[ 楊建順 ]——(2012-2-16) / 已閱12601次
楊建順 中國人民大學法學院 教授
行政補償制度是由財產權的保障和平等原則導出的一種法理。在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系，亦是國家補償法體系的重要組成部分。主要包括損害賠償的制度；損失補償的制度；行政不服審查和行政案件訴訟在內的行政爭訟制度；行政救濟法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度以及行政上調整利害的各種制度。
日本行政補償的制度定位
在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系的重要組成部分，亦是國家補償法體系的重要組成部分。
行政救濟法體系中的行政補償。《日本國憲法》將國民的權利和自由作為不可侵犯的永久性權利加以保障(序言)，并為貫徹落實該宗旨，針對公務員的不法行為規定了國家或者公共團體(“地方公共團體”即地方政府)的賠償責任(第17條)，針對因公共目的而利用私有財產的情形規定了必須予以正當的補償(第29條第3款)。進而，在程序方面，不僅對違法或者不當的行政行為導致的權利侵害可以向行政機關請求救濟(行政不服審查)，而且對違法的行政行為導致的權利侵害還可以作為法律上的爭訟向法院起訴，請求司法救濟(《法院法》第3條第1款)。
日本行政救濟法體系大致由如下四種制度構成：其一是損害賠償的制度；其二是損失補償的制度；其三是包括行政不服審查(相當于中國的行政復議)和行政案件訴訟在內的行政爭訟制度；其四是在上述被稱為行政救濟法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度(類似于中國的信訪制度)以及行政上調整利害的各種制度。行政補償制度是行政救濟法體系的重要組成部分之一。
國家補償法體系中的行政補償。國家補償是國家機關在沒有侵權行為和違約行為的情況下，由于合法的行為對公民造成的損害(損失)所給予的彌補，除行政補償外，還包括立法補償，司法補償等。最初的國家補償一般指行政補償，隨著社會的發展，國家補償的范圍也得以逐步擴展。隨著國家作用或者與之有關的行為造成的損害或者損失日益增多，國家補償法體系中不僅呈現出國家賠償責任和國家補償責任統一化，而且包含了不屬于傳統意義上的國家補償責任和國家賠償責任的結果責任形態。根據對其原因和結果的法律評價的不同，可以分為以下類型：
第一，基于合法行為的行政損失補償(或稱公法上的損失補償，簡稱損失補償或者行政補償)，是指行政主體為了實現國家和社會公共利益，而合法地給特定人的財產帶來特別損失(特別犧牲)時，基于保障財產權和平等負擔的原則，由國家(有時為第三人)依法對該損失予以填補的行為和制度。損失補償以集體主義思想為背景，以社會性公平負擔原則為其基礎理念。
第二，基于違法行為的行政損害賠償。根據《日本國憲法》第17條和《國家賠償法》等的規定，對基于違法行為的行政損害，可以向國家或者公共團體請求賠償。行政損害賠償以近代個人主義思想為背景，以個人道義的責任觀為其基礎理念。
第三，基于損害(損失)結果的補償。無論國家活動是否違法，只要造成損害(損失)并且認為該損害(損失)不應由國民來忍受時，國家就應承擔損害賠償責任。
第四，刑事補償。《日本國憲法》第40條規定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受無罪審判時，可以按照法律規定，向國家請求其補償。”從責任構成的法律要件看，刑事補償采取無過失責任主義，或者說是基于結果的補償。
行政補償的屬性和特征
行政補償的屬性。行政補償是對合法行為造成的損失予以補償，這一點使其與違法行為導致的損害賠償區別開來。行政補償主要是對財產上的侵害予以補償，這一點使其與不僅以物質侵害，而且以精神的、身體的痛苦為對象的刑事補償不同。行政補償是對“特別損失”(特別犧牲)的補償，這一點使其與以“一般損失”為內容的課稅權相區別。
行政補償的特征。行政補償是在非常廣泛的范圍內，依據財產權的保障原則和“公平負擔”的原理，對行政主體為實現公共利益而實施的一切行為所賦課的一種現代國家的法定義務，具有如下幾個特征：
一、行政補償的前提是為實現國家和社會公共利益所實施的合法行為引起損失。這是行政補償首要的最基本的特征，是區別于以違法行為造成損害為前提的行政賠償最基本的標志。值得注意的是，原因行為并不限于行政行為，只要是為了公共利益而實施的一切合法行為，都有可能引起行政補償責任的發生。
二、行政補償的對象是無義務的特定的國民所遭受的特別損失。首先，是無義務的特定人。如果當事人本身負有行政法上義務，如因違法行為受處罰等，國家不予補償。其次，是特別損失。國家對于一般人因普遍遭受的損失或者大家因公平負擔而承擔義務所遭受的損失不負補償責任。
三、行政補償既可以是先有損失后有補償，也可以是在損失發生之前先行補償，有時還要求必須先行予以補償。有些行政損失補償的程序是協商前置，通常是以當事人事前的協商一致為前提的。例如，收用土地、房屋等個人財產時，經常采用事前支付補償金的方式來彌補受害人的損失。
四、行政補償的原則是“正當補償”，即公平合理的原則，補償的范圍一般由法規范加以規定。
五、行政補償的方式是多種多樣的，除金錢等經濟補償外，還可以從生產、生活和就業等社會保障方面加以妥善的安置。
六、行政補償的資金來源是業者負擔。行政補償的責任主體主要是國家，特殊情況下也可以是國家以外的其他組織或者公民。確定國家以外的行政補償責任主體，一般以“誰受益，誰補償”為原則。
七、行政補償實行個別支付的原則。如土地收用補償，原則上必須分別向土地所有人及關系人支付。只有在難以分別計算各人的補償費時，才例外地允許進行一攬子支付。
八、行政補償的性質是國家和公共團體等行政主體公法上的義務。行政主體為實現公共利益而實施的一切行為，只要給相對人的合法權益造成特別損失，都必然地伴隨著予以行政補償的義務。
行政補償的必要性
行政補償與財產權的保障和平等原則。在近代憲政國家，雖然強調并實際上以憲法、法律的形式明確規定財產權不可侵犯，但是，憲法、法律又承認行政主體為了滿足公共事業的需要，增進公共利益，可以強制取得私人的財產[1]，或者有權命令相對人就其財產的利用方法及方式等服從有關限制[2]。當行政主體為了公共事業而合法地、有意識地收用或者限制特定人的財產權，迫使特定私人作出“特別犧牲”，就應該通過社會全體負擔的方式，來填補由此而產生的損失，以求得有關利害的調整。行政補償制度是由財產權的保障和平等原則導出的一種法理。
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