[ 王玉剛 ]——(2012-5-4) / 已閱10245次
隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快發(fā)展，城市拆遷逐漸成為直接關系群眾切身利益、社會高度關注的焦點問題。2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱“新《條例》”）正式頒布實施。新《條例》成為司法機關和行政部門處理城市拆遷糾紛新的主要法律依據(jù)。2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱“舊《條例》”）正式廢止。新《條例》最大的一個亮點就是有關司法強拆的規(guī)定，以“司法強拆”取代“行政強制”，將人民法院定位成房屋拆遷案件的審理及執(zhí)行機關。面對新形勢下黨和人民交給人民法院的新任務，如何轉(zhuǎn)變司法職能，積極穩(wěn)妥地處理好城鎮(zhèn)拆遷問題，切實推進社會矛盾化解，成為當前擺在人民法院面前的一項重大課題。筆者對新《條例》進行了認真研讀，結(jié)合多年行政審判工作實踐，現(xiàn)試對新《條例》中有關司法強拆內(nèi)容的理解與適用談幾點看法，供大家借鑒。
一、法院作為審判及執(zhí)行機關參與司法強拆可能會導致的問題
把拆遷行為納入司法程序和軌道，意味著社會主義法治的進步。然而，在當前我國的司法環(huán)境下，司法機關的參與對行政行為能否起到監(jiān)督和規(guī)范的作用，是否會被行政決策和行政機關所左右，還應拭目以待。
首先，在基層政權中法院的政治地位的失衡，而可能造成司法強遷的不能。由于長期以來地方法院在同級黨委、政府眼中就是政府的一個職能部門，可以隨意向法院下達各種命令，從而使司法制衡流于形式，不敢對政府申請的拆遷行為進行認真的審查。
其次，司法的權威的不足，媒體和大眾的過度關注，將可能使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開的復雜、劇烈利益博弈的風口浪尖。
再次，法院現(xiàn)有的人力、財力、物力不足以獨立行使強遷的職能，不得不依靠行政力量，這就是不能造成新的事實上的行政強遷，法院他就不可避免地成為行政的工具，成為事實上行政強拆的助手。
二、新《條例》中司法強拆的現(xiàn)實意義
在舊《條例》中，雖然也規(guī)定了司法強遷的內(nèi)容，但同時規(guī)定司法強遷與行政強遷是同等并行的關系。此次新《條例》中規(guī)定司法強拆成了解決當前拆遷類糾紛的唯一強制執(zhí)行手段。雖然現(xiàn)階段司法強拆困難重重，但就法治進程而言，也展現(xiàn)了大眾對司法的一種期待，期盼著司法對行政的一種制約，將司法強拆作為保護公平正義的最后一道防線來設計，這無疑是法治觀念和制度上的一大進步，具有重大的現(xiàn)實意義。
首先，司法的參與或者說司法強制的獨自享有，就是提升司法權威，努力使民眾尊重法律的必要途徑，寄托了法律人對法治的希望和期待，是民眾取得法律共識的必要橋梁和紐帶。
其次，司法強拆的過程，也是法律教育和司法普及的過程，通過嚴格執(zhí)行司法強拆，使民眾看到法律的力量和法律的約束力，使法律思想根植于民眾的心中，進而使法治思想在民眾心中發(fā)芽、成長、結(jié)果。從而創(chuàng)造一個真正的法治社會。
再次，在司法強拆中探詢審查過程的創(chuàng)新機制。比如可引進聽證機制，通過司法聽證，實現(xiàn)對相關案件的事實性審查。這種“開放和包容式”的審查程序，引入民意的參與和理論討論，將審查過程變作一個平臺，實現(xiàn)“陪審團”的作用，使法治變成一種普及，使司法真正處于大眾的監(jiān)督之下。總之，新《條例》中的司法強拆的單一模式，代表了一種法治的進步。
三、試行“裁執(zhí)分離”機制的基本構(gòu)想和法理依據(jù)
在司法強拆中必須正視基層政權組織中司法能力的不足，而導致司法強拆的不能。最高人民法院在《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》中指出，積極探索“裁執(zhí)分離”模式，即由法院審查、政府組織實施。與此同時，在《行政強制法》在審議過程中，刪除了草案（四）第六十條“行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”的相關內(nèi)容。將于今年（2012年）施行的《行政強制法》規(guī)定了行政機關自行強制和申請人民法院強制兩種強制執(zhí)行類型，這為“裁執(zhí)分離”提供了法律依據(jù)。具體來說就是采取司法允許制度，確立政府申請，法院裁決，政府執(zhí)行、法院監(jiān)督的強制拆遷模式，以緩解司法壓力。這種由司法下達許可令，由行政機關自己強遷的方法，起到了司法審查和約束的作用，又解決了司法強拆，人、財、物不實，無力執(zhí)行的問題。把法院從直面當事人的強制拆遷的裁決者和執(zhí)行者，變?yōu)閷彙?zhí)分離的單純的中立的裁決者。筆者認為，新《條例》中的司法強拆的單一模式，代表了一種法治的進步，值得等待。不過，這種制度還需完善和鞏固。在我國當前體制和司法大環(huán)境下，拆遷思維必須改變，特別是政府機構(gòu)的思維必須改變。否則即使行政拆遷完全取消，也極有可能造成司法強拆被行政化的現(xiàn)實結(jié)果。
四、“裁執(zhí)分離”模式的具體操作形式
“裁執(zhí)分離”模式，符合司法權力和行政權力的定位，是行政權、司法權的科學配置，是實施拆遷的有效舉措，有利于保障拆遷戶的權益，保障拆遷工作的順利進行。但避免惡性拆遷事件的發(fā)生，不是簡單實行“裁執(zhí)分離”就能高枕無憂，需要在“裁執(zhí)分離”模式下對相關理念、制度、措施進行構(gòu)建與完善，才能根本上改變目前房屋強制拆遷的困境。因此，“裁執(zhí)分離”必須以司法對行政行為的嚴格審查為前提。
一是嚴格把握好公益拆遷與非公益拆遷的界限。我國《憲法》、《物權法》規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。2011年新《條例》第八條列舉了屬于公共利益的五種具體情形以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。在實際工作中，應明確區(qū)分公共利益征用和商業(yè)性開發(fā)的區(qū)別，并嚴格界定公共利益的范圍，使市場交易行為與公益征收相分離。這就要求政府必須改變現(xiàn)在的房地產(chǎn)開發(fā)用地供應機制，把公益性拆遷按照“征收”的方式來規(guī)范運作；讓非公益拆遷按照市場交易的方式來運作。涉及公共利益的公益性拆遷，由政府機構(gòu)出面處理；應該按照市場經(jīng)濟方式運作的，就交由各類市主體按照市場經(jīng)濟的方式去進行。防止商業(yè)性拆遷打著公共利益拆遷的招牌侵犯公民的合法權利。正如最高法院《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》所言，堅決反對和抵制以“服務大局”為名、行危害大局之實的一切錯誤觀點和行為。
二是從嚴審查拆遷類行政案件。房屋拆遷類行政訴訟案件，包括對房屋拆遷許可前置行政程序行政行為不服提起的訴訟，以及對拆遷許可行為、房屋拆遷裁決行為、行政處罰行為、拆遷強制措施行為不服的訴訟和對行政機關不作為的訴訟。法院應當厘清不同情況的不同審查標準。對于強制拆遷行政案件，應從拆遷行政主管部門的資格、拆遷行政程序、拆遷補償安置等方面進行全面審查，強化行政行為的程序性審查、強化拆遷評估的程序性審查、強化地方規(guī)范性文件與上位法關系的程序性審查。對爭議較大的案件，應當進行聽證。
三是嚴格執(zhí)行審查標準。法院要依法獨立審查行政機關的強拆申請而且必須是實質(zhì)性審查。如果只是在形似上走過場，法院就成了政府的拆遷辦；嚴格遵照最高人民法院《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》的精神，凡不符合法定受案條件以及未進行社會穩(wěn)定風險評估的申請，一律退回申請機關或裁定不予受理；對于被拆遷人、被拆遷關系人在補償安置裁決規(guī)定的期限內(nèi)拒不搬遷，但行政復議和起訴期限尚未屆滿，房屋拆遷管理部門或者拆遷人向法院申請強制執(zhí)行的，法院一律不予受理；對于明顯缺乏事實根據(jù)，明顯缺乏法律依據(jù)，嚴重違反法定程序，超過申請期限，補償安置不到位以及具體行政行為合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，征收補償決定明顯違法的，法院也應當裁定不予準許執(zhí)行。對于爭議較大的案件，應當進行聽證。
四是嚴格控制先予執(zhí)行。要嚴格掌握先予執(zhí)行的法律條件，慎用先予執(zhí)行措施。對民事案件中的先予執(zhí)行申請，人民法院應當依照有關法律法規(guī)的規(guī)定嚴格進行審查，對于當事人之間爭議較大、可能引起矛盾激化、涉及社會穩(wěn)定的案件，一般不予準許。在行政訴訟過程中，申請先予執(zhí)行拆遷行為的，一般不予準許，但不及時申請執(zhí)行可能給國家利益、公共利益造成不可彌補的損失的除外。依照最高人民法院《緊急通知》中規(guī)定，對涉及征地拆遷申請法院強制執(zhí)行的案件，凡是被執(zhí)行人尚未超過法定起訴期限的，一律不予受理；凡是當事人就相關行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當事人或者有關部門申請先于執(zhí)行的，原則上不得準許，確需先于執(zhí)行的，必須報上一級法院批準。堅決防止出現(xiàn)被拆遷人官司打贏了，但房子已經(jīng)被拆掉的尷尬局面。
五是在實施強拆時要以人為本，公開透明，加強監(jiān)督。現(xiàn)最高人民法院正就“裁執(zhí)分離”進行試點。為了避免房屋強制拆遷惡性事件的發(fā)生，必須深挖案件發(fā)生的根源，進行全面的調(diào)查分析，進而采取有效措施，以人文本，公開透明，加強監(jiān)督，才是解決問題的根本出路。涉及年老體弱、殘疾無業(yè)、缺乏勞動能力或獨立生活能力的人等弱勢群體，易引起被拆遷人房屋被拆后無家可歸的現(xiàn)象或者暴力抗拒拆遷，影響社會的穩(wěn)定。做好這類人的補償安置是政府應當擔負的責任。因此，政府應積極構(gòu)建對特困群體的救助制度，解決它們的后顧之憂，利于社會和諧。與此同時，法院在審理房屋拆遷案件，應當注重程序的透明、公開。在辦理案件過程中適時邀請檢察機關、人大代表、群眾代表等參與，這也向社會公眾證明，通過公正司法解決拆遷中的矛盾，贏得群眾的認同，促進社會和諧。人民法院還要積極立足于調(diào)解，切實加大協(xié)調(diào)解決力度，把調(diào)解工作貫徹審判、執(zhí)行工作的始終，化解了訴訟矛盾的同時，力爭為社會消除不穩(wěn)定因素，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
總之，城市房屋的拆遷工作關系到千家萬戶的切身利益，關系到發(fā)展大局，關系到社會和諧穩(wěn)定，司法機制解決拆遷糾紛的能力面臨著極大的考驗。在這種情況下，人民法院應始終站在“為大局服務，為人民司法”的高度，依法妥善處理好拆遷糾紛案件，為國家建設、人民安定和社會和諧不懈努力，保證糾紛解決的質(zhì)量和效果，真正實現(xiàn)陽光執(zhí)法、文明、和諧拆遷。
（王玉剛 作者單位：黑龍江省伊春市中級人民法院）
（周東海 作者單位：黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)人民法院）
