[ 賴興平 ]——(2012-4-19) / 已閱31585次
“村賬鎮管”，是規范農村財務收支行為，強化農村財務管理,加強基層黨風廉政建設的一項重要舉措，對保護農民的合法權益,進一步密切黨群干群關系，建設社會主義新農村具有重要的現實意義。近年來，我縣鎮村基層組織能按照要求，不斷規范、完善“村賬鎮管”這一模式，為維護農村的和諧穩定，促進經濟發展發揮了一定的作用。但從我院近年來立查的經濟職務犯罪案件來看，“村賬鎮管”仍存在一些問題。據統計，2006年至2010年，我院立查農村基層村干部貪污賄賂職務犯罪案件 9件 9人，涉及村賬管理問題的有 8件8人。為更好地發揮“村賬鎮管”的作用， 進一步減少和遏制涉農職務犯罪的發生，我們結合辦案，深入有關村鎮，針對當前 “村賬鎮管”運行中出現的問題，分析原因，提出對策和建議，以期更好地規范村級財務管理，為新農村建設服務。
一、村賬鎮管制度的由來、基本原則和基本內容
“村賬鎮管”制度在國家機關頒布的正式文件中的名稱為“村級會計委托代理制度”。村級會計委托代理是鄉(鎮)農村經營管理部門受村集體經濟組織或村民委員會委托，進行財務會計管理的一種模式，為農民和村集體提供成本核算等記賬服務以及與財務公開有關的各種信息，同時也為完善農村土地承包、減輕農民負擔、集體收益分配提供核算依據，是農村集體財務管理規范化建設的基礎性工作。“村賬鎮管”是 “村級會計委托代理制”推行過程中的通俗提法（以下統稱“村賬鎮管”）。“村賬鎮管”最早出現在財政部頒布的1997年1月1日起實施的《村合作經濟組織會計制度（試行）》中，規定“財務管理薄弱的村合作經濟組織，可以委托鄉（鎮）經營管理站代為記賬、核算。”2005年1月1日頒布實施《村集體經濟組織會計制度》，同時廢止《村合作經濟組織會計制度（試行）》，規定“村集體經濟組織應配備必要的會計人員,也可以按照民主、自愿的原則,委托鄉(鎮)經營管理機構及代理記賬機構代理記賬、核算。”隨后，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發[2006]32號）和《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發[2006]34號）要求“在尊重農民群眾意愿和民主權力的基礎上，推行村級會計委托代理服務制度”、“加強村級財務管理，規范村級會計代理制度等管理辦法，促進村級財務監管工作經常化、規范化和制度化”。2008年至2010年，中紀委、監察部、財政部、農業部相繼出臺文件規定規范村級會計委托代理制度，進一步加強村級會計委托代理服務工作。
村賬鎮管制度的基本原則要求實行村賬鎮管必須保持集體資產所有權、使用權、審批權和收益權不變，保持財務審批權以及經濟活動的監督權仍由村集體行使，不得侵占、平調、挪用集體資產，不得改變集體資金性質，不得侵犯村集體合法權益，即“四權不變”原則。
村賬鎮管實行村級財務與村級資金雙托管。實行村賬鎮管的行政村的村會計負責村級收入、支出憑證的收集整理，村級備用金的領取、保管和定期向代理服務機構報賬。行政村應通過民主程序產生村民理財小組，村民理財小組成員對當月發生的各項收支業務進行賬前審核，經村民理財小組審核合格的，方可入賬。每筆開支必須有村主管領導審批簽字，經手人簽字注明用途，符合審批手續方可報銷。這些基本原則和要求為村賬鎮管制度的實施與完善指明了正確的方向。
二、當前我縣“村賬鎮管”存在的問題
1、財務管理不規范。這是村賬鎮管存在的一個最為嚴重的問題。表現形式主要有：（1）收入不入賬，體外循環，私設“小金庫”。有的村、居委對部分收入入賬，另一部分則由個人掌管，不作為集體經濟收入管理，而是進行體外循環，由個人掌管資金的去向及用途，并從中漁利；（2）財務管理混亂。主要表現在：報銷手續不規范。作為報銷支出票據按財務規定必須由審批人、經辦人及證明人簽字，才能準予報銷。但在目前村級財務實際操作過程中，有的票據只有審批人，而無經辦人、證明人或者有的大額票據只有審批人、經辦人而無證明人，甚至極少數發票在既無審批人又無經辦人、證明人的情況下入賬。有的無正式發票，不使用上級規范票據，更無附件，造成假賬、糊涂賬，導致部分人從中渾水摸魚；科目運用混亂。個別村級財務處理過程中出現科目運用混亂，多頭記賬。有的村同一類收入部分記入收入，部分記入往來款，支出中特別是招待費有轉移支付現象。（3）資金使用違反財經紀律。有的是借用公款或違反規定將公款借給他人；有的是個人名義存儲公款；有的是亂設銀行賬戶或違反規定擅自開設銀行賬戶等等。（4）費用列支不合法。主要是公款吃喝現象仍在泛濫，有的村公款旅游，公款購買商業保險，列支手機費用，公款送禮等。
2、農村理財組織履行職責不到位。村民主理財小組在村級支出的審簽中占有重要地位。但是，在實際工作中，有的村民主理財監督小組形同虛設，主要干部兼任小組長，自批自監督；有的是老好人，見票蓋章都通過；有的村民主理財小組不能發揮監督作用，所有票據都蓋上“民主理財小組”公章；有的村民主理財小組人員素質低，與村干部唱反調，村里合法合理開支都通不過，工作越位，把審核權變成了審批權。
3、財務公開失之于實。一些村組織將財務公開形式化，或是公開不規范，在財務公開的內容方面存在著欠細欠具體的問題，對于重大支出項目沒有專項公布；或者是實行會計電算化后，對電腦打印賬目校核不細，產生失誤，引起群眾誤解。有的村財務公開不及時或群眾看不懂，或者該公開的沒公開，或者只公開合理合法的，違紀違法的則不公開；有的村財務公開后沒有召開村民代表會議或村民會議，聽取群眾的意見，群眾有質疑的沒有給予解答釋疑。
4、村賬鎮管制度流于形式。村賬鎮管的工作一般由鎮財政所負責，鎮財政所是最后也是最有效的一道審核關口。但由于存在以下問題，使得村賬鎮管制流于形式，管理不到位。（1）鎮財政所會計人員業務量大，對各村情況了解有限，不能及時掌握各村賬務財務動態，給村出納人員出借、挪用公款有可乘之機。 （2）鎮財政所管理經費無正常渠道，主要靠收取村級財務審計費和代理記賬服務費來維持運轉，因此在對村級財務監管時有畏難心理，在一定程度上削弱了會計人員對村干部、出納財務活動的監管力度，使得鎮財政所工作中只是將收支整理后分類記賬、編報表，成了村里的記賬員，財務管理職能嚴重弱化。（3）有些鎮財政所人員不熟悉財務、業務素質不高，造成會計業務操作不規范；有些人員原則性和責任性不強，存在重記賬輕管理，只審憑證，不審開支合理與否等現象，使違反財務制度的票據憑條得以記賬。（4）在實際工作中，村出納人員有時不可避免地承擔了會計的職責，如在各項土地征用補償中承擔著結賬造冊的工作，而村主要干部一般基于信任在審批中又疏于監督，給出納人員貪污、冒領土地征用款等各項錢物帶來了機會。如我院2006年初查處的原五華縣華城鎮觀源村原村支部書記賴達祥、原華城鎮觀源村村委主任羅小玲二起貪污案中，他們就是在梅河高速公路征地拆遷過程中，虛假村民拆遷戶造冊上報，從而進行貪污征地款。
三、做好“村賬鎮管”的對策與建議
“村賬鎮管”問題的存在，既有村干部法制觀念淡薄、自律意識不強、宗旨意識不牢、職業道德缺失等因素，同時也有鎮政府主管部門監督不力等原因。為此，我們要從新形勢下促進社會主義新農村建設的高度，充分認識村賬鎮管制度的極端重要性和必要性，采取得力措施，切實使這一制度落到實處。
1、強化思想教育，提高村干部的廉潔自律意識和法紀意識。鎮黨委、政府要把對村干部的廉政教育納入反腐敗的總體格局中，通過廣泛開展黨的宗旨教育、傳統教育、政策法規教育和廉政警示教育，切實解決他們思想和觀念上存在的問題，不斷增強他們的宗旨意識、大局意識和服務意識，督促他們自覺做到清正廉潔，遵紀守法。
2、加強監督管理，健全對“村官”權力的監督制約機制。一要從基礎管理上求規范。各行政村要安排專人負責財務報帳工作。農村財務管理部門要嚴格規定工作流程、業務辦理程序、財務結算日期、支出額度審核權限等事項，建立健全各項規章制度，把業務基礎工作抓細抓實。二要從監督約束上求規范。鎮農村財務管理部門要逐筆審核原始單據，監管財務收支，對不合理、不合法的票據堅決不予入賬，對未經村民理財小組審核的票據堅決不予入賬，對不按規定報賬、集體財務管理混亂的，除對責任人做出處理外，還要追究有關領導的責任；要嚴格規范村級資產管理、合同管理，防止集體資產流失。三要從加強組織領導上求規范。要加強“村賬鎮管”工作的組織領導，保證鎮村級財務管理部門的人員編制和辦公經費，并明確農村財務管理部門及工作人員職能和職責，制定嚴格的獎懲制度，對于違規辦理業務、幫助做假賬、工作不負責任導致賬務處理混亂的工作人員，一經發現，要嚴肅查處，追究其責任。
3、明確村民理財小組地位，充分發揮村民理財小組的職能作用。村民理財小組在村賬鎮管制度中起著至關重要的作用。要明確村民理財小組的地位、作用、職責和權限，要充分調動村民理財小組的積極性，增強其責任心，保證其認真履行職責，嚴格審核財務賬目，行使對本村財務審議、監督和檢查的權利。要加強對村理財小組履行職責的督查，其組成人員要嚴格實行任期制，保持其獨立性，使村民理財小組的職責能夠得到充分的發揮。
4、加強對基層財務人員的培訓和管理，切實提高財務人員的業務水平。要定期或不定期對村會計、村民理財小組成員、代理會計、資金會計進行相關業務培訓，對新任用的村會計和經管辦工作人員，還應進行相應的崗前培訓，不斷提高其整體素質和業務能力。
5、加強專款專賬的管理，建立專款撥付報告和備案審查制度。鎮財政所要對政府部門下撥的水利、扶貧、救災等專款設立專項資金賬目，分類進行登記管理，做到收支明細；村級在現有一個基本資金賬戶的基礎上，增設一個專款賬戶，政府下撥的各項專款都要存入專款賬戶上，與村自有資金的基本賬戶分開，并不斷完善專款專用制度。民政、水利等部門向農村基層組織撥付專款的情況要及時向政府報告、備案。同時要監督專款的管理和使用情況，堅持財務公開制度，定期或不定期詳細公布村財務收支情況，從而保證專款專用，從制度上預防職務犯罪的發生。
6、提高村官福利，建立健全福利保障體制。要逐步建立“村官”任職工資及獎勵制度，不斷調動“村官”的工作積極性；要試行并推廣“村官”養老金制度，對村官報酬、養老保障、離職補貼等方面作具體規定，切實解決村干部的后顧之憂。要全面推選對“村官”考核機制。建立完善對村級干部的德、能、勤、績、廉等全方位的考核制度，讓群眾參與評議，以信息形式公布，促使“村官”認真履行職責，從機制上保障村級干部依法行政。
7、堅持懲防并舉，營造打擊和預防 “村官”腐敗的良好氛圍。紀檢監察、檢察機關要重視農村群眾的舉報、上訪，充分運用自身的辦案手段優勢，對“村官”經濟犯罪數額大、社會影響大的案件，務必從嚴查處，決不能姑息；對黨員“村官”中尚未構成犯罪的，要及時給予黨紀處分。同時，要采取有力措施，進一步加大預防村官職務犯罪的工作力度，營造反腐倡廉的良好氛圍。
作者： 廣東省五華縣人民檢察院 賴興平 曾波
