[ 韓秀麗 ]——(2012-3-1) / 已閱25792次
關鍵詞: 森普拉能源公司撤銷案/自裁決條款/雙邊投資協定
內容提要: “森普拉能源公司撤銷案”凸顯了在雙邊投資協定中訂立自裁決條款的重要性，引起了投資者、東道國政府及學者對雙邊投資協定中自裁決條款的關注。自裁決條款經美式雙邊投資協定的發展而獲得廣泛認同，其目的在于強調和保護國家的安全利益。由于自裁決條款的定性與適用具有一定的特殊性，且這種特殊性直接影響到案件結果，因此我國在簽訂新的雙邊投資協定和修改舊的雙邊投資協定時，不應忽視自裁決條款，更不應放棄這一條款賦予的條約權利，而應根據具體情況訂立自裁決條款并充分利用其賦予東道國的主權權利來維護國家的安全利益。
一、引言
２００８年１月２５日，阿根廷根據解決投資爭端國際中心（ＩＣＳＩＤ）《解決國家與他國國民間投資爭端公約》第５２條第１款的規定向ＩＣＳＩＤ提交了要求撤銷ＩＣＳＩＤ仲裁庭于２００７年９月２８日作出的“森普拉能源公司訴阿根廷案”（以下簡稱“森普拉能源公司案”）[1]裁決的申請（該申請案以下簡稱“森普拉能源公司撤銷案”）。[2]２０１０年６月２９日，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會撤銷了“森普拉能源公司案”仲裁庭作出的阿根廷向森普拉能源公司賠償１．２８億美元的仲裁裁決。如果森普拉能源公司不再另行起訴，那么阿根廷將被永久性免除這一債務。
“森普拉能源公司撤銷案”無疑將給各國投資者與阿根廷政府間因２００１－２００２年經濟危機引起的其他投資仲裁案件帶來重大影響，因此，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會的上述決定受到各方的廣泛關注。[3]“森普拉能源公司撤銷案”涉及雙邊投資協定中的自裁決條款、裁決執行的臨時中止、對撤銷程序當事方提出的證據可采性進行裁決的權力歸屬等問題，其中有關雙邊投資協定中的自裁決條款是這些問題中的核心問題。ＩＣ－ＳＩＤ撤銷委員會之所以撤銷“森普拉能源公司案”仲裁庭的裁決主要是因為該仲裁庭未適用準據法——《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條——而導致其超越權限，[4]而阿根廷主張《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，盡管對于《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是否自裁決條款ＩＣＳＩＤ撤銷委員會并沒有給出明確的答案。因此，“森普拉能源公司撤銷案”向我們提出了雙邊投資協定中自裁決條款的定性與適用問題。有鑒于此，筆者將通過探討自裁決條款在國際投資條約法中的發展，結合“森普拉能源公司撤銷案”分析自裁決條款的定性與適用，并就我國雙邊投資協定簽訂或修改中自裁決條款的選擇與制訂提出建議。
二、自裁決條款的發展：基于美式雙邊投資協定的考察
有學者認為，自裁決條款是指在情勢要求采取該條款所設想的措施時，條約的締約方是決定是否采取及采取何種措施的唯一法官，唯一的限制是仲裁庭可以用“善意”原則對爭議措施進行裁定，從而解決爭端。[5]這種觀點得到了“森普拉能源公司案”仲裁庭的認可。“森普拉能源公司案”仲裁庭指出，如果《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，那么對其進行善意評審就足夠了。但是，由于該條款并不是自裁決條款，所以，需要對援引該條款而采取的措施進行實質審查。[6]
也有學者將自裁決條款稱為不排除措施條款，意指在某些特殊情況下限制一國的責任，這一條款對確定一國政府對特殊情況進行回應的自由以及確定雙邊投資協定下投資保護的范圍至關重要。[7]這里的特殊情況指阿根廷發生經濟危機這類涉及國家安全或基本安全利益的情況。可見，自裁決條款與“國家安全”和“基本安全利益”密切相關。因此，自裁決條款與國家安全條款或基本安全利益條款往往相提并論。但是，筆者認為，并不能將兩者等同起來，因為國家安全條款未必就是自裁決條款，或者說具有自裁決性質。換言之，也存在不具有自裁決性質的國家安全條款。可以說，國家安全條款是就條款的內容而言的，而自裁決條款強調的則是條款的性質。另外，需要指出的是，“自裁決”也不同于“不可裁判”，后者是指爭端不可提交仲裁或司法解決。[8]例如，對于國際法院的管轄權，美國曾提出所謂“康納利保留”。[9]根據該項保留，如果“經美國確定認為主要屬于美國國內管轄范圍內事情上的爭端”，[10]那么美國將不承認國際法院的管轄權，即只承認美國國內法院的管轄權。如果一項爭端是不可仲裁的，那么也就完全排除了仲裁機構的管轄權。而自裁決條款雖然限制了仲裁庭的權限，但沒有完全否定仲裁機構的管轄權。只能說，自裁決條款在極大程度上限制了仲裁庭進行審查的權能，同時也為東道國政府保留了極大的政策空間。
縱觀大量的雙邊投資協定以及包括投資條款內容的自由貿易協定可以發現，包含自裁決條款是國際投資法發展的一個重要趨勢。其中最具代表性的就是美國締結的一系列雙邊投資協定。自２１世紀初以來，美國與他國簽訂的雙邊投資協定正在從片面強調投資自由化和投資者權利向強調東道國的國家安全和其他權利如勞動權和環境權轉型。例如，根據“路易斯維爾煤氣電力公司案”[11]仲裁庭的觀點，美國在１９９２年批準其與俄羅斯聯邦的雙邊投資協定后就開始考慮將雙邊投資協定中的例外條款與“自裁決”聯系起來。１９９５年美國與阿爾巴尼亞簽訂的雙邊投資協定及１９９８年美國與莫桑比克簽訂的雙邊投資協定中都明確規定：“保護締約方根本安全利益的措施在性質上是自裁決事項”。[12]不過，直到《２００４年美國雙邊投資協定范本》（以下簡稱《２００４年范本》）出臺，美國才開始在其與他國簽訂的雙邊投資協定中廣泛采用自裁決條款。我們可以從《２００４年范本》第１８條與《１９８３年美國雙邊投資協定范本》（以下簡稱《１９８３年范本》）第１０條第１款的比較中發現這一點。例如，《２００４年范本》第１８條規定：“本協定不得解釋為：（１）要求締約方提供或允許獲得其確定如披露將違背其根本安全利益的任何信息；或（２）阻止締約方采取其認為對履行其有關維持或者恢復國際和平、安全或保護本國基本安全利益方面的義務所必要的措施”。然而，作為１９９１年《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條來源的《１９８３年范本》第１０條第１款則規定：“本協定不應阻止任何締約方為維護公共秩序，履行其在維護或恢復國際和平或安全方面承擔的義務，或保護其本國基本安全利益而在其管轄范圍內采取必要的措施”。
筆者認為，《１９８３年范本》第１０條第１款不是自裁決條款，因為其僅僅要求東道國采取的措施對于所述的目的是必要的。至于這種“必要性”，雙邊投資協定下的爭端解決機構有權對東道國的措施是否符合必要性要求作出裁決，雖然至今的判例法并不統一。總之，《１９８３年范本》第１０條第１款承認雙邊投資協定下的爭端解決機構有權對那些為國家安全目的所采取的爭議措施進行評審。只有在這一前提之下，爭端解決機構才有權對爭端進行實質審查。這也解釋了為加強美國的投資規制主權，《２００４年范本》改變了其中的國家安全條款措辭的原因。改變措辭的目的在于改變條款的性質，即將非自裁決性的國家安全條款修改為自裁決性的國家安全條款，反映了美國的真實意圖。筆者認為，采用公認的文本分析方法，比較《１９８３年范本》第１０條第１款與《２００４年范本》第１８條的規定，即根據“其確定”和“其認為”的表述，可以認為《２００４年范本》第１８條具有自裁決性。
在國家安全利益方面，美國正在逐漸對自裁決條款持肯定與支持的態度。自《２００４年范本》出臺以后，美國簽訂的雙邊投資協定都明確地表明締約方自己作為其采取的有關措施的唯一法官的意圖。例如，《美國—烏拉圭雙邊投資協定》第１８條拷貝了《２００４年范本》第１８條的內容：“本協定不得解釋為：（１）要求締約方提供或允許獲得其確定如披露將違背其根本安全利益的任何信息；或（２）阻止締約方采取其認為對履行其有關維持或者恢復國際和平、安全或保護本國基本安全利益方面的義務所必要的措施”。又如，《美國—盧旺達雙邊投資協定》第１８條同樣拷貝了《２００４年范本》第１８條的規定。實際上，不僅美國與他國簽訂的雙邊投資協定，而且美國與他國簽訂的含有投資條款內容的自由貿易協定也都含有此類自裁決條款。[13]例如，《美國—韓國自由貿易協定》第２３條第２款規定：“本條約不得解釋為：（１）要求締約方提供或允許訪問其確定如披露將違背其根本安全利益的任何信息；或（２）阻止締約方采取其認為對履行其有關維持或者恢復國際和平、安全或保護本國根本安全利益方面的義務所必要的措施”。
近年來，許多國家紛紛效仿美國調整雙邊投資協定的內容，不僅協定涉及的范圍更廣、規定更細，而且強調對東道國安全利益的保護。實際上，很多國際投資協定將是否存在國家安全威脅及如何應對這種威脅的決定權留給了締約方，典型的闡述是“條約不應排除締約方為保護其國家安全采取其認為必要的措施”。[14]據統計，１２％的雙邊投資協定范本中包含具有自裁決性質的例外條款，并且大多數最近簽訂的包含投資條款內容的自由貿易協定也都包含此類例外條款，[15]甚至國際可持續發展研究院的《可持續發展投資協定范本》也使用了與《２００４年范本》第１８條規定相似的措辭。[16]
自裁決條款所賦予的條約權利不僅為發達國家所重視，而且也是發展中國家特別是弱勢群體國家應該掌握的權利，[17]而美國是對這一條款利用得最好的國家。研究國際投資法的許多學者都對現代國際投資協定在權利義務上的不平衡及相應的國際投資仲裁的不公平提出質疑，對國際投資協定對投資者片面保護和對東道國主權侵犯的有關規定提出了激烈的批評。[18]美式雙邊投資協定通過并入自裁決條款使條約權利義務趨于平衡的實踐似乎可以看作是對這些質疑和批評的回應。究其實質，美國在雙邊投資協定中通過自裁決條款對國家安全的強調反應了其對自身國家安全利益的重視和保護。
三、自裁決條款的定性和適用：基于“森普拉能源公司撤銷案”的考察
（一）自裁決條款的定性
有學者認為，在“森普拉能源公司撤銷案”中ＩＣＳＩＤ撤銷委員會是基于《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款而撤銷“森普拉能源公司案”仲裁庭裁決的，因此，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會是傾向于接受《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款的。[19]然而，筆者認為，在“森普拉能源公司撤銷案”中，《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是否自裁決條款的問題根本沒有得到解決，更不用說對該條的解釋和適用了，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會也不是根據《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款而撤銷“森普拉能源公司案”仲裁庭裁決的，而主要是根據《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條沒有得到適用從而仲裁庭明顯超越權限而撤銷仲裁庭裁決的。當然，如果《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，那么ＩＣＳＩＤ撤銷委員會就不必繞那么大的彎子，而可以直接斷定仲裁庭明顯越權。
由于定性是一個實質問題，遠遠超出了ＩＣＳＩＤ撤銷委員會的權能。因此，關于《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條的性質，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會沒有作出回答，其理由是：“本委員會對于仲裁庭對案情實質的推理不會表達任何觀點”。[20]阿根廷曾提出許多依據（專家證詞、官方聲明及其他憑據）主張《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，然而，ＩＣＳＩＤ撤銷委員會認為這些依據明顯針對案情實質的評審，不考慮這些依據。[21]倒是在“森普拉能源公司案”中，仲裁庭明確指出由于《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款，因此，其可以對阿根廷應對經濟危機采取的措施進行實質審查。不過，該仲裁庭并沒有繼續適用《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條的規定對阿根廷采取的措施進行實質審查，而是適用聯合國《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下簡稱《國家責任條款草案》）第２５條[22]進行實質審查，認定阿根廷采取的措施不符合《國家責任條款草案》第２５條關于必要性的累積要求，必須對投資者的損失進行賠償。
實際上，不僅“森普拉能源公司案”仲裁庭認定《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款，一系列涉及《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條的阿根廷危機案的仲裁庭都拒絕承認《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款。[23]這些仲裁庭對阿根廷根據《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條所采取的措施進行實質評審本身就否定了《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款。因為按照公認的說法，對于自裁決條款，僅進行善意評審就足夠了。據此，筆者也認為，《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款已成為ＩＣＳＩＤ仲裁庭遵循的判例法。也就是說，《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款。
基于美式雙邊投資條約的發展以及ＩＣＳＩＤ的仲裁實踐我們不難發現，自裁決條款的定性具有一定的特殊性，自裁決條款在某種程度上取決于條款本身的措辭，締約方可以通過明確的條約措辭來體現某一條款具有自裁決性質，反映自己的真實意圖，以影響仲裁庭的評審標準；否則，有關條款就不能被定性為自裁決條款。
（二）自裁決條款的適用
ＩＣＳＩＤ撤銷委員會沒有解決《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是否自裁決條款的問題，也沒有對自裁決條款與非自裁決條款的關系進行論證。實際上，正確區分自裁決條款與非自裁決條款，能在一定程度上有助于對自裁決條款的適用。筆者認為，自裁決條款與非自裁決條款最主要的區別在于兩者與仲裁庭的權能的關系上，而非與ＩＣＳＩＤ管轄權的關系上。在此，我們應當區別權能與管轄權。在“森普拉能源公司案”中，仲裁庭認為，該案屬于ＩＣＳＩＤ的管轄權和仲裁庭的權能范圍，也就是說，ＩＣＳＩＤ對爭端具有事項管轄權和屬人管轄權。ＩＣＳＩＤ撤銷委員會在其撤銷決定中指出，不僅阿根廷在提出自己論點時使用了“根據習慣法的必要性”和“根據《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條的排除”的措辭，[24]而且阿根廷在撤銷ＩＣＳＩＤ管轄權的請求中也沒有根據自裁決條款進行抗辯，[25]因此，可以推斷，ＩＣＳＩＤ管轄權與自裁決條款沒有關聯。不同的措辭表明“權能”與“管轄權”具有不同的含義，“管轄權”指ＩＣＳＩＤ有權對“森普拉能源公司案”進行仲裁，而“權能”指仲裁庭對爭議問題進行審理的權限。ＩＣＳＩＤ撤銷委員會認可“森普拉能源公司案”仲裁庭關于“管轄權”和“權能”的裁決。[26]根據ＩＣＳＩＤ撤銷委員會的推理，雖然阿根廷主張“森普拉能源公司案”仲裁庭由于未能援引準據法——《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條——而明顯超越其權限，但仲裁庭一旦裁決《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款后，就必須接著適用它，否則就是明顯超越其權限。因此，不難發現阿根廷與ＩＣＳＩＤ撤銷委員會認定“森普拉能源公司案”仲裁庭超越權限的理由是不同的。我們可以推斷，如果《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條不是自裁決條款，那么其當然既不能排除ＩＳＣＩＤ的管轄權，也不能限制仲裁庭的權能；如果其是自裁決條款，那么也不能回避ＩＣＳＩＤ的管轄權，但仲裁庭的權能卻會受到限制，即仲裁庭只能對案情進行善意評審而非實質評審。關于自裁決條款，有學者認為，其并不能剝奪國際法院或法庭的管轄權，而只能影響國際法院或法庭對國家措施適用的評審標準。[27]這與筆者的觀點不約而同。
如前所述，“森普拉能源公司案”仲裁庭由于否認《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，因此其對案情的評審并不限于東道國所援引或采取的措施是否為善意。[28]換言之，如果《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是自裁決條款，那么只需要根據善意原則對案情進行評審。這一觀點實際上也回答了關稅與貿易總協定（ＧＡＴＴ）專家組曾提出的疑問：如果將ＧＡＴＴ第２１條的解釋完全保留給援引該條的締約方，那么締約方怎么能確保這個對ＧＡＴＴ所有義務的一般例外不被過度援引或者是為了非該條闡明的目的援引該條呢？如果締約方授予ＧＡＴＴ專家組審查一個援引了ＧＡＴＴ第２１條的案件的任務，卻沒有授予其審查該援引是否正當的權力，那么它不是限制了受到不利影響的締約方要求根據ＧＡＴＴ第２３條第２款進行調查的權利嗎？[29]
目前，根據自裁決條款采取的措施要受善意評審的觀點得到了廣泛認同。聯合國貿易和發展會議也認為，當國際投資協定締約方援引國際投資協定中自裁決性質的國家安全例外條款限制外國投資時，該條款并不能完全排除締約方的國際責任。善意要求給予了仲裁庭衡量措施合法性的尺度，使仲裁庭能區分正當的國家安全關切與構成偽裝的保護主義。聯合國貿易和發展會議還指出，基于善意評審，締約方要證明自己根據國家安全例外條款采取的保護措施是正當的也許更為困難。[30]但是，事實也并非完全如此，如“吉布提訴法國案”[31]就涉及根據善意原則審查法國所采取的措施是否正當的問題，國際法院的善意評審只表現為非常有限的審查，即只要求法國陳述采取相關措施的理由。盡管如此，國際法院的這一司法實踐仍表明，即使是根據自裁決條款采取的措施，也不能免受司法審查。在國際投資法領域尚無判例法可以借鑒的情況下，國際法院對根據自裁決條款采取的措施進行善意評審的做法無疑具有借鑒意義。然而，迄今為止，國際法院或法庭的“判例法”并不足以明確“善意”這一一般國際法原則評審的確切含義，但這并不意味著其可有可無或毫無意義。“因為撇開條約的明文規定，唯一從法律上限制國家自由裁量權的似乎就是善意原則。所采取的措施應當是合理的，必須不武斷。”[32]善意評審的法理依據是非常明確的，根據《維也納條約法公約》第２６條規定的一般原則，締約方必須善意履行其義務。
四、中國的締約選擇
目前，在雙邊投資協定中包含自裁決條款已成為國際投資法發展的重要趨勢，一系列與阿根廷經濟危機有關聯的國際投資仲裁案也表明了自裁決條款的意義所在。從客觀上講，自裁決條款對保護東道國利益及維護東道國主權具有重要意義。當然，僅制訂一項自裁決條款并不能完成平衡投資者與東道國的利益的全部任務，因為自裁決條款只是在特殊情況下才可能得到援引的條款，要平衡投資者與東道國利益還必須從具體的規則和原則著手。但是，無論如何，自裁決條款是掌握在東道國手中的一個“安全閥”，有了它，東道國的國家安全利益就多了一重保護。在“森普拉能源公司撤銷案”中，雖然《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條是否自裁決條款的問題未得到明確，但其對ＩＣＳＩＤ撤銷委員會撤銷仲裁庭的裁決仍起了重要作用。如果《美國－阿根廷雙邊投資協定》第１１條被明確認定為自裁決條款，那么阿根廷的國家利益無疑會得到最大程度的保護。
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