[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱24415次
2.辦理信訪案件的時限不明確。英國有句古老的法律諺語：“遲到的正義就是非正義”，強調的就是及時公正處理案件對當事人的重要意義。目前各信訪機構處理信訪事項并沒有統一、嚴格的時限要求。《信訪條例》雖然規定了行政機關對于交辦的信訪案件的處理時限，但事實上這個時限經常被打破。甚至當事人的信訪件在信訪機構就會停留很長時間才被移交至有權處理的單位，因此有些信訪人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。
3.責任追究機制不力。目前，我國還沒有出臺相關的具有高度權威性的責任追究機制。有些地方雖然建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”，按照這一制度的要求，對發生較大規模的連續到省委、省政府或北京上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的要追究當地領導責任，但這只能從表面上減少大規模的“上京”，而不是長遠之計。
4.缺乏科學的信訪終結機制。《信訪條例》第35條規定：“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪機構和其他行政機關不再受理。”而且根據《信訪條例》第34條和第35條的規定，我國信訪實行的是三級終結機制。即如果信訪人服從信訪事項處理意見，則就不用經過復查程序和復核程序而終結信訪；如果信訪人不服從信訪事項處理意見，則可以通過向原辦理行政機關的上一級行政機關復查進行二級救濟；對復查意見仍然不服還可以向復查機關的上一級行政機關請求復核尋求三級救濟。但是在實踐中這些規定并沒有嚴格執行。時常可見，那些事實上已經終結的信訪事項，多次被提起，信訪工作成本增加，工作秩序遭到嚴重的擾亂。為了盡快的息訪，各級信訪部門花錢買太平或在合理合法的基礎上一再向信訪人傾斜，但是只要不能滿足信訪人的要求，信訪就持續下去。由于《信訪條例》規定的終結程序并沒有規定復核機關做出的終結處理意見的法律效力，也就無法界定違反“終結程序”的信訪人所應承擔的法律責任，這些都導致了“終結機制”的現實可操作性不強。當事人極易就同一事實和理由反復不停的找各級機關尋求解決，這也是纏訪、重復信訪等非制度化上訪數量居高不下的重要原因。
三、完善信訪制度的相關對策
（一）增強信訪機構職權力
沒有相應的職權,就無法盡到自己的職責。信訪機關首先應當擁有充分的調查權。在實行監察專員制度的國家，如瑞典，調查權是監察專員的一項重要權力，也是監察專員獨立行使職權的重要標志。如果遭到拒絕，監察專員就可以向議會委員會提出有關報告，或者在新聞媒體上加以公布，從而給那些拒絕配合調查的人以巨大壓力。在調查時，監察專員可要求有關部門的負責人對某些問題做出書面或口頭說明，另外，任何監察官都有義務協助監察專員工作。 不僅如此，還有保障調查權充分實現的措施，如傳喚、公開調查結果等。從國務院《信訪條例》中可以發現我國信訪機構有調查權、督辦權和建議處分權等權力。但調查權與監察專員機構的調查權相比，有著本質區別。因為信訪機構的調查，主要是對信訪工作情況的調查，而不是為查清信訪事項本身事實進行調查。 我國應賦予信訪機關充分的調查權，可以直接或間接對事件展開調查、作出判斷,任何國家機關和社會組織必須積極配合；信訪機關應當擁有案件的督辦權,可以要求相應的國家機關在規定時間內報告處理情況,接受監督；在特定的案件中,信訪部門擁有直接的處理權,并可以對某些違法違紀行為作出適當的處罰；另外,信訪機構的權力應當和人大的其他監督權力有機地銜接起來，比如在有關選舉問題的上訪、對國家工作人員的控告上訪、要求對行政規章進行合法性審查等上訪案件中，信訪機構應當向人大常委會匯報,建議啟動相關罷免機制及法規審查機制,罷免有關代表或官員,撤銷不合法的行政決定和命令等。
（二）統一機構設置 、整合資源 、規范機構設置，將信訪問題的處理納入正常的法制化軌道
建立統一的信訪機構。要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，加強信訪工作管理，通過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。第一，可以在人大下面設立信訪工作委員會,直接對人大負責。將原來分散在政府、法院和檢察院及相關職能部門的信訪都集中到各級人民代表大會。第二，行政機關的信訪機構應該與監察機構合并。將行政復議與監察結合起來，職能重點轉為加強對各級行政機構及其責任人的監察監督。強化上級政府對下級政府的監督，進一步完善個人責任追究制度。第三，建立信訪機關工作人員任職資格制度和淘汰制度。信訪工作的質量在一定程度上取決于信訪干部的素質。全面提高信訪工作干部的政治和業務素質才能適應信訪工作的快速發展。應該改變目前從各單位抽調人員的狀況，按照司法干部的標準聘用信訪干部，實現信訪干部的專業化、職業化。
（三）提高公民法律意識，規范公民維權方式
公民法律意識的提高是法治得以確立的基礎，建設社會主義法治國家需要有與之相適應的公民法律意識。“當一種具有法治精神的價值觀念—公民意識占據主導地位時，人們在遇到糾紛和權利損害的情況下不會有信訪情結。” 也就是說當公民法律意識逐漸提高并且占據主導地位時，人們在權益受到侵害時就會傾向于運用法律來維護自身權益，從而減少信訪案件的出現。在法治社會，公民權利的保障和救濟可以依照《憲法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》等法律來主張，必要時也可以尋求新聞媒體的幫助。有些群眾涉法涉訴案件越級重復上訪、常年赴省進京“纏訪”等行為都是以犧牲自己的生命健康和損害社會公共安全秩序為代價來維權。由此可以看出部分公民法律意識存在的誤區和維權方式的不合理。因此，政府必須加大法治宣傳教育的力度，提高公眾的法律意識，做到信“法”用“法”，逐步規范維權方式，以理性的方式維護自己的合法權益。
（四）加大司法制度的改革力度，樹立司法權威
在法治社會,只有司法機關才能為公民提供真正有效的救濟。由于在我國存在根深蒂固的人治傳統,很多人不習慣法院有較高的權威。“司法最終解決”原則應當成為設計中國糾紛解決體系與社會治理模式的準則,法院應當成為糾紛解決體系中最為權威、最為主要的機構。
人民法院必須獨立進行審判。法官在執行審判職務時,除受事實與法律的約束外,不允許任何外來干涉,只有如此才能樹立起司法的權威。我國人民代表大會在宏觀上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能表作為訴訟一方當事人的利益,不管這一方當事人是公民還是國家機關。因此人民代表大會不應該享有對法院的個案監督權,因為這可能會影響司法的公正,使法院難以做出符合法律規定的判決。
“在現代社會，被人類經驗認可的主流權利救濟制度是司法中心主義下的訴權模式，它是人類文明的成果，是權利救濟獲得普遍性和終極性解決的機制。” 因此“要適應現代社會要求，建構以司法權為核心的權利救濟制度體系，確立司法的最高權利救濟的權威。” 學者于建嶸認為“假如不能在民眾中樹立對法律的信心，那對我們國家的未來將是災難。”目前民眾普遍采取信訪救濟的方式，表明司法不具備應有的公信力和權威。因此，要加強法制建設，構建公平的司法體系，使法律成為最權威、最公平、最有效的解決糾紛的手段，這就要打造一個相對公平、相對獨立的法律體系。要降低司法解決糾紛的門坎，讓貧困人群也打得起官司。要落實行政復議制度和國家賠償制度，要嚴格執行責任追究制度（包括對違法辦案的司法人員的責任追究制度）。要切實規范上訪人員的上訪行為，對上訪人員的違法行為要一視同仁，追究責任。因此，要適應現代社會要求，建立和完善我國的以司法權利救濟為核心的救濟體制，樹立司法的最高權威性。
（五）盡快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現信訪的程序化、法制化
“現代法治的真諦就是:一切社會行為必須處在法律的控制之下。法律規則是構建法律秩序的要素。” 而我國現行《信訪條例》只是一個行政法規，“作為行政法規的國家信訪條例和有關信訪工作的地方性法規，推動了信訪工作的程序化、規范化，但這些遠沒有涵蓋國家信訪工作的全部，扮些原則問題，特別是信訪關系涉及保障公民基本權利的內容，無法在行政法規和地方性法規中解決，只有通過立法用法律的形式加以規范解決。” 再者，“任何國家公民的政治參與必須要有暢通的、制度化的渠道作為保障，依據我國政治參與的社會主義性質和信訪體制的現狀，信訪立法己經成為迫在眉睫的任務。” 因此，我國應當盡快出臺《信訪法》，以改變信訪制度單純依靠規定、條例和政策來調節的現狀，健全信訪法律體系，實現信訪工作的程序化和法制化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。制定專門法規受理程序，做到：
1.明確受理范圍。明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復，這樣不僅節約行政成本，也有利于提高行政效率；
2.嚴格程序規制。要對信訪問題的提出、受理、辦理和督察等一系列的法律程序，完善信訪活動的處理、復查、復核的工作機制一系列程序作出嚴格而具體的規定；
3.加強責任追究機制。要明確信訪機構及其工作人員在信訪工作中的責任和義務，對于違反任何相關規定的工作人員都要依法追究其法律責任；
4.健全信訪終結制度。對確實經過三級程序認定終結的信訪事項，如果信訪人繼續無理上訪，擾亂社會秩序的，要建立相關的與之配套的法律程序，明確相應的法律責任。對那些經過三級程序認定信訪事項合情不合理的信訪，可以從社會救助等角度進行解決，動員社會力量做好息訪工作。
筆者認為，目前我國出臺《信訪法》的條件己經基本具備：一是存在大量的規范性文件為其提供可借鑒的素材。例如國務院頒布的《信訪條例》、地方國家權力機關制定的地方性信訪法規、司法機關制定的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》以及省級領導機關為做好信訪工作出臺的相關文件等；二是辦信、接訪程序、疑難信訪案件聽證、辦訪責任制和電子信訪等信訪實踐經驗為抽象出法律條款提供了基礎；三是信訪理論工作者發表的相關科研成果以及介紹的國外相關制度可供借鑒。 可以說，“當前盡快制定和出臺信訪法的條件和時機都己經成熟，建議全國人大及時將信訪法列入立法計劃，盡早制定和出臺信訪法。” 通過制定出臺《信訪法》，“在維持目前多系統并存的信訪格局前提下，建立健全信訪工作機制和法定程序，將信訪案件的受理、處理、終結等程序以法律的形式規定下來。”
結語
2005年《信訪條例》的實施，一定程度上擴展了信訪渠道，控制了信訪總量，但實施過程中卻存在諸多不足。正因如此，我國信訪制度完善的相關研究已成為當務之急。在當前社會轉型時期，信訪制度的存在必要而且重要，它不但為公民、法人和其他組織提供了一條不可缺少的參與法治建設的途徑，同時也在一定程度上發揮了權利救濟的重要功能，實現著鞏固黨的執政基礎，有效維護社會穩定，保障公民民主政治權利等重要作用。現實生活中信訪“洪峰”的出現、信訪問題的積累又促使我們對信訪制度進行反思。思考的結果是必須對信訪制度進行改革而不是簡單地廢除。信訪制度改革面臨的關鍵問題不是還能不能存在，會不會走向終結，而是還需要加強哪些工作，進行什么樣的轉變。必須明確信訪制度與司法制度在處理糾紛方面的關系仍是“橋歸橋，路歸路”，但信訪制度改革不僅是要改革制度本身存在的缺陷，而且要與司法制度的改革統一起來，還應該與推進社會主義法治建設和政治體制改革結合起來，形成互相支撐、協同一致的格局。當前，我國正處在由傳統社會向現代社會的轉型期，要想緩和社會矛盾，減輕信訪制度的壓力，建立暢通的利益訴求渠道和權利救濟機制，就必須加快推進法治進程，在社會樹立司法的最高裁判權威，當民眾不再“信訪”而“信法”時，信訪制度所面臨的問題也就迎刃而解了。信訪制度的改革進程可能艱難而漫長，不會是一蹴而就的事情，建立怎樣的信訪制度，怎樣建立信訪制度，需要我們不斷探索，既要在實踐中不斷摸索，也需要在理論上尋求突破。
參考文獻
1.陳金釗：《法治與法律方法》，山東人民出版社2003年版。
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