[ 張生貴 ]——(2012-4-3) / 已閱12291次
【案情簡介】
2008年10月份，原告（為乙方）與客運(yùn)公司（為甲方）訂立了《客運(yùn)掛靠經(jīng)營協(xié)議》，約定乙方（原告）出資購買東風(fēng)蓮花牌CD型號客車入戶甲方，手續(xù)由甲方申辦，所需費(fèi)用由乙方負(fù)責(zé)。乙方每年向甲方交納掛靠管理費(fèi)6000元；協(xié)議第六約定，協(xié)議期內(nèi)乙方需向甲方交納線路使用費(fèi)；協(xié)議訂立后，原告從親朋好友處籌資數(shù)百萬元，購買了二十輛客車掛靠在客運(yùn)公司名下開始運(yùn)營，2010年12月份客運(yùn)公司單方下令停運(yùn)乙方的全部車輛，導(dǎo)致合同利益落空。
【訴辯爭點(diǎn)】
原告要求確認(rèn)2010年12月份雙方之間的掛靠行為終止；確認(rèn)第六條線路使用費(fèi)的約定無效；退還安全生產(chǎn)保證金；退還票價(jià)保證金；
客運(yùn)公司辯稱：自始起將原告十三臺車的“道路營運(yùn)許可證”及“線路牌”扣留，是因?yàn)樵嬲衅傅乃緳C(jī)不合格，車站停止原告的客車進(jìn)站經(jīng)營，系原告違規(guī)，要求繼續(xù)履行協(xié)議。
爭點(diǎn)問題：“掛靠協(xié)議”的合法性問題？客運(yùn)公司應(yīng)否退還原告交納的保證金、押金、手續(xù)費(fèi)、線路使用費(fèi)？
【法理辯析】
一、“掛靠”協(xié)議的法律效力問題：
《客規(guī)》規(guī)定的強(qiáng)制性禁止性“掛靠經(jīng)營”，規(guī)制的是掛靠行為和內(nèi)容；是效力性強(qiáng)制性規(guī)范，掛靠經(jīng)營的直接后果危害的是社會(huì)公眾利益，是廣大乘客的人身安全，掛靠經(jīng)營的性質(zhì)是客運(yùn)公司只收費(fèi)不擔(dān)責(zé)，放棄安全責(zé)任，危害性極大，一直是國家各交通相關(guān)部門打擊和整治的重點(diǎn)。
2003年4月3日交通部公路司《清理整頓道路客運(yùn)掛靠經(jīng)營工作安排》明確了三個(gè)問題：一是、清理掛靠行為的時(shí)間安排：從2003年起開始對道路運(yùn)輸行業(yè)的客運(yùn)車輛掛靠經(jīng)營行為進(jìn)行清理和整頓，計(jì)劃用3-5年的時(shí)間，即到2005年底或最遲到2007年底，要對客運(yùn)掛靠經(jīng)營的車輛進(jìn)行全面的清理整頓，最終達(dá)到所有客運(yùn)線路掛靠車輛清理完畢，客運(yùn)車輛基本實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營，形成“線路經(jīng)營權(quán)明確、車輛產(chǎn)權(quán)清晰、企業(yè)管理規(guī)范、人員素質(zhì)提高、服務(wù)質(zhì)量特別是安全質(zhì)量明顯改善”的道路旅客運(yùn)輸健康發(fā)展新格局。二是、關(guān)于“掛靠經(jīng)營”界定：“道路客運(yùn)掛靠經(jīng)營”是指道路客運(yùn)企業(yè)擅自將企業(yè)擁有的客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)私下轉(zhuǎn)賣或以收取管理費(fèi)的方式轉(zhuǎn)讓給職工或不具備經(jīng)營資質(zhì)條件的企業(yè)和個(gè)人（下稱車主），由車主出資購賣車輛、以所掛靠企業(yè)的名義進(jìn)行經(jīng)營的行為。是否為掛靠車輛可根據(jù)以下幾個(gè)原則來界定：1、車輛產(chǎn)權(quán)關(guān)系上：非掛靠車輛的全部或大部分產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于運(yùn)輸企業(yè)所有，車輛有關(guān)證照注明的所有者應(yīng)為運(yùn)輸企業(yè)。2、客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)的所有權(quán)：非掛靠車輛的客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)應(yīng)為運(yùn)輸企業(yè)所有。3、司乘人員與運(yùn)輸企業(yè)的人事關(guān)系上：4、運(yùn)輸組織上：非掛靠車輛必須由運(yùn)輸企業(yè)統(tǒng)一調(diào)度指揮，統(tǒng)籌安排各班車上的司乘人員；5、財(cái)務(wù)關(guān)系收益分配上：非掛靠車輛單車營運(yùn)收入應(yīng)全部上交企業(yè)，企業(yè)每月按相關(guān)規(guī)定發(fā)給司乘人員工資；6、管理責(zé)任上：運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)對非掛靠車輛負(fù)有全部的管理和安全責(zé)任。實(shí)際工作中對界定一輛車是否是掛靠車輛，在遵守上述原則的基礎(chǔ)上，通過如下材料進(jìn)行確認(rèn)：1、該車的線路經(jīng)營權(quán)的所有者為根據(jù)線路審批表或相關(guān)文件確定的經(jīng)營者。2、該車購置發(fā)票、銀行資金流動(dòng)單據(jù)、購車協(xié)議所確定的車輛產(chǎn)權(quán)擁有者。3、該車的《道路運(yùn)輸證》、《行駛證》的車主。4、企業(yè)的車輛技術(shù)臺帳、折舊臺帳、資產(chǎn)臺帳以及有關(guān)資產(chǎn)審核報(bào)告是否包括該車輛。5、該車營業(yè)收入的結(jié)算單、解繳營業(yè)收入的有關(guān)財(cái)務(wù)憑證。6、企業(yè)現(xiàn)金流量表是否包括該車的全額營業(yè)收入。7、駕乘人員的聘任協(xié)議、工作證、企業(yè)為職工辦理的保險(xiǎn)、福利等相關(guān)證明材料。8、股東的駕乘人員參與企業(yè)分紅的有關(guān)憑證。9、企業(yè)與車主簽訂的收購協(xié)議或掛靠、承包協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容。10、企業(yè)負(fù)責(zé)人與車主、司乘人員的口頭或書面意見。
清理整頓工作內(nèi)容和要求:按照對掛靠車輛的界定標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)的車輛進(jìn)行逐一對照清理，凡不符合要求的車輛均認(rèn)定為掛靠車輛，列入清理整頓范圍。運(yùn)輸企業(yè)要與掛靠車輛解除掛靠合同或協(xié)議，掛靠車輛不得再以掛靠企業(yè)的名義經(jīng)營，企業(yè)可采取出資收購或車輛作價(jià)入股的形式，將掛靠車輛產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為企業(yè)所有。各道路客運(yùn)企業(yè)要進(jìn)一步明確企業(yè)是市場主體，承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，駕乘人員僅是企業(yè)職工，要徹底解決企業(yè)只收“掛靠費(fèi)”、“管理費(fèi)”，不承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的問題。對于私自轉(zhuǎn)讓線路經(jīng)營權(quán)的單位和個(gè)人，要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門關(guān)于清理整頓道路客貨運(yùn)輸秩序意見的通知》(國辦發(fā)[2000]74號)文件精神和有關(guān)規(guī)定，一律視為嚴(yán)重違規(guī)行為，交通主管部門不予認(rèn)可，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛可由當(dāng)事人通過法律手段解決。自本文件下發(fā)之日起，嚴(yán)禁再發(fā)生任何形式的新的客運(yùn)車輛掛靠經(jīng)營。凡在今后新增的掛靠車輛或現(xiàn)掛靠車輛在報(bào)廢后更新的、經(jīng)營期滿又續(xù)簽掛靠合同的，無論是經(jīng)營高速公路客運(yùn)還是普通客運(yùn)，其雙方簽訂的合同均視為無效合同，所產(chǎn)生的一切后果或給雙方造成的經(jīng)濟(jì)損失，由雙方自行承擔(dān)和解決。
“掛靠經(jīng)營協(xié)議”是典型的“出租資質(zhì)、買賣牌照、過票借權(quán)”，客運(yùn)公司通過掛靠行為轉(zhuǎn)移市場開放帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，損害了社會(huì)公共利益，給廣大旅客的人身安全帶來隱患，正因?yàn)閽炜啃袨槲：舶踩罁?jù)合同法第五十二條第（4）規(guī)定，屬無效行為；同時(shí)又違背國務(wù)院關(guān)于“道路旅客運(yùn)輸企業(yè)不得掛靠經(jīng)營，不得違法轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓客運(yùn)車輛和線路牌”的規(guī)定；依據(jù)《合同法》第五十二條（5）項(xiàng)規(guī)定、《最高法院合同法司法解釋一》第十條、《最高法院合同法司法解釋二》第十條規(guī)定，應(yīng)屬無效；掛靠行為違背“限制經(jīng)營、特許經(jīng)營以及法律法規(guī)禁止經(jīng)營的強(qiáng)制性規(guī)定”；系違法轉(zhuǎn)嫁交通運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；嚴(yán)重危害共公利益，損害旅客人身安全，交通部《關(guān)于促進(jìn)道路旅客運(yùn)輸企業(yè)轉(zhuǎn)變掛靠經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)公司化經(jīng)營的若干意見》認(rèn)為“客運(yùn)車輛靠掛經(jīng)營是一種變相轉(zhuǎn)讓、出租道路客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)的行為，造成道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制不規(guī)范、管理薄弱、安全管理責(zé)任不到位、對行業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重影響，已制約道路客運(yùn)行業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展”，因此必須堅(jiān)決予以取締。“旅客運(yùn)輸行業(yè)”直接涉及公共安全、涉及公共資源配置，直接關(guān)系公共利益特定行業(yè)市場準(zhǔn)入，需要賦予特別許可，《道路運(yùn)輸條例》第十條、第十一條將旅客運(yùn)輸行業(yè)列為特許經(jīng)營及限制經(jīng)營的行政許可范圍；《行政許可法》第九條、第十二條、第八十條規(guī)定，被許可人不得倒賣、出租、出借行政許可事項(xiàng)；《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》（2008版）第五條規(guī)定“道路客運(yùn)禁止掛靠經(jīng)營”；第十八條道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《道路運(yùn)輸條例》和《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》以及本規(guī)定規(guī)范的程序?qū)嵤┑缆房瓦\(yùn)經(jīng)營、道路客運(yùn)班線經(jīng)營行政許可；第四十四條 客運(yùn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事客運(yùn)經(jīng)營活動(dòng)，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件；《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》第六條第十七項(xiàng)規(guī)定“禁止客運(yùn)車輛掛靠運(yùn)營”。
國家以行政權(quán)力的方式透過法律干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序，違反這些法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)使其無效，否則，強(qiáng)制性規(guī)定的注意將失去基本價(jià)值，形同虛設(shè)。合同法第五十二條第5項(xiàng)規(guī)定，違反法律行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，合同無效，合同法司法解釋一第4條雖然限縮了法律行政法規(guī)的范圍，但并不意味著完全排除了行政規(guī)章的作用，事實(shí)上，如果違反行政規(guī)章將導(dǎo)致?lián)p害社會(huì)公共利益，則全完可以根據(jù)合同法第五十二條第4項(xiàng)規(guī)定，以損害公共利益為由確認(rèn)合同無效。因此，道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例及客規(guī)關(guān)于禁止掛靠經(jīng)營的規(guī)定，可以作為判斷是否損害社會(huì)公共利益的參考。關(guān)系社會(huì)秩序、市場秩序、交易安全以及直接關(guān)系第三人利益的事項(xiàng)，法律通常設(shè)強(qiáng)制性規(guī)定，排除當(dāng)事人的意思自治，關(guān)于禁止性規(guī)定的法律表現(xiàn)形式通常體現(xiàn)為“禁止”“不得”“必須”等表述上。結(jié)合本案，法律法規(guī)雖然沒有規(guī)定違反該規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或不成立，但違反該規(guī)定若使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會(huì)共公利益，也應(yīng)屬效力性規(guī)定，《客規(guī)》第五條禁止的是掛靠經(jīng)營行為，當(dāng)事人不得“掛靠”，只要有相應(yīng)的掛靠行為發(fā)生，就會(huì)損害社會(huì)公共利益。從另一個(gè)角度分析，行政許可法就客運(yùn)行為的主體資格作出限制，目的旨在保護(hù)一些特別重要的公共利益，對客運(yùn)資格的限制是為了維護(hù)交通客運(yùn)安全。筆者認(rèn)為，識別效力性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從正反兩方面判斷，首先判斷該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確了違反的后果是合同無效，則屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定；其次，法律法規(guī)雖然沒有規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益或社會(huì)公共利益的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定；在否定性識別上，應(yīng)當(dāng)明確法律行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅關(guān)系當(dāng)事人的利益的，法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定是為了行政管理需要的，一般不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，這要從立法目的進(jìn)行判斷，目的是為了實(shí)現(xiàn)管理需要，并非針對行為內(nèi)容本身，則可認(rèn)為不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定；其次，從強(qiáng)制性規(guī)定的調(diào)整對象來判斷該規(guī)定是否效力性強(qiáng)制性規(guī)定。效力性強(qiáng)制性規(guī)定針對的都是行為內(nèi)容，比如客規(guī)規(guī)定的是禁止掛靠經(jīng)營，明顯是對內(nèi)容的禁止，管理性強(qiáng)制性規(guī)范很多時(shí)候單純限制的是主體的行為資格。《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形式下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》第五條、正確適用強(qiáng)制性規(guī)定，穩(wěn)妥認(rèn)定民商事合同效力：15、16、人民法院應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨，權(quán)衡相互沖突的權(quán)益，諸如權(quán)益的種類、交易安全以及其所規(guī)制的對象等，綜合認(rèn)定強(qiáng)制性規(guī)定的類型，如果強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要該合同行為發(fā)生即絕對地?fù)p害國家利益或者社會(huì)公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。如果把握不準(zhǔn)的，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)部門的意見或請示上級人民法院。
原、客運(yùn)公司之間訂立的掛靠經(jīng)營協(xié)議，違背國務(wù)院規(guī)定，依據(jù)《合同法》第五十二條、《最高法院合同法司法解釋一》第十條、《最高法院合同法司法解釋二》第十條規(guī)定，應(yīng)屬無效。掛靠實(shí)質(zhì)是對公共資源及行政許可證的轉(zhuǎn)讓，由具備資質(zhì)的客運(yùn)公司將資質(zhì)提供給不具備受許資質(zhì)的原告從事須經(jīng)法律許可的行為，客運(yùn)公司利用經(jīng)驗(yàn)和對法律的熟悉，以掛靠方式獲取非法利益、轉(zhuǎn)嫁安全風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避行政許可法，使行政許可失去法律意義。
二、客運(yùn)公司收取的線路使用費(fèi)是否退還的問題：
“客運(yùn)線路有償使用”后果加重了經(jīng)營負(fù)擔(dān)，降低道路運(yùn)輸競爭力，客運(yùn)公司企業(yè)只收費(fèi)、不擔(dān)責(zé)，有意識逃避市場風(fēng)險(xiǎn)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓道路客貨運(yùn)輸秩序的意見》（國辦發(fā)【2000】74號（五）停止道路客貨運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)有償出讓；《交通部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院清理整頓道路客貨運(yùn)輸秩序的意見》；建設(shè)部交通部財(cái)政部國家計(jì)委公安部《關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通的意見》（四）：“一律不得實(shí)施經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓行為，對私下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)及其他擾亂經(jīng)營權(quán)管理的單位和個(gè)人，要嚴(yán)肅處理，并收回其經(jīng)營權(quán)”。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、交通部等部門關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通意見的通知》；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)”是特殊的資源利益，關(guān)系國計(jì)民生，受國家政策法規(guī)專項(xiàng)管控。《道路旅客運(yùn)輸班線經(jīng)營權(quán)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定：不實(shí)行班線經(jīng)營權(quán)有償使用或競價(jià)的前提下，通過公開招標(biāo)，以企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)、規(guī)模運(yùn)力、安保措施為評標(biāo)因素。客運(yùn)公司無償取得線路經(jīng)營權(quán)，有償向掛靠經(jīng)營者出讓，客運(yùn)公司收取線路使用費(fèi)的行為違法。
客運(yùn)公司扣押營運(yùn)許可證及線路牌的理由不當(dāng)：
客運(yùn)公司將扣押許可證及牌照的行為歸咎為“駕駛員資格”不到位，理由不能成立。根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第十條、第十四條規(guī)定，取得客運(yùn)經(jīng)營許可證的條件有“車、人、制度”三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，原告的二十三輛客車符合國標(biāo)、提交的一車一駕員資格符合要求，客運(yùn)公司自行制定安全制度，三項(xiàng)檔案資料齊備后由，客運(yùn)公司報(bào)經(jīng)省交通運(yùn)輸廳辦理“客運(yùn)經(jīng)營許可證明”及“線路使用牌照”，經(jīng)行政主管部門審查合格后核發(fā)了二十三臺車的許可證及牌照，有效期均到2011年2月份，證明原告的駕員資格完全符合條件，不存在任何問題。客運(yùn)公司提交的“客運(yùn)許可證明”確認(rèn)駕員符合條件的情形業(yè)經(jīng)主管部門審核，客運(yùn)公司不能推翻“許可證明”的法律效力。
【妥當(dāng)裁判】
正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)，看得見的正義，實(shí)際上就是要求裁判必須說理，使法條所表達(dá)的抽象正義從隱藏過渡到具體的生活事實(shí)中。法律適用過程最終通過對在的將法律法規(guī)作為大前提和要件事實(shí)作為小前提的連接，以嚴(yán)密的羅輯和情理使案件裁判結(jié)論不僅在當(dāng)事人之間實(shí)現(xiàn)法律的公正價(jià)值立場，而且能夠使社會(huì)大眾對裁判及前后法律的公正性得到理解。裁判不是一個(gè)武斷、命令式的單純強(qiáng)制結(jié)論和指揮他人的行為過程，而是一個(gè)為結(jié)論尋找正當(dāng)化的依據(jù)的分析與說理過程，一個(gè)傳遞司法正義、捍衛(wèi)司法尊嚴(yán)的充分說理的公正判決。
根據(jù)公平正義司法價(jià)值理念，為履行掛靠協(xié)議，原告籌資巨額投入，最終卻損失慘重；客運(yùn)公司無任何付出，卻坐收漁利，雙方之間的權(quán)利義務(wù)明顯不對等，客運(yùn)公司提供的格式協(xié)議免除自己的責(zé)任、加重原告的責(zé)任、排除原告的權(quán)利，損害了原告的合法權(quán)益，依據(jù)《合同法》第四十條、《合同法司法解釋二》第十條，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該格式條款無效。正確裁判本案，要嚴(yán)格依法，遵循法律價(jià)值評判，堅(jiān)持利益衡平規(guī)則，貫徹公平正義的司法理念，通過特別法的特別規(guī)定審視案件。從《道路運(yùn)輸條例》第十四條規(guī)定分析：客運(yùn)班線的經(jīng)營期限為4年到8年，客運(yùn)班線經(jīng)營期限只所以有具體年限規(guī)定，是依據(jù)運(yùn)輸車輛的合理使用年限、投資回報(bào)及客運(yùn)班線從投入到回報(bào)的周期等因素決定的。國務(wù)院交通管理部門在制定條例時(shí)充分考慮到客車日行程300公里，年工作330日，年行駛里程10萬公里，客車報(bào)廢里程50萬公里等客觀因素，原告投資300余萬元購車，又繳給客運(yùn)公司上百萬元費(fèi)用，兩年內(nèi)根本不可能收回成本，加上客運(yùn)線路三到五年的培育周期，正常情況下也得6年左右收回投資，兩年時(shí)間就被停運(yùn)，給原告造成的損失可謂慘重，只有判令客運(yùn)公司如數(shù)退還各項(xiàng)費(fèi)用，才能依法維護(hù)公平正義，才能體現(xiàn)司法扶正的普遍功能。
