[ 胡敏潔 ]——(2012-5-17) / 已閱13378次
關(guān)鍵詞: 行政/指導(dǎo)性案例/制度完善
內(nèi)容提要: 基于行政不同于司法的特性，為規(guī)范行政權(quán)的行使，各地開(kāi)始相繼建立行政指導(dǎo)性案例制度。然而，在包括選取主體、遴選案例標(biāo)準(zhǔn)、是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)以及具有何種拘束力方面，各地做法尚未統(tǒng)一。因此，針對(duì)這些問(wèn)題，在未來(lái)的制度變革中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)遴選主體的多元化、強(qiáng)化理由說(shuō)明并逐步公開(kāi)指導(dǎo)性案例，同時(shí)也應(yīng)賦予行政指導(dǎo)性案例相應(yīng)的拘束力。
近年來(lái)，我國(guó)的案例指導(dǎo)制度已有較多實(shí)踐。2010年11月26日，最高人民法院發(fā)布了關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定，其后最高人民檢察院也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。迄今為止，法學(xué)界的探討更多地集中于司法領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例，對(duì)其用語(yǔ)選擇、遴選程序、適用效力等問(wèn)題眾說(shuō)紛紜。[1]但如果將目光轉(zhuǎn)至中國(guó)豐富的行政管理實(shí)踐，便可發(fā)現(xiàn)其間也正活躍著“指導(dǎo)性案例”的身影。然而，各地做法卻并不統(tǒng)一且存有諸多不同之處。在案例遴選主體、遴選標(biāo)準(zhǔn)、拘束力等方面，究竟應(yīng)當(dāng)如何選擇與定位，這關(guān)系到我國(guó)未來(lái)行政指導(dǎo)性案例制度建設(shè)的方向與進(jìn)路。
一、行政指導(dǎo)性案例的實(shí)踐
早在2007年，遼寧省為了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使，解決實(shí)踐中處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形，便在該省推行了“行政處罰先例”制度。河南省、湖南省也在類(lèi)似的背景下引入了該制度。除了這些立法明文規(guī)定要建構(gòu)行政指導(dǎo)性案例的地區(qū)之外，大量的行政實(shí)踐部門(mén)也在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布著各種行政指導(dǎo)性案例。這為我們展現(xiàn)出一幅不同于“兩高”指導(dǎo)性案例的畫(huà)面。
（一）河南經(jīng)驗(yàn)：行政處罰中的指導(dǎo)性案例
河南省將行政指導(dǎo)性案例集中于行政處罰領(lǐng)域，旨在規(guī)范行政處罰裁量權(quán)。該省衛(wèi)生、旅游、環(huán)保、交通、地稅、審計(jì)等部門(mén)均出臺(tái)了更為細(xì)化的行政處罰案例指導(dǎo)規(guī)定。例如，《河南省水行政處罰案例指導(dǎo)制度》規(guī)定，“水行政處罰案例指導(dǎo)是指省級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)本系統(tǒng)辦結(jié)的典型水行政處罰案件……參考指導(dǎo)性案例作出的水行政處罰，在處罰種類(lèi)、幅度及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，體現(xiàn)同案同罰�！笨梢钥闯�，較之司法裁判對(duì)“同案同判”效果的追求，在處理相同或者類(lèi)似案件時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有著類(lèi)似企盼。
進(jìn)一步，《河南省水行政處罰案例指導(dǎo)制度》規(guī)定對(duì)行政指導(dǎo)性案例的選取、案例評(píng)析、案例公開(kāi)等都加以了詳細(xì)規(guī)定。例如，規(guī)定指導(dǎo)性案例的內(nèi)容應(yīng)包括案例標(biāo)題、案情介紹、處理結(jié)果以及案例評(píng)析4項(xiàng)，這意味著作為指導(dǎo)性案例的“評(píng)析”部分可發(fā)揮某種影響力。具體到行政指導(dǎo)性案例的效力，則認(rèn)為相關(guān)部門(mén)“可以參考省水行政主管部門(mén)的指導(dǎo)性案例，但是不宜在水行政處罰文書(shū)中直接引用”。
（二）遼寧經(jīng)驗(yàn)：不斷修正的行政“指導(dǎo)性案例”制度
2007年，遼寧省出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“建立行政處罰先例制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以后對(duì)同類(lèi)違法行為進(jìn)行行政處罰的先例。適用先例制度的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)相當(dāng)?shù)倪`法行為�！Y(jié)果應(yīng)當(dāng)使違法行為受到的行政處罰的種類(lèi)、幅度以及程序一致或基本一致。”
形式上，遼寧省的做法以“先例”為表征。采用先例的用語(yǔ)看似沿襲了英美法的先例規(guī)則，但英美法的“先例”多為自發(fā)形成，而且會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)人的信賴(lài)而具有較強(qiáng)拘束力。“先例在法律中的效力得以提高是通過(guò)那種奇妙的幾乎是普遍的正義感而實(shí)現(xiàn)的。” [2]然而，從該規(guī)定的文字表述中，并無(wú)法體察出“先例”的形成過(guò)程，“建立”二字的使用也違反了先例的自發(fā)形成特性�；蛟S是注意到了這種“名不符實(shí)”的情形，在2011年發(fā)布的《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中， [3]遼寧省將先前制度實(shí)踐中反復(fù)倡導(dǎo)的行政處罰先例制度悄然地置換成了“案例指導(dǎo)制度”，即：“實(shí)行行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度。典型案例由省、市、縣政府定期統(tǒng)一發(fā)布，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)�！毕鄬�(duì)于2007年的規(guī)定而言，遼寧省2011年的規(guī)定也將指導(dǎo)性案例的選取主體確定為縣級(jí)以上人民政府。
（三）湖南經(jīng)驗(yàn)：規(guī)范行政機(jī)關(guān)“指導(dǎo)性案例”的體系化努力
在2010年7月發(fā)布的《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》中， [4]對(duì)行政指導(dǎo)性案例的選擇、效力等問(wèn)題都進(jìn)行了規(guī)定，這也是迄今為止最為完備的規(guī)定之一，展現(xiàn)了湖南省將行政“指導(dǎo)性案例”加以體系化的努力與嘗試。
在案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)上，除強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性案例所具有的裁量權(quán)控制功能外，湖南省還強(qiáng)調(diào)要符合本地區(qū)、本部門(mén)的實(shí)際情況。該辦法第11條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)選擇、報(bào)送的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例……應(yīng)當(dāng)符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等客觀實(shí)際，符合本部門(mén)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。”較之河南省的規(guī)定，該省的指導(dǎo)性案例發(fā)布內(nèi)容中并未包含“案例評(píng)析”部分，而更為強(qiáng)調(diào)尊重原先的案例文書(shū)。對(duì)于行政指導(dǎo)性案例的拘束力，則明確規(guī)定，“除法律依據(jù)和客觀情況變化以外，應(yīng)當(dāng)參照本級(jí)人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，作出與行政執(zhí)法指導(dǎo)案例基本相同的處理決定。……不參照本級(jí)人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，且無(wú)正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)自行改正；有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正，拒不改正的，依法予以撤銷(xiāo)�！边@也強(qiáng)化了行政指導(dǎo)性案例所具有的拘束效果。
二、行政指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)所面臨的問(wèn)題
細(xì)加分析上述三個(gè)地區(qū)的實(shí)踐做法，可以發(fā)現(xiàn)存在諸多需要進(jìn)一步考量與關(guān)注的問(wèn)題。例如，河南省以省級(jí)主管部門(mén)作為行政指導(dǎo)性案例的遴選主體，遼寧省與湖南省則選擇了縣級(jí)人民政府為遴選主體，究竟由哪一級(jí)主體來(lái)作為行政指導(dǎo)性案例的遴選主體較為合適？行政指導(dǎo)性案例究竟應(yīng)當(dāng)具有何種拘束力？是河南省的“可以參考”，抑或是遼寧省的“參照先例”、“參照指導(dǎo)性案例”，抑或是湖南省的“應(yīng)當(dāng)參照”？此外，應(yīng)當(dāng)選擇哪些案例作為行政指導(dǎo)性案例？行政指導(dǎo)性案例是否應(yīng)當(dāng)公布？這些問(wèn)題都開(kāi)始初現(xiàn)于各地實(shí)踐，有待于進(jìn)一步明確。
（一）行政指導(dǎo)性案例的遴選主體
因司法系統(tǒng)奉行兩審終審和審判監(jiān)督機(jī)制，由此強(qiáng)調(diào)由“最高人民法院”或是“最高人民檢察院”來(lái)作為頒布主體。此外，司法權(quán)更為強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，對(duì)相同性質(zhì)的案件糾紛之處理是一致的，其法律評(píng)價(jià)是一樣的。故而，對(duì)全國(guó)各地的同一性質(zhì)的糾紛應(yīng)當(dāng)有相同或相似的裁判結(jié)果。行政領(lǐng)域是否如此呢？從各地的規(guī)定來(lái)看，河南省以省級(jí)行政機(jī)關(guān)為遴選主體，湖南省則以縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)作為遴選主體。這種行政層級(jí)的高低是否會(huì)影響該案例的“指導(dǎo)”效果呢？此時(shí)，需從兩個(gè)方面來(lái)考量這一問(wèn)題。
一方面，基于行政組織法的一般原理，上下級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間會(huì)因監(jiān)督而形成一系列權(quán)力關(guān)系，如上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮權(quán)、對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)處分的撤銷(xiāo)權(quán)、停止權(quán)等。它意味著行政首長(zhǎng)可以通過(guò)人事、組織、程序、預(yù)算、計(jì)劃與個(gè)案中行為的指揮協(xié)調(diào)而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。 [5]這種傳統(tǒng)的層級(jí)制與官僚制特征對(duì)于行政任務(wù)精確且順利的實(shí)現(xiàn)具有一定意義，進(jìn)而也使得上級(jí)對(duì)于下級(jí)可以通過(guò)某種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，“指導(dǎo)性案例”便是其中的一種方式。
另一方面，對(duì)于行政權(quán)的行使而言，固然也要求根據(jù)中央制定的政策來(lái)管理行政事務(wù)，然而各地區(qū)的差異使得各地需要制定適合本地區(qū)的政策和規(guī)定來(lái)創(chuàng)造性地行使權(quán)力。同時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)中的信息通常集中于較低層次。也就是說(shuō)，基層行政執(zhí)法人員往往會(huì)具有更多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，由更為基層的行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行行政指導(dǎo)性案例的選擇，這更符合行政靈活性和便宜性的要求。當(dāng)然，這兩個(gè)方面的綜合考量依然需要根據(jù)各個(gè)具體的部門(mén)、領(lǐng)域來(lái)確定。也就是說(shuō)，確定行政指導(dǎo)性案例的發(fā)布主體實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜，這也導(dǎo)致了各地實(shí)踐做法的差異。
基于上述討論，行政指導(dǎo)性案例的遴選主體并不同于“兩高”指導(dǎo)性案例，它不必然強(qiáng)調(diào)由最高級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)抑或法院來(lái)發(fā)布指導(dǎo)性案例，而更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于行政執(zhí)法實(shí)踐中相關(guān)問(wèn)題的針對(duì)性和解決問(wèn)題的能力。
（二）行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》， [6]其中所確定的指導(dǎo)性案例標(biāo)準(zhǔn)為：(1)社會(huì)廣泛關(guān)注的；(2)法律規(guī)定比較原則的；(3)具有典型性的；(4)疑難復(fù)雜或者新類(lèi)型的；(5)其他具有指導(dǎo)作用的案例。與該規(guī)定相比較，在各地不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)之中，究竟哪些標(biāo)準(zhǔn)具有行政指導(dǎo)性案例的特質(zhì)呢？
以河南省與湖南省的規(guī)定為例，湖南省的規(guī)定行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)容易產(chǎn)生執(zhí)法偏差的；(2)社會(huì)效果、政治效果較好的案件；(3)行政裁量因素較多的案件。(4)數(shù)量較大的案件。河南省的相關(guān)規(guī)定中則確立了10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，諸如不予行政處罰的案例；減輕、從輕、從重行政處罰的案例；新型或具有普遍意義的案例；涉外或者在本地區(qū)影響較大的案例；當(dāng)事人爭(zhēng)議較大的案例；案情復(fù)雜難以區(qū)分的案例；經(jīng)過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的案例等。部分規(guī)定體現(xiàn)了行政的特性，但是很多標(biāo)準(zhǔn)卻是參考或者直接“挪用”了“兩高”指導(dǎo)性案例的規(guī)定，符合行政領(lǐng)域特征的案例遴選標(biāo)準(zhǔn)則有待于進(jìn)一步明確。 [7]
如基于行政的地域性考量，“地方特色”因素也應(yīng)納入其中。如某煙花制造公司違法違規(guī)生產(chǎn)案 [8]便是地方特色的體現(xiàn)，湖南瀏陽(yáng)正是煙花爆竹的重要產(chǎn)地之一�；诋�(dāng)下行政決定書(shū)的說(shuō)理現(xiàn)狀，行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)中還需特別強(qiáng)調(diào)遴選案例的說(shuō)明理由的充分性。以××縣人民醫(yī)院使用劣藥“冠心寧注射液”案為例， [9]該案處理意見(jiàn)認(rèn)為：“根據(jù)……規(guī)定，永州市藥品檢驗(yàn)所是法定的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，永州市食品藥品監(jiān)督局對(duì)該案具有管轄權(quán)，依法立案調(diào)查符合法律規(guī)定�！瓚�(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人從輕處罰，按照裁量權(quán)基準(zhǔn)中一般違法行為行政處罰階次，處以當(dāng)事人銷(xiāo)售藥品貨值金額一倍的罰款，即36000元。另永州市食品藥品監(jiān)督局對(duì)此類(lèi)案件的處罰，過(guò)去都按貨值金額一倍進(jìn)行罰款，也體現(xiàn)了遵循先例的原則�！弊屑�(xì)分析這兩點(diǎn)，對(duì)于第一點(diǎn)事實(shí)認(rèn)定而言，何種機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的范圍通常都會(huì)由相關(guān)法律規(guī)定，因此它更是一種具體的法律適用，進(jìn)而可能并不符合對(duì)后案具有拘束效果的“指導(dǎo)性案例”要求。對(duì)于第二點(diǎn)，則是遵循先例規(guī)則的體現(xiàn)，這原本也可通過(guò)行政先例的自發(fā)形成而實(shí)現(xiàn)。此外，各地應(yīng)將“未經(jīng)復(fù)議和訴訟”也納入行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)中。原因在于，基于行政救濟(jì)的路徑選擇，那些未經(jīng)復(fù)議和訴訟的案件可以從側(cè)面證實(shí)該行政執(zhí)法的決定書(shū)在說(shuō)理等方面的合法性與正當(dāng)性。
也就是說(shuō)，行政領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例除了一般的標(biāo)準(zhǔn)，即選擇行政執(zhí)法中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題之外，更應(yīng)結(jié)合行政的特殊性，在考量地方差異的基礎(chǔ)上，將行政說(shuō)理較為充分的案例納入遴選范圍。
（三）行政指導(dǎo)性案例的拘束力定位
河南省認(rèn)為行政指導(dǎo)性案例的拘束力是“可以參考”，遼寧省認(rèn)為是“可以參照”，湖南省則將其拘束力認(rèn)定為“應(yīng)當(dāng)參照”，究竟這種拘束力應(yīng)當(dāng)如何定位呢？
首先，從字面的含義來(lái)看，“參照”是指按相關(guān)信息來(lái)規(guī)范行動(dòng)，“參考”則意味著行政機(jī)關(guān)可以去借鑒相關(guān)信息，但是否采用由自己決定。相對(duì)而言，參照的效力要強(qiáng)于參考。也就是說(shuō)，在三個(gè)地區(qū)的不同規(guī)定中，湖南省規(guī)定因采用了“應(yīng)當(dāng)參照”，其效力最高，遼寧省次之，河南省的指導(dǎo)性案例效力最弱。然而，行政不同于司法，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的指導(dǎo)性案例會(huì)因?yàn)樾姓M織法中的監(jiān)督權(quán)等權(quán)力而實(shí)際上形成更為“強(qiáng)化”的拘束效果， [10]很可能會(huì)帶有一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的強(qiáng)制拘束效果，由此產(chǎn)生的結(jié)果是上級(jí)行政機(jī)關(guān)頒布的指導(dǎo)性案例自然會(huì)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的拘束力。這會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中行政指導(dǎo)性案例的拘束力恐怕不是“可以參照”，而是一種“應(yīng)當(dāng)參照”，即對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，行政指導(dǎo)性案例即便不具有“法律上的拘束力”時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生“事實(shí)上的拘束力”。此外，對(duì)于發(fā)布行政指導(dǎo)性案例的本級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，也會(huì)產(chǎn)生自我拘束的效果。原因在于，行政機(jī)關(guān)藉此可以捍衛(wèi)行政機(jī)關(guān)政策的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)自我權(quán)力的一種控制。
目前，絕大多數(shù)行政指導(dǎo)性案例都未對(duì)外公開(kāi)，其更多看重的是行政“內(nèi)部”的執(zhí)法和依法行政的需求，因此關(guān)于其“外部”拘束力的討論，更多是一種沙盤(pán)演練。如果行政指導(dǎo)性案例被相對(duì)人知曉，相對(duì)人可將指導(dǎo)性案例作為支持自身訴訟請(qǐng)求的理由或論據(jù)；如果行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟過(guò)程中，將行政指導(dǎo)性案例作為執(zhí)法的依據(jù)，那么行政機(jī)關(guān)有向相對(duì)人公開(kāi)相應(yīng)指導(dǎo)性案例的義務(wù)。
（四）行政指導(dǎo)性案例的公開(kāi)問(wèn)題
關(guān)于司法判決書(shū)的公開(kāi)，實(shí)務(wù)界已有不同做法。 [11]對(duì)此，學(xué)界已早有討論。由于行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性案例制度原本就是近幾年來(lái)的新生事物，因此其公布問(wèn)題尚未受到關(guān)注。然而，從各地規(guī)定來(lái)看，行政指導(dǎo)性案例的公布是制度設(shè)計(jì)之初的應(yīng)有之意。如河南省規(guī)定，“省水行政主管部門(mén)對(duì)于經(jīng)審定后的指導(dǎo)性案例，應(yīng)當(dāng)通過(guò)部門(mén)網(wǎng)站公布等形式供各級(jí)水行政主管部門(mén)參考。”其他省也有類(lèi)似的公開(kāi)規(guī)定。但通過(guò)對(duì)河南省、遼寧省以及湖南省的實(shí)踐做法的考察，僅僅可以發(fā)現(xiàn)湖南省在政府網(wǎng)站上公布了部分指導(dǎo)性案例，其他兩省則未向社會(huì)公眾公布。這說(shuō)明對(duì)于是否需要公開(kāi)以及公開(kāi)的程度與范圍如何，實(shí)踐中仍然存在分歧。然而，鑒于其可能產(chǎn)生的拘束效果，這種不公開(kāi)或者僅僅是內(nèi)部公開(kāi)并不妥當(dāng)。
之所以造成當(dāng)下的局面，我們或可做出這樣的推測(cè)，一旦這些案例被公開(kāi)，可能會(huì)面臨著諸多問(wèn)題：(1)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)案例文書(shū)是否足以接受拷問(wèn)？在當(dāng)下的行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政決定書(shū)的說(shuō)理改革尚在進(jìn)行之中，很多案例文書(shū)尚缺乏充分的說(shuō)理，一旦這些文書(shū)被公開(kāi)，是否可能反過(guò)來(lái)影響到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象？同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的大量行政決定可能會(huì)涉及到諸如商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不宜被公開(kāi)的內(nèi)容，這些信息又應(yīng)當(dāng)如何處理？是否會(huì)因?yàn)楣_(kāi)造成對(duì)相對(duì)人的另外一種權(quán)利侵害？(2)行政相對(duì)人是否可以以此作為訴訟或者提出復(fù)議的依據(jù)？一旦這些文書(shū)被公開(kāi)，行政相對(duì)人是否可能以此作為對(duì)抗類(lèi)似行為的“武器”或者工具呢？這些因素都可能阻礙行政指導(dǎo)性案例的公開(kāi)步伐。這也意味著在進(jìn)行行政指導(dǎo)性案例制度的相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)首先夯實(shí)這些基礎(chǔ)。
三、行政指導(dǎo)性案例制度的完善之道
為了解決并應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，未來(lái)的行政指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)考量如下因素：
（一）行政領(lǐng)域的不同與選取主體的多元化
行政決定的作出過(guò)程不僅需要選擇具體個(gè)案中應(yīng)當(dāng)適用的法規(guī)范，而且更需借助行政專(zhuān)長(zhǎng)來(lái)進(jìn)行復(fù)雜的政策裁量與選擇。因此，行政指導(dǎo)性案例也應(yīng)具有類(lèi)似要求，即考量某部門(mén)或者某一執(zhí)法領(lǐng)域的特殊性。
1．對(duì)于給付行政領(lǐng)域可以更多地由市縣級(jí)人民政府作為選取主體。從當(dāng)下的實(shí)踐做法來(lái)看，各地行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的指導(dǎo)性案例多集中于行政處罰領(lǐng)域而缺乏對(duì)其它領(lǐng)域的關(guān)照。事實(shí)上，給付行政領(lǐng)域較多地會(huì)受到地方財(cái)政與預(yù)算的支持，在立法上也傾向于由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)相關(guān)的給付事宜，因此在行政指導(dǎo)性案例的選擇上，由市縣級(jí)人民政府來(lái)選擇更具有典型意義。該領(lǐng)域本無(wú)完善的宏觀立法設(shè)計(jì)，通過(guò)指導(dǎo)性案例的頒布也可以發(fā)揮彌補(bǔ)法缺漏的功能。
2．對(duì)于實(shí)踐中較易發(fā)生爭(zhēng)議的行政處罰、行政許可類(lèi)案件可以選擇由市縣級(jí)人民政府來(lái)選擇并頒布指導(dǎo)性案例。由于處罰、許可類(lèi)案件在實(shí)踐中的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)積累時(shí)間已經(jīng)較長(zhǎng)，且基于各地行政處罰、許可裁量基準(zhǔn)制度的普遍建立，行政指導(dǎo)性案例可以作為與之相互配合的制度來(lái)共同發(fā)揮作用。
3．對(duì)于監(jiān)管色彩比較明顯的垂直型管理領(lǐng)域，可以選擇更高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)來(lái)選取指導(dǎo)性案例。例如證券業(yè)、藥品監(jiān)督管理行業(yè)，基于垂直管理的組織法架構(gòu)特征與規(guī)則，由最高級(jí)別的監(jiān)管部門(mén)來(lái)選擇并頒布指導(dǎo)性案例更為妥切。這樣的制度設(shè)計(jì)可以使行政指導(dǎo)性案例在不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)功能的最大化。
除了需要在層級(jí)上考慮的問(wèn)題之外，比較國(guó)外法的類(lèi)似做法，實(shí)際上還有一個(gè)需要重視與思考的問(wèn)題，即頒布行政指導(dǎo)性案例的主體本身究竟是否具有“同案同罰”的執(zhí)法水平與技術(shù)能力。那些美國(guó)法中存在類(lèi)似做法的機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該類(lèi)機(jī)構(gòu)往往是一種類(lèi)似于司法機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其裁決書(shū)本身的說(shuō)理便較為充分。由此，提高行政機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法水平和說(shuō)理能力實(shí)則是關(guān)涉到該項(xiàng)制度能否真正發(fā)揮功能的關(guān)鍵點(diǎn)。
（二）行政決定說(shuō)明理由的強(qiáng)化
行政指導(dǎo)性案例制度還需行政決定說(shuō)明理由的強(qiáng)化，這種強(qiáng)化可以通過(guò)兩種形式實(shí)現(xiàn)。(1)從指導(dǎo)性案例的個(gè)案發(fā)布來(lái)看，需要選擇那些給出充分說(shuō)理的執(zhí)法文書(shū)。同時(shí)，一旦違背先前的指導(dǎo)性案例時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須給出充分的理由說(shuō)明。在理由的陳述中，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明改變行政決定的背景以及正當(dāng)化的理由，對(duì)事實(shí)問(wèn)題、法律問(wèn)題以及它們之間的邏輯關(guān)系給予充分的理由說(shuō)明。這種文書(shū)并不全然需要追求類(lèi)似于司法裁判式的說(shuō)理，一些行政執(zhí)法中的特殊案件，例如經(jīng)由簡(jiǎn)易程序處理的行政處罰案件也可進(jìn)入指導(dǎo)性案例之列。(2)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性案例也會(huì)間接強(qiáng)化行政決定作出過(guò)程中的說(shuō)明理由制度。如在社會(huì)保障領(lǐng)域，往往會(huì)將“工傷”案件作為典型案例來(lái)對(duì)待，也會(huì)因此而上升為指導(dǎo)性案例，對(duì)于其中何為“工作時(shí)間”，何為“工作場(chǎng)地”，何為“因果關(guān)系”，在行政決定環(huán)節(jié)便應(yīng)該給予充分的理由說(shuō)明。
特別是對(duì)于裁量理由的說(shuō)明需要在今后的指導(dǎo)性案例制度建設(shè)中加以強(qiáng)化。目前盡管我國(guó)在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中指出，“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說(shuō)明理由”，而且在晚近的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中也逐漸引入了對(duì)適用裁量基準(zhǔn)的理由說(shuō)明要求，但行政裁量權(quán)行使的說(shuō)明理由要求尚未普遍化，對(duì)此在未來(lái)應(yīng)通過(guò)成文法和案例指導(dǎo)制度來(lái)發(fā)展相關(guān)的說(shuō)明理由要求。
可以說(shuō)，行政決定說(shuō)明理由的強(qiáng)化不僅僅是指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)本身的必然要求，也會(huì)影響到行政決定書(shū)的相關(guān)變革。
（三）行政指導(dǎo)性案例拘束效果的廓清
可從對(duì)內(nèi)的拘束力及對(duì)外的拘束效果兩方面來(lái)認(rèn)定行政指導(dǎo)性案例的拘束效果。
1．基于行政自我拘束的需求，行政主體如曾在某個(gè)案件中做出相應(yīng)決定，那么，在其后同類(lèi)案件中，行政主體應(yīng)受到此前決定的拘束。
總共2頁(yè) 1 [2]
下一頁(yè)
