[ 向建軍 ]——(2012-5-8) / 已閱9169次
論文題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了多年勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件審判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭(zhēng)議原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，對(duì)法院審查勞動(dòng)，社會(huì)保障具體行政行為合法性應(yīng)注意的問(wèn)題提出了自己的見(jiàn)解，征對(duì)現(xiàn)行裁判方式審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件存在的問(wèn)題，審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件怎樣進(jìn)行調(diào)解的作了較為祥細(xì)的論述，此文對(duì)法院審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件有一定的參考價(jià)值。全文字?jǐn)?shù)共10000字。
一、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的概述
1、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的概念。勞動(dòng)、社會(huì)保障是勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理的簡(jiǎn)稱 。勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為是指勞動(dòng)保障、人事等部門行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時(shí)也是認(rèn)定是否為勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的要件: （1）是指勞動(dòng)保障、人事等部門所為的行為。包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的行為。勞動(dòng)保障部門是國(guó)家統(tǒng)一管理勞動(dòng)工作的行政機(jī)關(guān)，也是當(dāng)然的對(duì)勞動(dòng)法監(jiān)督檢查行政機(jī)關(guān)，對(duì)所轄區(qū)的各企業(yè)、個(gè)體工商戶等貫徹執(zhí)行勞動(dòng)法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，《勞動(dòng)法》第九條規(guī)定：國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門主管全國(guó)勞動(dòng)工作。縣級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)工作。（2）是勞動(dòng)保障、人事等部門行使行政職權(quán)，進(jìn)行勞動(dòng)，和社會(huì)保障行政管理的行為。 （3）是勞動(dòng)保障、人事等部門實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動(dòng)保障部門作出一個(gè)行為如果不能同時(shí)具備上述三個(gè)要件就不是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)膶?duì)象。如勞動(dòng)保障部門作出的行政指導(dǎo)行為、行政調(diào)解行為，因不具備第三個(gè)要件，即不是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為。有一點(diǎn)需要特別注意，行政事實(shí)行為、特別是行政事實(shí)侵權(quán)行為，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶?duì)象，同理，勞動(dòng)、社會(huì)保障行政事實(shí)行為、特別是勞動(dòng)、社會(huì)保障事實(shí)侵權(quán)行為也可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶?duì)象。
勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的特征。（1）是執(zhí)行法律（主要是勞動(dòng)法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對(duì)人協(xié)商或征得其同意，勞動(dòng)保障部門可依法自主作出。(4)是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性。（5）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的內(nèi)容：賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益；科處義務(wù)或免除義務(wù)；確認(rèn)法律事實(shí)與法律地位。
2、調(diào)整勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的相關(guān)法律內(nèi)容。勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為主要受勞動(dòng)法調(diào)整，勞動(dòng)法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，自成體系，我國(guó)勞動(dòng)法律體系由四個(gè)部分組成，即綜合調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的基本法，各種單行的勞動(dòng)法律、法規(guī)，部門規(guī)章，地方性法規(guī)、地方性規(guī)章。目前勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為所涉及的法律主要有以下內(nèi)容：（1）關(guān)于勞動(dòng)合同的定立與解除程序的規(guī)定，包括勞動(dòng)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和終止的法定形式及由此產(chǎn)生的雙方當(dāng)事人的義務(wù)等法律規(guī)定。（2）勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。勞動(dòng)保險(xiǎn) 又稱社會(huì)保險(xiǎn)，是指國(guó)家對(duì)社會(huì)成員在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，獲得物質(zhì)幫助和補(bǔ)償?shù)母鞣N措施的總稱。勞動(dòng)保險(xiǎn)包括勞動(dòng)保險(xiǎn)的項(xiàng)目和待遇，保險(xiǎn)金的來(lái)源 ，工齡的計(jì)算方法，各項(xiàng)福利事業(yè)的規(guī)定。（3）工作時(shí)間和休息時(shí)間制度。包括標(biāo)準(zhǔn)工作日和工作周的各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)加班加點(diǎn)的限制、休息時(shí)間、法定節(jié)日、年休假等規(guī)定。（4）勞動(dòng)報(bào)酬方面的規(guī)定，包括工資等級(jí)制度獎(jiǎng)勵(lì)、津貼制度的規(guī)定及特殊情況下的工資支付方法。（5）勞動(dòng)安全與衛(wèi)生的各項(xiàng)制度，包括各種安全與衛(wèi)生的技術(shù)規(guī)程，勞動(dòng)保護(hù)用品的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、各種安全與衛(wèi)生的管理制度。（6）女工和未成年工的特殊保護(hù)辦法，包括對(duì)女工和未成年工從事有害健康工作的限制，對(duì)女工孕期、產(chǎn)期、哺乳期、經(jīng)期的保護(hù)，對(duì)的特殊未成年工就業(yè)年齡和工作時(shí)間的限制。（7）對(duì)勞動(dòng)法的監(jiān)督檢查制度。
二、我國(guó)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭(zhēng)議原因分析
我國(guó)行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的單方性的行政行為,勞動(dòng)、社會(huì)保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對(duì)什么是勞動(dòng)、社會(huì)保障類行政案件還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，筆者認(rèn)為它是指行政管理相對(duì)人認(rèn)為，勞動(dòng)保障、人事等行政機(jī)關(guān)（或法律、法規(guī)授權(quán)的組織）、行政機(jī)關(guān)工作人員在行使勞動(dòng)管理職權(quán)、執(zhí)行勞動(dòng)法（廣義）、監(jiān)督檢查他人執(zhí)行勞動(dòng)法過(guò)程中，違法作為或不作為侵犯行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
目前筆者所在法院審理勞動(dòng)、社會(huì)保障類行政案件數(shù)量近幾年均位于行政案件首位，且有逐年上升趨勢(shì)。筆者在此列舉勞動(dòng)、社會(huì)保障類行政案件主要類型并分析產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的原因。
1、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政確認(rèn)。此類案件主要是工傷行政確認(rèn)，居勞動(dòng)、社會(huì)保障類案件首位，但就市級(jí)社會(huì)保障部門每年作出工傷認(rèn)定近2000件相比，僅有10件左右提起行政訴訟，所占比例還是很小的。工傷確認(rèn)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的原因是多方面的：（1）關(guān)于作出工傷認(rèn)定的依據(jù)，大多是抽象粗線條的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，易引起行政爭(zhēng)議。例《公傷保險(xiǎn)條例》既是作出工傷認(rèn)定實(shí)體方面的法律規(guī)定，又是程序方面的法律規(guī)定，職工是否在工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、因工作原因受傷規(guī)定的操作性不強(qiáng)等。（2）勞動(dòng)者沒(méi)有參保。工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)基本社會(huì)保險(xiǎn)不同，其還不屬社會(huì)強(qiáng)制保險(xiǎn)。一些城鎮(zhèn)的用人單位還沒(méi)有給勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在此情況下，如果勞動(dòng)保障部門確認(rèn)勞動(dòng)者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時(shí)用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。筆者所在法院審理的用人單位為原告，因不服工傷認(rèn)定決定提起行政訴訟的，基本是（僅一件例外）勞動(dòng)者沒(méi)有參保（工傷保險(xiǎn)）的。（3）勞動(dòng)部門的“居間裁判”地位。在工傷行政確認(rèn)中，當(dāng)勞動(dòng)者與用人單位對(duì)是否應(yīng)該認(rèn)定為工傷產(chǎn)生分歧時(shí)，一方向勞動(dòng)部門提出申請(qǐng)，勞動(dòng)部門實(shí)際處“居間裁判”地位，勞動(dòng)部門無(wú)論認(rèn)定與否，總有一方不服，從而產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
2、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對(duì)人不服勞動(dòng)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定勞動(dòng)保險(xiǎn)金具體行政行為而提起的行政訴訟。就湖北而言，該類案件主要是對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇核定不服引起的訴訟，因涉及道路、航運(yùn)、航空、鐵路等交通事故引起的工傷涉及工傷保險(xiǎn)待遇問(wèn)題，湖北省《工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》與《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定不完全一致，《工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第三十九條規(guī)定，“由于道路、航運(yùn)、航空、鐵路等交通事故引起的工傷，或者職工工傷涉及其他民事傷害賠償?shù)模瑧?yīng)按照有關(guān)規(guī)定索取傷害賠償。獲得的傷害賠償?shù)陀诠ｋU(xiǎn)待遇的，根據(jù)用人單位是否參加工傷保險(xiǎn)，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或所在單位補(bǔ)足差額部分。”而《工傷保險(xiǎn)條例》并未規(guī)定權(quán)利人在獲得民事賠償后不再獲得全額工傷保險(xiǎn)的賠償。故勞動(dòng)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在核定工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)，涉及法律適用的問(wèn)題，易行政爭(zhēng)議。
3、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政發(fā)放。此類案件主要是行政管理相對(duì)人認(rèn)為勞動(dòng)社會(huì)保障部門不按政策發(fā)放或不按時(shí)、不按規(guī)定的數(shù)額發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金引起的訴訟，即訴勞動(dòng)部門不履行發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金法定職責(zé)。此類案件在審判實(shí)踐中遇到的較少，筆者所在法院僅受理了一件要求勞動(dòng)保障部門按照解放前參加工作并享受供給制待遇的人員履行為其核發(fā)基本養(yǎng)老金法定職責(zé)一案。產(chǎn)生此行政爭(zhēng)議的主要原因是勞動(dòng)部門履行該職責(zé)，適用的多為幾十年前的規(guī)范性文件，該類文件規(guī)定的操作性不強(qiáng)，因行政部門和行政管理相對(duì)人對(duì)政策的理解不一致，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
4、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政審批。目前訴勞動(dòng)、社會(huì)保障行政部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)案件較多，因退休分為達(dá)到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動(dòng)保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)，且有逐年上升趨勢(shì)主要有以下情況：（1）對(duì)職工的年齡認(rèn)定依據(jù)易產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。行政管理相對(duì)人認(rèn)為職工出生時(shí)間的認(rèn)定應(yīng)該以居民身份證為準(zhǔn)，居民身份證的年齡達(dá)到退休年齡，勞動(dòng)部門就應(yīng)該為其辦理辦理退休審批手續(xù)。而勞動(dòng)部門對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，是根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號(hào)文第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，采取的是實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法，故當(dāng)職工居民身份證與職工檔案記載的出生時(shí)間確實(shí)不一致時(shí)，即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。（2）關(guān)于特殊工種提前退休審批易產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。因勞動(dòng)部門依據(jù)的大多為幾十年前勞動(dòng)部的規(guī)范性文件，規(guī)定不明確具體，操作性不強(qiáng)，易產(chǎn)生歧義。
5、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政許可。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，從事某些職業(yè)必須在勞動(dòng)保障部門辦理行政許可證，例職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)技能考核鑒定機(jī)構(gòu)必須遵守國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在勞動(dòng)保障部門辦理行政許可證。辦理行政許可證是勞動(dòng)保障部門的法定職責(zé)，當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為勞動(dòng)保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會(huì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
6、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現(xiàn)為不服勞動(dòng)、社會(huì)保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動(dòng)、社會(huì)保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責(zé)。近年來(lái)，常遇到的是勞動(dòng)保障部門根據(jù)《勞動(dòng)合同法》等法律，對(duì)行政管理相對(duì)人進(jìn)行查處的案件。《勞動(dòng)合同法》實(shí)施以來(lái)，各地方均存在用人單位自用工之日起超過(guò)一個(gè)月不滿一年未與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的情況，在勞動(dòng)者舉報(bào)投訴后，勞動(dòng)、社會(huì)保障部門進(jìn)行立案查處或不進(jìn)行立案查處，用人單位或勞動(dòng)者不服即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
7、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政監(jiān)督。對(duì)《勞動(dòng)法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是勞動(dòng)、社會(huì)保障部門的法定職責(zé)，違法作為，或不作為，令行政管理相對(duì)人不服，都將產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
8、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政受理。此類案件在行政審判實(shí)踐中遇到的較多，主要是依法應(yīng)該由行政管理相對(duì)人申請(qǐng)勞動(dòng)保障部門作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為的情況，當(dāng)勞動(dòng)部門收到申請(qǐng)后，經(jīng)審查認(rèn)為不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件，作出不予受理決定，當(dāng)事人不服引起行政爭(zhēng)議。例已享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的退休人員，退休后被其他單位聘用，不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》調(diào)整范圍，不享受工傷保險(xiǎn)待遇，對(duì)退休人員申請(qǐng)工傷認(rèn)定的，勞動(dòng)社會(huì)保障部門作出不予受理決定，即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。
9、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政復(fù)議。此類案件是因行政管理相對(duì)人不服勞動(dòng)，保障具體行政行為，申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對(duì)人，對(duì)勞動(dòng)保障部門作出工傷認(rèn)定決定不服，前置程序是向本級(jí)人民政府或上一級(jí)勞動(dòng)保障部門申請(qǐng)復(fù)議，如果復(fù)議結(jié)果改變了原具體行政行為，行政管理相對(duì)人對(duì)本級(jí)人民政府或上一級(jí)勞動(dòng)保障部門復(fù)議決定不服，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議提起訴訟，行政復(fù)議決定就成了被訴具體行政行為，這就產(chǎn)生了勞動(dòng)、社會(huì)保障行政復(fù)議行政案件。此類案件在行政審判實(shí)踐中遇到的較少。
10、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政撤銷。勞動(dòng)保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對(duì)人或利害關(guān)系人，認(rèn)為撤銷決定侵犯其合法權(quán)益，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，向人民法院提起訴訟，這就產(chǎn)生了勞動(dòng)、社會(huì)保障行政撤銷行政案件。例如，勞動(dòng)保障部門撤銷工傷認(rèn)定等等。
以上列舉了十種常見(jiàn)的勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件類型，及產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的原因，各類案件之間不是孤立存在的，既有聯(lián)系又有區(qū)別。
三、法院審查勞動(dòng)、社會(huì)保障具體行政行為合法性應(yīng)注意的問(wèn)題
如何對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行進(jìn)行合法性審查，從審判實(shí)踐來(lái)看，對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的合法性進(jìn)行審查是由其認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否確實(shí)、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無(wú)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問(wèn)題構(gòu)成。勞動(dòng)保障部門工作人員在作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為時(shí)必須做到主體適格，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。人民法院應(yīng)從以下四個(gè)方面審查勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為的合法性。
1、權(quán)限審查。審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的機(jī)關(guān)是否有作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的法定職權(quán)，即對(duì)其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。我國(guó)《行政訴訟法》給超越職權(quán)的定義是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，行使了法律沒(méi)有授予的職權(quán)或超越法律授予其職權(quán)范圍的行為。法院審查勞動(dòng)保障部門是否有作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為職權(quán)時(shí)，主要是通過(guò)審查勞動(dòng)保障部門向法庭提供的證據(jù)材料，同時(shí)根據(jù)原告或第三人提供的證據(jù)材料以及法院收集到的證據(jù)材料，來(lái)判斷行政機(jī)關(guān)是否具有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。行政登記行為的行政管理職權(quán)是由法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定確定的，審查這一問(wèn)題時(shí)主要是通過(guò)審查法律規(guī)范來(lái)判斷登記機(jī)構(gòu)是否有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。就現(xiàn)在法院受理的房屋行政登記案件情況看，當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)保障部門的法定職權(quán)極少發(fā)生爭(zhēng)議，筆者在此不作詳談。
2、程序?qū)彶椤＜磳彶樽鞒鰟趧?dòng)，社會(huì)保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規(guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時(shí)限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、聽證、說(shuō)明理由、行政救濟(jì)等。不同的勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為，有不同的程序規(guī)定，其程序較為復(fù)雜的為勞動(dòng)、社會(huì)保障行政(處理)處罰程序。例勞動(dòng)監(jiān)察部門接到勞動(dòng)者關(guān)于用人單位未與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的投訴后，主要程序?yàn)椋海?）審查后符合立案條件，予以立案，不符合立案條件，不予受理。（2）立案后向用人單位發(fā)出相關(guān)材料。（3）證據(jù)審核。（4）向用人單位發(fā)出《勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書》，要求用人單位限期改正，并將改正情況以書面形式限期報(bào)勞動(dòng)保障監(jiān)察支隊(duì)。（5）如果用人單位未改正上述問(wèn)題，勞動(dòng)監(jiān)察部門即向用人單位下發(fā)《行政處理告知書》，告知用人單位，擬對(duì)其作出支付勞動(dòng)者雙倍工資，并按規(guī)定為勞動(dòng)者補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行政處理決定，并告知作出該處理決定的事實(shí)、理由、法律依據(jù)及其依法應(yīng)享有的權(quán)利。（6）用人單位可進(jìn)行陳述申辯。（7）查明已建立勞動(dòng)關(guān)系，未同時(shí)訂立書面勞動(dòng)合同的（應(yīng)當(dāng)自用工之日起一個(gè)月內(nèi)訂立書面勞動(dòng)合同），作出行政處理決定。（8）送達(dá)。其它勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為的程序一般不涉及告之、聽證等程序。需要說(shuō)明的是，審查勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為是否存在違反法定程序的問(wèn)題，既是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)法律問(wèn)題，所謂事實(shí)問(wèn)題即是行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為的方式、步驟、順序和時(shí)限；所謂法律問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為程序是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件有關(guān)程序問(wèn)題的規(guī)定。在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人就程序上的事實(shí)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議是經(jīng)常發(fā)生的，程序上的事實(shí)問(wèn)題由法院通過(guò)審查證據(jù)來(lái)認(rèn)定。總之，作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為必須嚴(yán)格遵循法定程序。達(dá)到下述具體要求：符合法定方式，符合法定形式，符合法定手續(xù)，符合法定步驟，符合法定時(shí)限。
3、證據(jù)審查。即審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為事實(shí)證據(jù)是否確實(shí)、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實(shí)這幾個(gè)方面是否合法均存在一個(gè)有無(wú)證據(jù)證實(shí)的問(wèn)題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。如果勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)不足，也意味著該行為缺乏事實(shí)基礎(chǔ)，即違反了我國(guó)《憲法》“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，屬違法行政行為，依法必須撤銷或確認(rèn)無(wú)效、違法。在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人就事實(shí)主要證據(jù)是否確實(shí)、充分發(fā)生爭(zhēng)議是最多的，審判人員如何認(rèn)定勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)確實(shí)、充分是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。筆者認(rèn)為“事實(shí)主要證據(jù)確實(shí)、充分”必須達(dá)到下述要求：案件的事實(shí)均有相應(yīng)的證據(jù)證明；各項(xiàng)證據(jù)均真實(shí)、可靠，并且合法；各項(xiàng)證據(jù)對(duì)待證事實(shí)有證明力，并與待證事實(shí)之間具有關(guān)聯(lián)性；各項(xiàng)證據(jù)相互協(xié)調(diào)一致，對(duì)整個(gè)案件事實(shí)構(gòu)成完整的證明，并能經(jīng)受住反證的反駁；被訴具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須滿足法律預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件。
4、適法審查。即審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實(shí)是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對(duì)適用法律是否準(zhǔn)確的爭(zhēng)議，主要有兩種情況：一是當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)有爭(zhēng)議，對(duì)適用法律存在爭(zhēng)議；二是當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)沒(méi)有爭(zhēng)議，僅對(duì)適用法律存在爭(zhēng)議。審判機(jī)關(guān)判斷作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確時(shí)，主要從以下幾個(gè)方面審查具體行政行為的法律依據(jù)：(1)職權(quán)來(lái)源的依據(jù)即有作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為法定職權(quán)依據(jù)（確保有主體資格）。(2) 勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為實(shí)際操作程序和法定程序的相關(guān)規(guī)定。(3)法律規(guī)范設(shè)定或禁止該登記行為的具體條款。(4)作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為相應(yīng)的其它法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為要做到適用法律、法規(guī)正確，必須達(dá)到下述要求：對(duì)具體行政行為所基于的事實(shí)的性質(zhì)認(rèn)定正確；對(duì)相應(yīng)事實(shí)選擇適用的法律、法規(guī)及具體規(guī)范正確，選擇的法律依據(jù)與更高層次的法律文件不相抵觸；根據(jù)相應(yīng)事實(shí)所具有的情節(jié)，全面地適用法律、法規(guī)。
四、現(xiàn)行裁判方式的問(wèn)題與對(duì)策思考
1、現(xiàn)行裁判方式審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件存在的問(wèn)題
我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟理論界一直認(rèn)為，除行政賠償外，行政訴訟不應(yīng)適用調(diào)解制度。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對(duì)人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是權(quán)利也是義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故我國(guó)《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”以上規(guī)定的理論是基于行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處分行政權(quán)利。《行政訴訟法》規(guī)定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實(shí)踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決。駁回訴訟請(qǐng)求這種判決類型的適用是有嚴(yán)格限制的。但有些行政訴訟案件，特別是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件簡(jiǎn)單判決后社會(huì)效果不一定好，因勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件一般均涉及第三人，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，勞動(dòng)部門作出具體行政行為，實(shí)際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨(dú)立的訴訟地位，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，既不會(huì)依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請(qǐng)求，對(duì)第一審判決不服的，均有權(quán)提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒(méi)有得到解決，行政爭(zhēng)議沒(méi)有得到化解。例，在工傷行政確認(rèn)案中，除原告撤訴外，法院只能判決維持或撤銷，勞動(dòng)者與用人單位的矛盾沒(méi)有得到解決，在行政訴訟結(jié)束后，用人單位與勞動(dòng)者，又產(chǎn)生新的民事訴訟。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生工傷認(rèn)定行政訴訟案的主要原因，是第三人和原告之間涉及的平等主體間的矛盾引起，他們?cè)诜稍S可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己的實(shí)體權(quán)利。如果法院通知被告在場(chǎng)，第三人和原告就工傷待遇補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，以原告撤訴結(jié)案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭(zhēng)議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節(jié)約了訴訟資源，實(shí)現(xiàn)了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，最大程度實(shí)現(xiàn)了法律效果，社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一， 這正是最高人民法院對(duì)行政審判工作所要求的。
2、對(duì)審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件進(jìn)行調(diào)解的思考
法律的相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性決定了法律對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整一般總落后于社會(huì)實(shí)踐，需要司法實(shí)踐予以彌補(bǔ)。中央政法委今年確定的三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，即為推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，筆者認(rèn)為審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行案件應(yīng)該以化解行政爭(zhēng)議，解決“官民糾紛”為主線。對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件而言，現(xiàn)行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現(xiàn)上級(jí)法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機(jī)制。筆者認(rèn)為，在審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，引入調(diào)解制度主要從以下方面進(jìn)行：（1）對(duì)勞動(dòng)部門在作出勞動(dòng)，社會(huì)保障具體行政行為過(guò)程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)的案件引入調(diào)解機(jī)制。行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動(dòng)保障部門在作出具體行政行為時(shí)，只有聽?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見(jiàn)“息息相關(guān)”。因此，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無(wú)疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對(duì)這些情形，筆者認(rèn)為，審理勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件，完全可以引入調(diào)解，使勞動(dòng)部門在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽證程序”。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的“申辯”有理的部分，沒(méi)有全部采納，可以通過(guò)人民法院在審理行政案件過(guò)程中調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力；更有利于化解行政爭(zhēng)議，做到案結(jié)事了。
（2）勞動(dòng)部門作出的具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷的情況下，引入調(diào)解機(jī)制。在行政過(guò)程中，追求雙方法律地位平等的理念已深入人心，行政相對(duì)人可以平等論證論點(diǎn)，求得行政執(zhí)法的公正、公平。在勞動(dòng)，社會(huì)保障行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷的情況下，法院在不違反原則的情況下，要求雙方當(dāng)事人和解，既有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身行政行為不足所在，又能迅速對(duì)存在一定瑕疵的行政行為進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而更好地保障勞動(dòng)部門依法行政的公信力，提高行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行具體行政行為的自覺(jué)性。關(guān)于什么是不違反原則還是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。
（3）對(duì)涉及第三人勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，組織原告和第三人調(diào)解。此類案件，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，一般是為了解決他們將要發(fā)生的民事糾紛，一方向勞動(dòng)、人事等行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)或舉報(bào)，勞動(dòng)保障部門才作出“居間裁判”的具體行政行為。在行政訴訟過(guò)程中，由法院主持，原告與第三人就平等主體間權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議，這與行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處分行政權(quán)利理論并不矛盾。筆者所在法院積極探討，對(duì)涉及第三人的勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件進(jìn)行調(diào)解，具體作法為：由法院通知被告在場(chǎng)，第三人和原告就平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系和解后，以原告撤訴結(jié)案，幾年來(lái)，沒(méi)有一件再引起新的糾紛。例如，該院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動(dòng)局工傷認(rèn)定決定案，第三人為陽(yáng)某（勞動(dòng)者）。勞動(dòng)局以陽(yáng)某上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害為由，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定陽(yáng)某受傷為工傷。查明，第三人陽(yáng)某未婚，在原告處上班，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發(fā)了50元租房補(bǔ)貼。另陽(yáng)某沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，其待遇由原告給付。合議庭認(rèn)為，第三人陽(yáng)某沒(méi)有成家，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害，是否為合理的路線值得探討。該案如果簡(jiǎn)單判決維持或撤銷社會(huì)效果不一定好。法院通知被告在場(chǎng)，組織原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成了協(xié)議，原告撤訴結(jié)案，化解了行政爭(zhēng)議，沒(méi)有引起新的糾紛。現(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為，這樣處理既涉及行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定決定效力問(wèn)題，又涉及原告與第三人的工傷補(bǔ)償另一法律關(guān)系，怕有“后遺癥”，對(duì)此作法不予肯定。筆者認(rèn)為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，實(shí)際是行政機(jī)關(guān)在場(chǎng)見(jiàn)證原告與第三人對(duì)對(duì)工傷認(rèn)定決定的內(nèi)容變通執(zhí)行，即原工傷認(rèn)定決定實(shí)際是已經(jīng)執(zhí)行完畢，再不會(huì)引起新的糾紛；關(guān)于原告與第三人就工傷補(bǔ)償屬另一法律關(guān)系屬實(shí)，但雙方當(dāng)事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應(yīng)該支持。筆者所在法院經(jīng)過(guò)近幾年的審判實(shí)踐，此作法無(wú)一申訴，不會(huì)有“后遺癥”。如果能用法律形式對(duì)此作出規(guī)定，將大大促進(jìn)了行政審判的發(fā)展。
行政訴訟在我國(guó)只經(jīng)歷了十幾年的歷史發(fā)展時(shí)期，作為化解行政糾紛的主渠道，社會(huì)對(duì)之充滿期待。勞動(dòng)、社會(huì)保障案件的審理與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步息息相關(guān),為保障勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)，法院應(yīng)該力爭(zhēng)做到行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說(shuō)：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關(guān)注和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據(jù)具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對(duì)人消除對(duì)行政機(jī)關(guān)行政的對(duì)抗情緒，修復(fù)“官民”關(guān)系，創(chuàng)造和諧氛圍。
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作者單位及聯(lián)系方式：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院行政庭 向建軍 18972005929 0717—6736940
