[ 羅春霆 ]——(2012-3-16) / 已閱30477次
內 容 摘 要
[摘要]：《信訪條例》向廣大群眾提供了一種在法律系統外部解決問題的途徑，但是近年來，信訪權利出現了被濫用的趨勢，少數信訪人違反規定進行非正常上訪，嚴重干擾了正常的工作、生活秩和社會秩序，影響了社會的和諧穩定，如何有效地預防和減少非正常信訪已成為各級黨委、政府急需解決的問題。只有立足于科學發展的大局，把握處置信訪工作的總體要求，建立起解決非正常信訪的長效機制，進一步通暢信訪渠道和規范信訪秩序，就能將信訪工作逐步納入規范有序的運行軌道。
[關鍵詞]：非正常信訪 原因分析 解決對策
《信訪條例》自2005年5月1日起施行，至今已逾五年，信訪制度是新中國法律制度合法化中的一個重要環節，有著深厚的社會基礎和意識形態基礎，它向廣大群眾提供了一種在法律系統外部解決問題的途徑，是黨和政府及時了解社情民意、化解社會矛盾、改進工作作風、密切聯系群眾的橋梁和紐帶。但是近年來，信訪權利出現了被濫用的趨勢，少數信訪人違反規定進行非正常上訪，嚴重干擾了正常的工作、生活秩和社會秩序，影響了社會的和諧穩定，部分人甚至以此通過非法手段謀取不合理利益，因此，如何有效地預防和減少非正常信訪已成為各級黨委、政府急需解決的問題。
一、非正常信訪的主要表現形式
根據工作實踐，筆者認為非正常信訪主要是指違反《信訪條例》、《治安管理處罰法》和《集會、游行示威法》等有關規定，不按規定程序、采用非法手段上訪或者為滿足個人無理要求纏訪鬧訪的行為，表現為：
（一）信訪人到非信訪接待場所上訪，提出信訪事項的；特別是到北京中南海、天安門、新華門、外國駐華使(領)館等政治敏感地區和省、市、區黨政機關等非《信訪條例》規定的信訪場所信訪的行為。
（二）信訪人在各級國家機關、企事業單位、社會團體辦公及會議場所周圍、領導同志住地、外國駐華使館區、公共場所，非法聚集、靜坐、散發信訪材料、呼喊口號、打橫幅、出示狀紙、抬棺材、穿狀衣或孝衣，圍堵、沖擊機關或單位，堵塞、阻礙交通，攔截公務車輛、影響車輛正常行駛，擾亂公共秩序的;
（三）信訪人攜帶危險物品、管制器具，或在信訪接待場所和其它公共場所實施自傷、自殘、自殺行為的；
（四）信訪人侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；
（五）信訪人在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；
（六）信訪人煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；
（七）信訪人赴京、赴省在非信訪接待場所，以明示或暗示的方法有意表露信訪人身份，雖無過激行為，但被公安部門清查處理的；
（八）信訪人擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其它行為。
為了更好把握非正常信訪現象的狀況、特征及發展趨勢，筆者對柳城縣2007—2009年的信訪案件進行了梳理和分析，試圖探尋解決問題的有效途徑。
（一）柳城縣2007－2009年信訪案件基本情況
據不完全統計，2007年柳城縣信訪部門接待受理信訪213人次，其中非正常上訪51人次，占信訪總量的23.94%，2008年柳城縣信訪部門接待受理信訪196人次，其中非正常上訪47人次，占信訪總量的23.98%，2009年柳城縣信訪部門接待受理信訪149人次，其中非正常上訪37人次，占信訪總量的24.83%，可以看出，信訪總量逐步減少，非正常信訪的絕對數也呈遞減的趨勢，但是非正常信訪在信訪總量中所占的比例呈現與之相反的上升趨勢。
（二）非正常信訪現象的特點
通過歸納，非正常信訪現象通常具有如下特點：
第一，上訪時間長、次數多。上訪時間長、次數多是非正常信訪中最突出、最典型的表現，通常將其稱之為老上訪戶。他們對同一問題重復、多次地上訪纏訴，有的上訪達幾年、十幾年甚至幾十年；有的拋家舍業，不達目的誓不罷休；有的在有關部門周圍安營扎寨或露宿街頭。大家所熟知的北京馬家樓一帶就長年聚集了從全國各地至此的上訪戶，他們中的不少人四處上訪并不斷糾纏，甚至串聯其他上訪人員并向他們傳授上訪“經驗”，儼然成為“職業上訪人”。[注①：劉警鐘，高滿秀，《淺探非正常涉訴信訪新特點和原因及對策》，《警壇縱橫》，2009年第5期：23]
第二，信訪過程中言行過激，社會影響大。集體串聯上訪、聯名上訪、重復上訪、越級上訪的人數明顯增多，不少信訪人員情緒激動、行為偏激、動輒找領導“直接對話”，甚至以靜坐、絕食、自殺等方式向黨委政府施壓，嚴重干擾正常的機關辦公秩序，如果處置不當，又極易引發群體性事件，給社會造成一定的影響。例如柳江縣百朋鎮的10幾戶農民，2009年因征地補償問題到縣信訪部門反映情況未果后，居然在今年中秋節包車到北京越級上訪，造成惡劣影響。
第三，非正常信訪活動組織化趨勢明顯，集體上訪頻繁。不少上訪人員認為個人力量太薄弱，不易引起有關部門的重視，往往糾集人員共同上訪，動輒數十人甚至上百人集體上訪，且群體信訪一般都有組織、有計劃、有目的。此類上訪由于組織嚴密，對社會穩定影響較大，處置難度也較大。如柳城縣部分對越自衛反擊戰二次入伍復退人員近兩年來頻頻串聯，變個訪為群訪，2008年8月和2009年5月兩次集體到北京越級上訪，雖然及時勸返卻極大破壞了該縣的信訪秩序和政府形象。
第四，非正常信訪時間較為集中。上訪者往往選擇一些特殊時期和敏感時期上訪，以期引起領導重視。如有的選擇在 “十一”法定長假期間或黨代會、人代會等重大會議召開期間，或是中央、省級領導下基層視察、調研期間上訪；有的選擇在國家和局部區域的重要活動期間集中上訪等。[注②：李建平，《對非正常上訪現象的分析與思考》，《人民公安》，2009年總796期：13]特殊群體上訪的時間更為集中，例如不少地方的對越自衛反擊戰復退人員、原代課人員，每逢“八一”建軍節、教師節等必然會組織上訪。
第五，非正常信訪人多來自農村基層群眾。他們文化素質較低，并且絕大多數年齡大、收入低、生活狀況較差，雖然知道可以通過法律途徑保護自己的權益，但對于如何正確運用法律武器實現其目的模棱兩可，兼之某些別有用心的人煽動慫恿，從而導致其上訪行為脫離理性軌道。
第六，非正常信訪問題呈現復雜化。從我區范圍內的情況看，有些反映的問題比較復雜，涉及法律政策、地方規章制度等，有的確實在處理中有一些具體問題，特別是一些歷史遺留問題，由于時間長、涉及部門多、案由復雜，許多環節無法查證落實，難以下結論，從而導致接待難、答復難、調查難、處理落實難。
二、非正常信訪現象的原因
產生非正常信訪現象的原因很多，既有主觀原因，也有客觀因素，既有歷史沉淀，也有現實問題，筆者認為主要體現在以下五個方面：
第一，群眾維權意識增強，而法制觀念相對滯后。隨著我國民主政治建設的不斷推進，群眾的民主意識、維權意識不斷增強，但由于法制觀念相對滯后，同時，片面理解政策法律，過分強調自身利益形成了“信上不信下”、“信訪不信法”、“信多不信少”錯誤心態。寧愿找大官、不愿找小官，相信中央、不信地方；寧愿上訪不愿上訴，相信法不責眾，不信依法辦事，把“人多力量大，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”當作真理，再加上現實中確有一部分人以訪謀生，因訪得利，從而導致非正常上訪逐年增多。[注③：張守林，《涉法上訪問題成因及對策》，《公安調研論文集》，2008年第11期：32]
第二，體制機制上產生的負面作用。從工作體制上來看，一是限時接返制度存在一定弊端。按要求，對發生的到北京非正常上訪要做到“隨有隨接，隨接隨返”，對減少正常上訪總量效果明顯，但成本頗高，作為特殊時期的權宜之計可行，長期這樣，基層負擔過重，難以承受。而且從實踐中看，上訪人產生了去北京上訪管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的負面效應，形成越接越多，越接越去的惡性循環。二是考核通報制度存在一些不足。發生非正常上訪后一級通報一級，為降低數量，后移名次，基層就會采取“攔”、“堵”、“截”等手段，這就給上訪人造成基層黨委政府怕去北京上訪的錯覺，以此要挾責任單位滿足其過高訴求或不正當要求。三是責任劃分中存在不合理成份。《信訪條例》規定解決信訪問題應“屬地管理，分級負責”，但在特殊時期、敏感時節，涉及到三跨三分離、涉法涉訴等信訪問題時，強調讓戶籍所在地穩控，責任主體并不是常住地的黨委政府，導致基層抵觸情緒大，又沒有好的辦法。有時迫于壓力，為完成穩控任務，就可能答應了一些不該答應的條件，結果是事倍功半，負效應大，工作越來越被動。[注④：張守林，《涉法上訪問題成因及對策》，《公安調研論文集》，2008年：34]四是責任倒查和追究執行存在“蜻蜓點水”和“一棒子打死”兩個極端。一些地方和部門出于“保護干部”的考慮而疏于追責，有的地方 “花錢買平安”， 寧愿給上訪人十幾二十萬，也不愿處分干部。更重要的是，如果對干部進行責任追究，追究的越多、暴露出單位和單位負責人的問題也就越多，這不僅在年度綜合考評機制中不屬于“加分”項，還屬于“減分”項，就可能因此失去這樣那樣的稱號和諸多好處，故而不敢“動真格”也就未能體現“有權必有責”的權責相稱的現代法治理念。據了解，在北京奧運會和殘奧會和自治區50周年大慶及建國60周年期間，不少地方都強調 “在政治敏感時期因組織領導不力、監控不到位、信息不靈等造成失控致使對象赴邕進京非正常上訪、集體上訪造成惡劣影響或發生群體性事件等不良后果的，直接責任人當年度考核評為‘不稱職’并按有關規定嚴肅追究責任，系領導干部的一律撤免職”，本文中提到過的柳江縣百朋鎮的10幾戶農民，2009年因征地補償問題到縣信訪部門反映情況未果后中秋節包車到北京越級上訪，雖然該鎮及時將上訪人員全部接返，且消耗了近十萬元的相關費用，但還是難逃鎮長被免職、分管信訪的副鎮長被撤職、分管信訪的副縣長被記過的處分。
第三，基層解決問題確有不到位之處。非正常訪反映的問題，有相當一部分是在基層受理過。但鄉鎮、村基層組織功能弱化，力量薄弱，處理信訪問題的能力水平有限，致使“依法、及時、就地”解決問題成為一句空話，導致矛盾上交，同時基層干部在接待、處理群眾來信來訪過程中，確實存在方法簡單、工作拖沓、推諉扯皮的現象，小事拖大，大事拖“炸”，矛盾糾紛和隱患沒能及時化解，群眾的根本利益沒有很好解決，導致群眾不滿情緒日增，進而采取非正常手段上訪。
第四，人民內部矛盾凸現，利益沖突加劇。隨著利益格局調整、收入差距拉大，不患貧而患不均的心理在廣大群眾中顯得尤為突出。特別是在國有企業改革、農業產業結構調整、行政事業單位機構改革和國家有關經濟社會管理政策的調整過程中，相關配套政策沒有及時出臺，已有的配套政策有時難于兌現，影響了部分群眾的切身利益，引發了不少上訪問題。此外，由于社會貧富差距進一步拉大，部分群眾產生“仇富心態”，少數群眾心態失衡，仇視政府、仇視執法機關，刻意制造事端上訪滋事。
第五，依法處置非正常信訪的主體不明確。非正常信訪行為違犯了《信訪條例》、《治安管理處罰法》和《刑法》等法律法規，但由于非正常信訪行為在法律上不夠明確以及各種因素，導致公安機關不敢處置，信訪部門無力處置。2008年，自治區高級人民法院、自治區人民檢察院、自治區公安廳聯合下發了《關于依法處置非正常上訪行為的意見》的通知，應該說對基層依法治訪有了一個具體、可操作性的一個文件，但僅憑這一《意見》仍然很難從根本上控制非正常上訪行為的發生。
三、非正常信訪的建議和對策
要解決好當前的非正常信訪問題，必須要形成統一完整的信訪工作構架，對信訪問題實行標本兼治，筆者結合在實踐中化解非正常信訪的探索，提出如下建議與對策：
（一）正確引導合法信訪
1、提高思想認識，夯實基層基礎。
《信訪條例》頒布和實施，標志著我國信訪工作納入了法制化軌道。我們要站在講政治、創建和諧社會、貫徹科學發展觀的高度，把處理群眾信訪問題擺到突出位置，要認識到信訪工作是黨委和政府工作的重要組成部分，是衡量隊伍素質的一把標尺，是檢驗執政能力的一面鏡子，也是體現社會和諧的標志。因此，各級黨委、政府首先是要將信訪工作列入重要議事日程，定期研究和部署，主要領導要親自協調解決重大群眾信訪問題，分管領導要親自辦理群眾來信，接待群眾來訪，組織查處一些重大信訪問題，及時研究解決信訪工作中的困難。其次要保障經費到位。要改善信訪接待、辦公條件，解決經費等實際困難，信訪辦案經費要納入業務經費預算，做到機構齊、陣地實、設施全、牌子硬。同時要注意選用政治素質較好，熟悉國家法律、政策，有較高文化水平又善于鉆研信訪工作業務的同志從事這項工作，建設好一支素質高、能力強的信訪工作隊伍。還要加強法制宣傳教育。如柳城縣社沖鄉2007年投入6萬多元購置五菱微型車、筆記本電腦、投影儀、音響等設備打造“服務直通車”，組成鄉黨委書記直通卡、信訪咨詢、民政救助、司法調解等多個小隊到各村屯為村民上門服務，通過上法制課、張貼標語橫幅、發放普法手冊等形式進行普法宣傳教育，利用這一載體播放禁毒、反邪教、交通安全等法制宣傳片，受到廣大群眾的一致歡迎。兩年來，“服務直通車”到各村屯為群眾上門服務近萬人次，播放影片70余場，收效顯著。該鄉在黨的十七大、北京奧運會和殘奧會、建國60周年大慶、自治區50周年大慶及歷屆中國—東盟博覽會等敏感時期，均無一人赴邕進京上訪，先后獲得該縣平安鄉鎮、無邪教鄉鎮、2008年度信訪維穩工作先進集體等榮譽稱號。2008年，農業總產值為20186萬元，比2007年增長8%，比2006年增長30.25%，農民人均收入達到4394元，比2007年增加9.3%，比2006年增加32.07%，命案為零，人民群眾的安全感不斷上升。該鄉的這一創新舉措和成果也被廣西電視臺《廣西新聞》及《廣西日報》的宣傳報道。
2、探索建立保護弱勢群體利益的救濟制度。
當前全國各地的經濟文化發展很不平衡，社會分化現象加劇，應當建立對困難群眾特殊的制度保護機制，為他們提供尋求權利救濟的合法途徑，避免其因為生活困難而采取過激行為。有一部分非正常上訪問題，因政策等原因失去了解決條件，而上訪人家庭又特別困難。對此，不僅要做認真細致的思想教育工作，更要通過社會救濟方式來保障上訪人的正常生活，從而實現息訪，這就需要設立專門的救濟資金，國際上部分國家和地區的做法是設立一個救助公共基金，通過政府預算撥款、慈善募捐以及將服刑人員服刑期間的勞動收入統一納入募集基金，專款專用，實行透明化管理。[注⑤：宋明映，《涉法上訪的成因及預防》，《公安調研論文集》，2008年：41]
3、充分發揮基層調解作用。
調解機制具有的優勢一是解決方式較為和平，增加了糾紛雙方和解的機會，減少對抗性，利于維護社會和諧穩定；二是解決成本較為經濟。我國著名學者范愉教授認為：“訴訟外糾紛解決機制為當事人提供了多種低成本的糾紛解決程序，減少了社會對司法的投入，節約了社會資源”。[注⑥：王旭東，《關于當前公安信訪制度的調查與思考》，《公安調研電子期刊》2009年第70期：3]事實上，我國已經逐步建立起了具有中國特色的調解機制并發揮了良好的作用，比如人民調解委員會的調解、勞動爭議處理制度、商事仲裁、消費者糾紛解決機制、行政調解和裁決、交通事故處理辦法、醫療糾紛處理機制、信訪制度以及工青婦等群團組織的協調處理制度，只是近年來其職能作用有所弱化。因此，在基層鄉鎮、街道應建立調解中心，健全基層信訪調處網絡，筑牢第一道防線，一旦發現矛盾隱患和不和諧問題，及時采取措施，迅速化解處理，力爭將消極因素化解在萌芽狀態。
（二）控制無理信訪
1、建立信訪信息通報機制。
轉型期間法律關系較為復雜，由于社會的發展、制度的變遷、認識能力的限制，黨委政府在制定政策初期無法預知可能出現的所有問題，因此必須加強政府決策的法律可行性分析，從源頭上控制非正常信訪。即針對因企業改制、勞動及社會保障、城鎮拆遷安置、“三農”等問題引發的非正常信訪現象當中個案所蘊含的訊息，妥善運用這種信訪資源做好決策，同時把圍繞社會熱點難點問題作為普法工作的重點，鼓勵涉及的各利益方進行公開辯論、討論，廣泛增加新聞輿論對政策報道，讓政府決策更加透明更加理性，從而更讓社會各界接受和理解。在此基礎上建立信訪信息通報機制，即凡涉及全國、全省、全市的共性問題，如對越自衛反擊戰復退人員問題、原代課人員問題、國有企業改制遺留問題、“三農”問題等，要形成上下一致的口徑答復，防止因相互攀比、答復不一出現被動局面。
2、建立信訪部門聯動機制。
由于非正常信訪的牽涉面較廣，在各地應成立信訪聯動指揮部，公安、法院、司法、民政、社保、衛生等有關部門負責人都應參與其中，各司其職，事前預防，形成合力。各部門和單位對于需要協調處理的，也可以向聯動指揮部匯報，由聯動指揮部安排協調，不僅可以解決各單位之間“扯皮”現象，更能有效地整合資源，化解非正常信訪案件。平時加強交流溝通，從全局層面及時把握信訪動態，把非正常信訪苗頭發現、解決在基層。
3、完善信訪案件聽證機制
《信訪條例》第31條規定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查清事實，分清責任。”對影響較大的或老上訪戶的信訪案件，實行聽證辦理制度，就是安排各方當事人同時到指定場所，必要時邀請人大代表、政協委員或其他人參加旁聽，由當事人進行陳述和答辯，組織當事人進行質證，通過這種公開透明的形式講清事實，核實證據，以決定是否提起再審或是否終結涉訴信訪，籍此搭建公民與國家機關平等對話、多方參與的平臺，促進了信訪處理決定的民主化、公開化、公正化、科學化乃至法治化。同時，聽證會的程序嚴謹、旁聽人員較多、新聞媒體給予現場報道，對部分無理上訪者產生一定的震懾作用。[注⑦：胡冠武，《緊急治安事件與對策》，中國人民公安大學出版社，2006年4月第3版：161]
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