[ 王建鋒 ]——(2012-7-4) / 已閱7261次
人民調解與相關訴訟制度的完善
——以四川省渠縣法院為例
隨著人民調解組織的建立健全，人民調解組織在基層調解了一大批民間糾紛，為維護社會穩定、節約司法資源和緩解人民法院案多人少的狀況發揮了較大作用。但在實踐中也反映出一些問題，筆者以四川渠縣法院審判工作實際，就涉及人民調解協議糾紛案件的狀況和存在的問題作簡要分析。
一、涉及人民調解協議案件基本情況
渠縣法院2011年累計受理各類涉及人民調解協議案件80件，對經人民調解委員會調解達成一致意見請求法院確認的案件77件，因調解后當事人一方反悔而發生爭議的案件3件，現暫無對申請人申請確認調解協議案件法院審查后不予確認的案件，其主要原因在于相關承辦法庭在受理確認案件時，一般是審查后再行立案，對可能不予以確認的案件，在立案前建議申請人重新協商或建議調解委員會重新組織調解。77件確認案件中，執行和解、自動履行77件；3件發生爭議案件中，2件經法院主持調解達成協議并履行完畢，1件經本院合議庭審理并報審判委員會討論，認為人民調解協議不存在無效情形，當事人請求撤銷的理由也不能成立，駁回了原告的訴訟請求。
因受理的涉及人民調解協議案件占所有民事案件比例較小，且人民調解協議案件多在基層派出法庭審查確認，對確認案件一般在當天經雙方當事人到場審查后，當即予以確認；發生爭議的也一般在派出法庭審理，且案件數量極少。現有調解協議案件的處理對法院原審判、執行工作影響不大，對法官考核亦無大的影響。截止目前，渠縣法院受理的人民調解協議案件暫未發現與專屬管轄有沖突的情況。
二、存在的問題與不足
（一）村級調解委員會調解的糾紛申請確認數量極少，基層群眾自治組織組織所設調解委員會對申請確認積極性不高。現有人民調解委員會達成的調解協議申請確認的，多為設立司法所、法律服務所的鄉鎮調解委員會組織調解的案件，調解員多為當地基層法律服務工作者，根據《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》的規定，基層法律服務工作者是提供有償服務的，在農村地區，群眾對法律服務工作者往往以律師稱呼，也代理大部分的民事案件。然而其在調解民事糾紛時，一般是接受了一方的委托，實際上是收受了一方報酬的。其在調解時的中立性、公正性不并不如基層群眾自治組織把握得好，從現有法庭確認的案件來看，確認案件雖然經人民法院確認，當事人也已經履行完畢，但履行后也存在一方當事人向法庭反映調解時受到了不公正的對待。
（二）當事人就經人民調解委員會調解達成調解協議的糾紛，一方反悔后僅以該糾紛向人民法院起訴，不提及有調解協議。根據現行2002年最高法院司法解釋第九條規定：“原糾紛訴訟時效自人民調解委員會調解而中斷，經人民法院確認調解協議無效或撤銷調解協議后，訴訟時效重新計算”。實踐中一般掌握的標準是當事人不能就原糾紛直接提起訴訟，需要撤銷調解協議或申請確認無效后再行起訴。但因這一規定是《人民調解法》出臺前的規定，現在有進一步明確的必要。
（三）對于發生爭議的案件中，多為涉及人身傷害賠償的案件，經人民調解委員會組織調解，達成了一致意見，但因為一方當事人認為受到了不公正的對待，同時該調解協議在調解后又未到法院申請確認，此時就發生了請求撤銷人民調解協議、并要求對原糾紛一并進行處理的情況。鑒于目前《人民調解法》及最高法院的相關司法解釋都沒有明確的規定，對該類案件的處理，往往是對全案一并進行審理，以查清是案件事實，分清是否應當撤銷或確認無效，在處理過程上出于對保護當事人對人民調解協議撤銷后對兩種類型案件各自進行上訴的權利，又不得一并作出處理。但這實際上是不利于保護當事人實體權益的，也會增加當事人的訟累。
（四）《人民調解法》和最高法院的兩個司法解釋對人民調解協議是否應當撤銷規定是比較籠統的，對當事人申請撤銷人民調解協議過程中，僅對部分條款提出撤銷請求的，人民法院是否只撤銷部分內容不明確。但在實際處理的過程中調解協議全文應該是一個整體，雙方達成協議內容是總體上考量的結果，同意部分條款是以另一條款為前提的，然當事人在請求確認部分無效或請求部分撤銷時，另一方的答辯意見僅為有效不應當撤銷，這時若堅持不告不理就可能會得出不公正的結果，因為雙方都認為協議中某些條款是正確的，然原告認為另一條款無效，被告認為全部正確，法院對無效部分或撤銷的內容作出判決時，是否對其余條款進行處理需要進一步明確。
（五）根據現行制度，人民調解協議案件由雙方當事人向人民法院申請司法確認，在人民法院受理后應當編立調確字號，法院在受理之日起十五日內作出確認事不予確認的決定。但在實踐過程中，往往需要雙方當事人一并到法院申請確認，或者在審判人員前往異地巡回審理案件時，經人民調解委員會調解的案件由雙方申請，審判人員審查確認的方式進行。確認或不予以確認后，當事人不再享有上訴權，對確認或不予確認的決定無司法救濟渠道。造成了部分當事人因受到不公正的調解，人民法院審判人員在并不知情的情況下進行了司法確認以后，當事人便投訴無門，這對當事訴權進行了限制，不利于案件的最終處理。
三、對策與建議
針對目前本院審理涉及人民調解協議案件情況，對存在的問題提出如下對策、建議以供參考。
（一）保障調解委員會調解經費，加大對調解人員的業務培訓。基層調解委員會調解積極性不高的主要原因一方面是經費保障不到位，貧困地區農村基層組織自身籌集經費是比較困難的，但對于上級財政核撥的調解經費又經常被挪用，造成調解員基本的辦案禮補貼都不能保障；另一方面調解委員會調解員除當地的基層法律服務工作者有一定的專業知識外，其余大部分調解人員不了解怎么樣去完備調解手續的，雖然其能較好的調解民間糾紛，但不會制作規范的調解協議書，以致于申請人到法院申請確認時，法院不予確認。因此，我們認為有必要通過設立專項調解經費的形式保障人民調解委員會依法進行調解工作，這也有助于避免調解員收受一方報酬而進行調解的情況，保障調解人員的中立性、公正性。同時由負責指導人民調解工作的法院對轄區人民調解員進行定期的業務培訓，以提高其業務水平，更好地服務于當地基層調解工作。
（二）規定當事人在人民調解協議未被否定之前，不享有對人民調解委員會已經處理的糾紛不享有訴權，已經受理的，駁回起訴。人民調解委員會作為以法律形式規定的基層處理糾紛的組織，形成的調解協議書自調解委員會加蓋印章后即具有法律效力，當事人應當按約定履行，若不服可以向人民法院起訴以否定調解協議書的效力，在未被否定之前，調解協議都應當履行，而原糾紛已經在調解過程中已經得到了處理，若當事人再就原糾紛另行起訴，就與《人民調解法》規定的調解協議效力相違背。
（三）以司法解釋的形式明確法院對人民調解協議撤銷或確認無效時對原糾紛可以進行一并處理。對法院受理請求撤銷或確認無效的人民調解協議糾紛案件，法院在審理后，若認為應當撤銷或確認無效的，原告要求一并對原糾紛進行處理的，人民法院一并處理為宜，正如對離婚案件一樣，法院判決原被告離婚，對財產分割問題，若雙方提出并查明的，應當一并處理，這并不防礙當事人行使上訴權，同時這更有利于案件的及時處理，當事人權益盡快得以實現，減少訟累，節約司法資源。對被告方要求對原糾紛一并處理的，也可以一并處理。
（四）明確人民法院審理涉及人民調解協議案件全案審查的原則，在全案審查的基礎上作出判決。因人民調解委員會在調解時，對調解協議內容基本上是分別列出的，但調解協議本身是一個整體，人民法院在審理案件時就需要全面審查，可以不拘泥于當事人字面上的訴訟請求，雖然當事人只起訴請求部分撤銷或確認部分無效，但經全面審查后，若應當撤銷或無效的條款是建立在另一條款之上的，則應對互為條件的條款一并予以撤銷或確認無效。這更有利于平等保護雙方當事人的合法權益。
（五）修改民事訴訟法，規定人民調解協議案件審理程序，明確經法院確認或不予確認后當事人有權要求一次重新審查處理及生效后申請再審，以規范審理并疏通對不服調解協議案件的救濟渠道。人民調解協議確認案件的審理，因糾紛已經過調解組織的審查，且雙方達成了一致意見，申請確認需要糾紛當事共同申請，這不存在送達難的問題，且案件事實也比較清楚，審理期限規定為十五日是比較合理的。對審理后作出的裁決，應當允許當事人上訴或者申請復議一次（具體如何規定及上訴、復議期間多長需要進一步調研），人民調解協議具有合同的性質，對于普通合同糾紛，當事人可以上訴一次，對調解協議確認案件也不宜由審判員一人就作出終審裁決，這容易造成審判職能的配置不合理，形成不受監管的權力。同時調解協議確認案件，適用《民事訴訟法》關于再審的相關規定，對裁決確有錯誤的，應當啟動審判監督程序進行糾正。
結語：渠縣法院地處內陸經濟不發達地區，涉及人民調解的案件數量不多，故筆者只對審理案件中已經發現的問題進行了梳理，希望能如實反映基層案件審理的實際情況。在司法實務中不斷探索，促進相關法律制度不斷完善，使得人民調解委員會在社會管理中發揮更加積極的作用，服務于社會和諧穩定大局。
（作者：王建鋒，現就職于四川省渠縣人民法院。）
