不變的法。此外，人們必須擁有權力以實施變革。因此，權威必須集中于某些堅強有力的個人或集團手中。” 經濟發展要求政府管理高效、有權威，要求擴大政府權力。顯然，這與建設政治文明、法治國家的要求是不一致的。如前所述，法治要求限制政府權力，要求樹立法律至高無上的權威。這必然妨礙政府的管理效率。在變革時代，政府所實施的每一重大改革措施往往都突破了法律的限制，在某種程度上說，改革就意味著變法。問題在于我們沒有樹立起在法律框架內改革的意識。為了推動經濟的發展，往往不惜犧牲法律的穩定性、連續性和權威性，這種做法對于推進依法治國，對于建設社會主義政治文明是極為不利的。既要努力維護法律的權威，又要保證政府管理的有效性，從而促進經濟的發展，這無疑是我國實施依法治國方略，建設社會主義政治文明過程中面臨的一項重要任務。
其三，政治體制的弊端。我國原有的政治體制起源于革命戰爭年代，在計劃經濟時期得到全面建立和鞏固。這種體制表現在黨和國家的領導制度上，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。這里最根本的是權力過分集中的問題。權力的過分集中，主體要體現在：在黨政關系方面，權力過分集中于黨委；在上下級關系方面，權力過分集中于上級和中央領導機關；在各級黨政部門內部，權力過分集中于主要領導者個人。鄧小平指出：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。” 如何通過政治體制改革，解決權力過分集中的問題，這是我們推進政治文明建設進程必須解決的一個重大而緊迫的課題。
總之，我們選擇依法治國，建設社會主義政治文明的道路，主要是出于歷史經驗的總結和現實發展的需要，在選擇的動機上明顯具有實用主義傾向。從某種意義上說，它主要是政治領導人物民主法治意識提高的結果。“由最高領導人的民主政治意識來決定中國治國思想和治國方式的作法，本身就可以說是人治的反映和體現。”“依法治國本來應當在民主基礎上依靠法制和制度實施，應當超越并否定人治作法，同人治實行最徹底的決裂，但是在中國的現實國情條件下，不得不以人治的體制或者方式來推進法治體制的建構，靠領導人的民主信念和政治權威來實現依法治國。依法治國的命運維系于各級領導人的思想重視和行動落實，這也許就是中國建設社會主義法治國家的特色所在。”
五、大力推進制度創新，建設社會主義政治文明和法治國家
實施依法治國基本方略、建設社會主義政治文明，必須深化政治體制改革，大力推進制度創新。鄧小平指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革。” 政治體制改革是一場革命，必須以革命的態度和舉措去對待它，從根本上消除其弊端。如果僅僅對其作一些細枝末節的修補、調整、完善或改良，無異于取消政治體制改革。十六大報告對我國的政治建設和政治體制改革作出了具體部署，強調重點做好九個方面的工作，即堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、改革和完善黨的領導方式和執政方式、改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化干部人事制度改革、加強對權力的制約和監督、維護社會穩定。筆者認為，在這九個方面的任務中，最主要的是：
第一，改革和完善黨的領導方式和執政方式。
我們黨經歷了革命和建設兩個時期。在這兩個不同的歷史時期里，黨的地位發生了重大變化，從一個為奪取政權而奮斗的黨成為一個掌握著全國政權的執政黨，成為一個連續執政五十多年的黨。黨的地位的變化，要求黨的政治理念、組織理論和制度與時俱進，進行相應的改變。可是，現階段中國共產黨無論在組織體系還是在執政方式上都帶有戰爭年代的特點：就組織體系來看，帶有強烈的行政化的特征。中國共產黨形成了從中央到地方層層節制的官僚體系，通過嚴格的紀律來約束黨員的行為。就黨政關系來看，形成了嚴重的黨政不分，以黨代政的體制。總之，如前所述，黨的領導方式和執政方式還存在諸多問題，與依法治國、建設社會主義政治文明的要求還有較大的差距。
在新時期，黨的執政理念與執政方式都需要不斷向現代化轉型。（1）就政治理念而言，要徹底消除階級斗爭的影響，確立新型的政黨理念。要“突破以‘階級斗爭’理論為內容的傳統‘革命’政黨的政治理念和政治運作模式，從強調自己消滅或戰勝對方的零和博弈的‘斗爭性’，即不顧任何人或勢力的反對，試圖用暴力或以暴力為后盾去強力實現自己意志的政治取向，向崇尚民主的合作博弈的‘競爭性’發展，即‘形式上和平地謀求自己能擁有別人也渴求的支配權’，建立政治上‘有規則的競爭’制度和法治框架。” （2）在黨政關系方面，要反對“以黨治國”、“以黨代政”，實行黨政分開。（3）在黨法關系方面，要反對“以黨代法”，以黨的政策代替法律。黨應當在憲法和法律的范圍內活動，在法治的框架內制定和實施政策。（4）克服行政化傾向，堅持集體領導制度。在黨的委員會內，不應存在行政首長。黨的總書記只是一種職責分工，不應享有獨斷的權力。鄧小平明確指出，“每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算。” 這有利于克服黨內第一書記（總書記）違反集體領導、實行個人專權的行政化、家長制傾向，實現黨內民主。
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