[ 倪學偉 ]——(2003-9-16) / 已閱19039次
加入WTO對海事審判的影響與對策
Influences and Countermeasures confronted by
Maritime Trial after China’s Entry into WTO
倪學偉
Ni Xuewei
“入世”對我國的影響是全方位、多層面、寬領域、深層次的。為此，海事法院作為國家行使涉外審判權的一個重要窗口，如何直面“入世”的挑戰、積極采取正確措施予以應對？無疑，這一問題因中國的正式“入世”已十分緊迫地擺在了海事法官面前。本文通過對WTO所要求的司法審查制度和透明度原則的分析研究，初步回答了海事法院在加入WTO的新形勢下如何公正高效行使審判權、依法保護中外當事人合法權益的諸多理論與實務問題。
一、WTO所要求的司法審查制度將予海事法院體制性的革新
WTO的重要協議之一《服務貿易總協定（GATS）》第6條第2款規定：“（a），每個成員應維持或按照實際可能盡快地建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時，該成員應確保這些程序實際上會作出客觀和公正的審議。（b），(a)項的規定不能解釋為要求一成員建立與其憲法結構或法律制度的性質不一致的法庭或程序。”GATS附件中涉及到自然人流動、航空運輸服務、金融服務、海運服務、電信服務等領域，其中有關海運服務的詳細規定，將對我國海事審判產生直接影響。另外，《裝船前檢驗協議》第4條“獨立審議程序”也規定：“各成員應鼓勵裝運前檢驗機構和出口商共同商議雙方之間的爭議。然而，在按照第2條第21款的規定提出申訴后的兩個工作日內，任何一方都可將爭議提交一個獨立的審議機構�！�
上述兩條款的內容，實際上是WTO規定的司法審查制度在海運服務領域的具體化。其核心是要求成員方建立獨立于海運服務行政機關的行政救濟機構，且應有一套完整的行政救濟程序，對行政行為的審查須客觀、公正，該機構的裁決應具法律上的拘束力。建立行政救濟機構是“用盡當地救濟原則”的一個條件。但在WTO規則中，若國際社會普遍認為某一成員方的行政訴訟制度不合理，或行政訴訟機構不獨立、不具可信賴性，或成員方以前的國內救濟機制作出了國際公認的明顯不公正的裁決，則可不受“用盡當地救濟原則”限制，直接將有關案件提交WTO爭端解決機構（DSB）解決。
我國“入世”后，海運服務市場將進一步對外開放，而在海運服務行政管理方面一旦發生糾紛，就應有一個獨立于行政管理機關的機構進行公正處理，以便將其解決在國內，否則，行政爭議可能因沒有國內適當的救濟途徑而被直接提交WTO爭端解決機構處理，使國內行政爭議國際化，從而導致我國在世貿組織活動中不必要的被動。我們知道，世界范圍內，各國的行政救濟制度主要有三種模式，即英、美等國的普通法院是行政救濟機構，同時也有一些獨立的裁判所為行政救濟工作；在法國等國家，則由獨立的行政法院進行行政救濟；其他國家則成立獨立的裁判所進行救濟。這三種模式的共同點是行政救濟機構必須獨立于作出行政行為的行政機關。就我國目前的憲法結構、國家體制及海運行政機關具體情況而言，海運行政糾紛應以司法機關即海事法院進行最終審查為最佳選擇。但是，海事法院原本是沒有行政審判權的，這可從《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中得到證實，該解釋第六條第二款規定：“專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件”。因應加入WTO的現實，針對海事行政糾紛的專業性、特殊性、涉外性，有必要突破專門法院不能審理行政案件的舊規定，賦予海事法院行政審判權。
最高法院于2001年8月9日公布并于9月18日起施行的《關于海事法院受理案件范圍的若干規定》，是我國根據加入WTO的現實而采取的一項重大司法舉措。該文件第40條、第41條規定，海事行政案件、海事行政賠償案件由海事法院專屬管轄；第60條規定，海洋、通海水域行政主管機關依法申請強制執行的案件，由海事法院專屬執行。上述規定使海事法院平添了行政審判權，因而是對專業法院不得管轄行政訴訟案件舊規定的重大突破，同時也將對海事法院的審判體制產生實質性影響。可預見的是，該文件頒布施行，使海事法院專業審判舞臺在千年交替的新世紀更為廣闊，使海事法院作為我國涉外審判窗口的極端重要地位較之從前更為凸顯。如前所述，WTO的有關規則已明確要求成員方加強對行政行為的司法審查，故而隨著我國“入世”后對外貿易的繁榮和對外運輸的增多，海事行政訴訟無疑將會逐年增加并越來越普遍。
海事法院屬中級法院建制，但不同于地方中級法院的是全國十家海事法院都享有跨所在地市行政區域的司法管轄權，法院的人財物由地方“高管一級”，即由省級人大常委會任命院長、庭長和法官，省級財政保障法院的經費，從而保證了海事法院較少受所在地市行政機關的制約，使其能真正以國家法院而不是“地方的法院”的身份公正處理案件，基本杜絕了地方保護主義的干擾。海事法院的這一特點符合WTO規則關于行政救濟機構必須真正獨立的要求。事實上，行政救濟機構的獨立性要求，同樣也是行政訴訟案件所必須的。我們知道，海事行政訴訟是指從事海洋運輸、生產等活動的行政管理相對人不服海洋及通海水域行政管理機關（下稱海洋行政機關）的具體行政行為，或不服該機關的復議決定，在法定期限內起訴，由海事法院依法進行審理和判決的司法活動。中國或外國的自然人、法人、合伙組織、社會團體和其他組織從事海洋運輸、漁業生產、海岸帶開發等經營活動，與海洋行政機關發生監管與被監管關系時，都擁有作為海事行政訴訟原告的資格。海事行政訴訟的被告則具有恒定性，即被告只能是海洋行政機關。在我國，海洋行政機關主要有海事局、漁監、漁政、海洋局、通海水域人民政府下設的水利局、水產局或其他水行政主管機關、基層人民政府等等。被告恒定為掌握國家行政權力的行政機關，倘若處理行政糾紛的法院在人、財、物上依賴于該行政機關，那么案件的公正處理顯然是不可能的。所以說，海事法院的獨立性特征是公正行使海事行政訴訟案件的有力保障。
根據最高法院規定，自2001年9月18日起，海事行政訴訟案件即成為海事法院的專屬管轄范圍，普通法院沒有管轄權，且該類行政訴訟案件的二審機關并非有關高級法院的行政審判庭，而是審理海事法院海商、海事上訴案件的民事審判庭。對海事法官而言，“入世”后的海事行政審判是一個全新的領域，需要從頭學起，因而首先面臨的是一個學習的問題。一方面，海事行政審判工作大多涉及國家的對外貿易和海運政策，與國家整體利益和國家法治形象密切相關，另一方面，WTO協議又極為復雜，與國內法的關系尚未有明確的定論，其中還有大量的例外和不確定的法律概念，故而海事法官不加強學習就難以勝任全新的行政審判工作。對海事法院而言，由哪一個審判庭行使行政審判權，即在海事法院內部是否增設海事行政審判庭？全國人大及最高法院對此未有定論。筆者認為，以目前海事行政案件的比例，以不設專門的行政審判庭為妥，可在海商庭或海事庭內設立一個人員較為固定且行政法律素養較高的行政案件審判合議庭，專司海事行政案件審判工作；待該類案件大幅上升時再考慮設立專門的海事行政審判庭。但是，這并不意味著不對法院的體制產生任何影響，實際上，賦予行政審判權后對海事法院的現行體制將會有較大突破，它也許會成為將來賦予海事法院海事刑事審判權的一個突破口，畢竟，海事法院的跨區域管轄權和相對于所在地市的獨立性是普通法院所不具備的，而這一特點又正是今后法院體制改革的一個方向。另外，我國憲法和行政訴訟法沒有賦予法院違憲審查權及對抽象行政行為的司法審查權，這與WTO關于司法審查包括對抽象行政行為的審查的規定是抵觸的。為履行我國政府的承諾及避免與WTO規則的沖突，我國很可能會在近期將地方人民政府的抽象行政行為納入司法審查的范圍，以確立司法權威，并實現從“行政化國家”到法治國家的轉軌。屆時，海事行政審判的要求將更高，責任將更大，海事法院與行政機關的關系將更微妙，而進一步加強海事法院的獨立性將更顯重要，為此，法院人、財、物方面的行政管理體制以及獨立審判體制也須相應進行必要的革新和調整。
二、WTO的透明度原則對海事審判提出了更高的要求
WTO的透明度原則，是指成員方與貿易有關的立法、行政、審判等部門應及時公布法律、法規及政策，且應保證法律、法規及政策的可預見性和穩定性，并進而保證社會成員為參與對社會的管理而獲取足夠的信息資料。該原則又稱為“陽光原則”。透明度原則早在1947的關貿總協定中就有所規定，只是在世貿組織規則中，這一原則所涉及的透明方式與程序更加完善。比如，GATT1994第10條第1款規定“任何締約方實行的有關為海關目的的產品計價或分類，有關關稅或其他費用的征收率，有關對進出口國際收支轉移的條件、限制與禁律，或者影響產品銷售、分配、運輸、保險、庫存、檢驗、展覽、加工、配料或其他利用等的法律、規章、普遍適用的司法判例與行政裁決，均應迅速予以公布，以使各國政府和貿易工作者能熟悉它們”，其第2款進一步規定，對現有政策法規的修改和制定新的規則，如其可能對國際貿易造成更大障礙者，未經公布，不得執行。服務貿易總協定（GATS）第3條亦規定，成員方與該協定有關的法律、規章、普遍適用的司法判例、行政裁決、國際協議都必須公布。政策、法規應迅速或立即公布，自公布時起至實施時止應有一段合理的期間以便其他成員方了解和適應該新規定，除非這有損于新規定的施行（如利率、匯率的調整）。
海事審判是否應貫徹透明度原則？答案是肯定的。這不僅是WTO規則要求成員方應盡的義務，而且也是海事審判工作的本質屬性所決定的。根據民訴法、海訴法的有關規定，我國已經在海事審判中實現了一定程度上的公開和透明，但與WTO規則的要求尚有較大距離，仍有許多改進之處。我們認為，透明度原則至少在以下幾方面影響海事審判工作的傳統程序，并將給審判工作以改革的動力：
（一）透明度原則要求司法解釋工作進一步完善和改進
被稱作“動態的法” 的司法解釋，是我國法律體系中一道十分獨特的風景。一方面，司法解釋是對全國人大制定的成文法的解釋，主要是關于成文法在實踐中如何操作的規定，是成文法的具體化，另一方面，司法解釋是對審判實踐中亟待明確而成文法又沒有規定的內容作出的相應規定，如關于證據規則的規定，它并非最高法院與全國人大爭奪立法權，而是填補法律空白。對中國這樣一個實行成文法的國家，由于法律的過于原則、不完善甚至于空白，由最高法院的司法解釋將法律具體化以便于審判操作，這具有毋庸置疑的正當性。根據最高法院《關于司法解釋工作的若干規定》[法發（1997）15號]的規定，司法解釋的形式有“解釋”、“規定”、“批復”三種，都具有法律效力，當其作為裁判依據時，應當在司法文書中援引。但是，該文件第11條關于司法解釋以在《人民法院報》上公開發布的日期為生效時間的規定，顯然與透明度原則是不符的。為便于消化理解、或就疑問處提出咨詢和進行答復，新司法解釋應提前公布，公布之日就是生效施行之日的做法是搞突然襲擊，既不利于法院司法，也不利于當事人遵行。另外，最高法院進行司法解釋時，應始終以法律規定為依據，且應有高度的主體意識，切不可遷就行政機關的內部規定或遷就效力低于法律的行政法規、規章，否則司法解釋就可能變味為行政部門的內部文件，其后果是很惡劣的。如沿海、內河貨物運輸糾紛的訴訟時效問題，海商法未作明確規定，根據法理，該時效可推定為遠洋運輸的時效期間即1年，或根據民法通則的規定認定為2年。但最高法院1988年12月8日《關于水路貨物運輸中索賠期問題的復函》卻根據國務院頒布的《水路貨物運輸規則》及《水路貨物運輸合同實施細則》的規定，將該時效認定為180天。很明顯，這一認定是沒有法律根據的。就連交通部水運司也承認：180天索賠期間“沒有上位法的相應條款作為依據……這樣的規定不僅形同虛設，更是對有關當事人的一種誤導” 。當2001年1月1日生效施行的《國內水路貨物運輸規則》取消180天的索賠期間后，最高法院才于同年5月22日以批復的形式認定沿海、內河貨物運輸糾紛的時效期間為1年。這實在是司法解釋遷就行政規章的一種尷尬，其實質是解釋法律者主體意識的失落或者說是沒有自己的思想。司法解釋在我國法律體系中的重要地位，決定了“入世”前后要對原有的解釋進行一次徹底的清理，與法律相抵觸、與WTO規則相矛盾的都要堅決廢止。另外，法院判案時內部掌握的“會議紀要”、“領導講話”、“紅頭文件”等，都與透明度原則相悖，應予清理，符合法律規定且又是審判工作必不可少的，由最高法院將其上升為司法解釋，其余的則予廢除，以此實現判案根據的公開、透明，為“陽光下的審判”創造條件。
（二）透明度原則要求海事審判的庭審工作真正意義上的公開
目前，海事案件除民訴法第120條規定的不公開審理的幾種情況外，都實行了庭審公開制度，允許任何公民持有效證件旁聽，經特別許可，甚至還準許對庭審情況進行電視現場直播。但根據透明度原則，我國海事審判的庭審公開與法治國家的差距還是很明顯的，這主要表現在證人出庭作證率低，鑒定人、行政機關幾乎就沒有出庭作證的記錄，從而使得“質證在法庭”的庭審原則在一定程度上流于形式，并進而使得審判的公正性受到合理的懷疑。海事案件具有涉外性強的特點，其一方當事人往往是外國人，它們對國際社會通行的證人出庭作證是習以為常的，相反，對證人不出庭作證的做法卻持反對態度，對證人不出庭就作出的判決難以信服，哪怕有關的判決在實體上是公正的�！叭胧馈焙�，我們應以證人出庭作證作為海事審判深化庭審公開程序的一個突破口，以此實現WTO對透明度原則的要求。自2002年4月1日起施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》已明確了證人出庭作證為原則、不出庭作證為例外的制度，但其在審判實務中的執行可能會遇到一些阻力。要求普通自然人出庭作證，問題不大，但要掌握一定權力的官員作為證人出庭作證，特別是要求其以官方身份出庭作證，則在目前的中國會有相當難度。我們知道，在法庭上查明案件事實的客觀要求應該是：倘若一個案件首先經過了公安、邊防、武警的調查，則參與調查的警官有義務作為證人出庭接受原被告及其代理人的盤問；行政官員根據其工作職責對案件進行過調查處理的，亦應出庭作證；鑒定結論是證據的一種，鑒定人員有義務出庭對其鑒定結論作出說明，并接受當事人的質詢。顯然，我國目前尚未形成警官、行政官員、鑒定人出庭作證的風氣，這與法院在社會上沒有足夠的權威有一定關系，而更主要的是法律從來就沒有這樣的要求。鑒于海事案件的涉外性以及一方當事人熟悉國際通行的證人出庭作證規則，在今后的海事審判中，應將警官、行政官員、鑒定人出庭作證予以制度化，以使海事審判庭審程序實現實質意義的和全面的公開與透明。
（三）透明度原則要求以“看得見”的形式體現判決過程的公開
庭審工作的公開只解決了審判程序中“審”的環節的公開，而“判”的環節根據透明度原則也是應該予以公開的。然而，我們很難樂觀地說我國“判”的環節是公開、透明的。我國法院素來有“審”、“判”分離的傳統，即審案者不判案，判案者不審案。這一有違法治精神的不正常現象源于審判權的行政化，是官本位思想對審判權的異化，同時也與審判人員業務素質低下、客觀上需要業務素質相對較高的領導把關有密切關聯。海事法院相對于地方法院而言，其人員素質普遍較高，但審案者不判案、判案者不審案這一不正�，F象在個別案件中也是客觀存在的。判案者躲在審案者的背后，判案的過程蒙上了一層神秘的面紗，當事人不知道決定其命運的是何許人，如若存在法定的回避事由，則無形中剝奪了當事人申請回避的權利。判案者因為沒有親聆庭審情況，總不如審案者了解案情，盡管有案情匯報制度，但匯報難免會掛一漏萬，因而其判案的公正性是可質疑的。這種判案方式違反了審判工作的“親歷性”原則，同時也與透明度原則背道而馳。解決“審”、“判”分離，最關鍵的是提高審案法官的素質，使其不僅有審案的資格，而且有判案的水平。若一個法官總判錯案件，院長、庭長又如何放心讓其繼續“判”案？2002年1月1日生效的新《法官法》，將法官任職條件提高，并須通過國家統一司法考試方可被任命為法官。無疑，法官業務水平的提高是最終解決“審”、“判”分離不正�，F象的有效路徑。此外，在短期難以整體提高法官業務水平的情況下，強化合議庭和法官職責，弱化或取消院長、庭長審批具體案件的做法，可以遏止一部分“審”、“判”分離現象。院長、庭長是行政領導，不是審判職務，我們應該還院長、庭長行政長官的本來面目，將行政事務管理者與法官的界限明確區別開來。當然，院長、庭長同時也是法官，他們在做好行政管理工作的同時，應該積極參與到合議庭中來擔任審判長，以法官的身份行使審判權，履行一名法官應盡的職責，以期實現審判權與行政權的分離。
“審”的環節的公開是直接擺在法庭上的，而“判”的環節的公開和透明則必須有一個載體，這一載體就是判決書或其他司法文書。自2002年1月1日起，海事法院的部分生效裁判文書開始在“中國涉外商事海事審判網站”上向全世界公開，初步實現了“判”的過程的公開�，F在的問題是，“判”的過程應該公開到何種程度？合議庭對判決結果意見一致，直接公布判決結果，這是沒有問題的。倘若合議庭意見不一致，歧義法官的意見應否在判決書中公開？即歧義法官的意見是否仍應屬于審判機密？如果案件是提交審判委員會討論后做出的判決，是否應在判決書中公開合議庭的意見和審委會的決定？英美法系國家的判決書要列明歧義法官意見，其好處是當事人可比較正反兩種意見，使官司贏得明白，輸得心服，減少上訴率，促進司法公正。大陸法系國家的判決大多不公布歧義法官意見。歐洲法院、歐洲人權法院、聯合國國際法院、前南問題國際刑事法庭的判決則一律公布歧義法官意見。廣州海事法院已率先在其判決書中列明少數法官意見，此舉被認為“揭開了合議過程中的神秘面紗，打開了海事審判過程中的最后一道暗箱” 。在判決書中公開歧義法官個人意見，其利弊得失尚需仔細權衡，但我們認為，這種做法最大的好處是將判案的全過程置于陽光之下，雖不能肯定陽光普照之處就沒有了罪惡，但陽光下的操作是透明的、看得見的——透明本身就是透明度原則的目的——便于當事人和社會的監督，也能促使法官盡快提高個人素質，實現司法公正，因而是可以考慮的一個改革方向。
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