[ 李運(yùn)增 ]——(2012-2-11) / 已閱12845次
淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題
李運(yùn)增
摘要：自1978年以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了三十多年，而在農(nóng)戶承包土地30年不變的前提下，我國(guó)人多地少的國(guó)情決定了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地超小規(guī)模、土地細(xì)碎化現(xiàn)象非常突出。而解決這一矛盾的關(guān)鍵是，在堅(jiān)持長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。現(xiàn)如今，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度也已經(jīng)運(yùn)行了二十多年，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況如何、流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到了什么問(wèn)題以及如何解決這些問(wèn)題？而這些就是本文想要探討以及解決的問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
土地是人類社會(huì)最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，土地問(wèn)題既是一個(gè)古老的話題，又是一個(gè)永恒的話題。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)擁有悠久農(nóng)業(yè)文明的國(guó)家，土地制度尤其是農(nóng)村土地制度不僅影響著農(nóng)民的切身利益，影響著社會(huì)的穩(wěn)定，更是影響著王朝的更替、歷史的進(jìn)程。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題越來(lái)越引起人們的普遍關(guān)注。但由于土地流轉(zhuǎn)制度等一些方面的不完善，當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行的不是很理想。
一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
20世紀(jì)90年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直偏低。根據(jù)1995年農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果研究指出，盡管全國(guó)有75%的鄉(xiāng)村進(jìn)行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3%，即使是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)率也沒(méi)有超過(guò)7%-8%。[1] 但2008之后的兩年，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)速度加快之勢(shì)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室趙陽(yáng)向半月談?dòng)浾咛寡裕?007年前的十年間，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)年均增長(zhǎng)14%，但2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與大公司的合力推動(dòng)下，全國(guó)已累計(jì)流轉(zhuǎn)1.7億畝土地，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的12%。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率同創(chuàng)新高。[2] 由此，不難看出，近幾年來(lái)我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅發(fā)展迅速，規(guī)模也正在逐步擴(kuò)大。此外，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
（一）土地流轉(zhuǎn)形式多樣。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的法定流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國(guó)農(nóng)村家庭承包土地流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包占52.89%，出租占25.69%，轉(zhuǎn)讓占4.54%，互換占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，實(shí)際生活中采用最多的是轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他幾種流轉(zhuǎn)方式被采用的比較少。
（二）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移狀況緊密相關(guān)。從全國(guó)的情況來(lái)看，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移狀況影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，總體來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重越大；外出勞動(dòng)力越多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比重也越大。以2007年土地流轉(zhuǎn)情況為例，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重大于西部地區(qū)，而西部地區(qū)又大于中部地區(qū)，并且東部地區(qū)中有一半的省(直轄市)流轉(zhuǎn)比重高于全國(guó)平均水平。此外，在沿海地區(qū)和大城市郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)還比較活躍，但在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不活躍，仍然處于初級(jí)階段。
二、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題
（一）農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性不高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率偏低。
盡管這幾年來(lái)，伴隨著工業(yè)化、城市化浪潮的狂飆突進(jìn)，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速增長(zhǎng)。然而，一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，在轟轟烈烈的土地流轉(zhuǎn)浪潮之中，隨處可見(jiàn)當(dāng)?shù)卣痛笃髽I(yè)的身影，而在不少地方，地方政府更是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作當(dāng)作政績(jī)工程來(lái)推動(dòng)，以行政命令的方式推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，上演了一出又一出政府權(quán)力與企業(yè)資本聯(lián)合剝奪農(nóng)民土地權(quán)的“好戲”。而與政府熱情高漲地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性并不高，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。而之所以出現(xiàn)這種冰火兩重天的場(chǎng)景，并非中國(guó)的農(nóng)民覺(jué)悟不夠高，而是農(nóng)民的顧慮太多。首先，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系并不完善，農(nóng)村土地仍然承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的雙重職能，土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民就有可能陷入衣食無(wú)著的境地。其次，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不透明，土地流轉(zhuǎn)的收益不高，難以吸引農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，目前每戶農(nóng)民所擁有的土地并不多，而且土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低，即使將土地全部流轉(zhuǎn)，也并不能取得可觀的經(jīng)濟(jì)效益。最后，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的 “命根子”，大部分農(nóng)民，尤其是老一輩的農(nóng)民對(duì)土地懷有深厚的感情，不肯輕易流轉(zhuǎn)。
（二）農(nóng)村土地細(xì)碎化的現(xiàn)狀，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成本增大，阻礙土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。
我國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制強(qiáng)調(diào)的是公平和人人有份，因此各地往往將遠(yuǎn)近不同、大小不一的幾塊土地同時(shí)承包給一戶農(nóng)戶，而廣大農(nóng)區(qū)、尤其是大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一個(gè)農(nóng)戶占有三五塊、十幾塊，甚至幾十塊“遠(yuǎn)近高低各不同”的耕地成為普遍現(xiàn)象，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地的分散化、細(xì)碎化，并形成了中國(guó)特色的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。而為了打破這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的模式，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是為了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高土地產(chǎn)出率，突出規(guī)模效應(yīng)。然而，由于土地的分散、細(xì)碎，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不得不面對(duì)這樣一個(gè)事實(shí)，那就是在一片不大的土地上卻有無(wú)數(shù)的農(nóng)戶各自享有土地權(quán)利。而在“承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”這一原則的前題下，土地流轉(zhuǎn)的受讓方不得不和眾多的農(nóng)戶進(jìn)行談判，這不僅增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也影響了土地流轉(zhuǎn)的速度，更是增加了土地流轉(zhuǎn)的難度，也阻礙了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。
（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是一種農(nóng)地使用權(quán)的交易，而交易必須要有市場(chǎng)。當(dāng)前，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后，還未發(fā)育成熟，尚缺乏相應(yīng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由于缺少土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式以出租、轉(zhuǎn)包和入股為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)、分散、無(wú)序狀態(tài)。
第二、缺乏土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，或者中介機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)的中介組織相當(dāng)匾乏，盡管有的地區(qū)中介服務(wù)組織發(fā)展迅速，但從整體情況看，情況并不容樂(lè)觀。大部分地區(qū)缺乏一套健全的中介服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)供求雙方的信息服務(wù)渠道狹窄、傳播渠道不暢通，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)效率和規(guī)模。[3]
第三、相應(yīng)的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)制沒(méi)有建立，流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值無(wú)法有效衡量。我國(guó)的基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系相當(dāng)不完備，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒(méi)有一個(gè)可以衡量的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有完整的價(jià)格體系，而且也缺乏科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格自然增長(zhǎng)機(jī)制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒(méi)有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，這就容易出現(xiàn)競(jìng)相壓低租金，損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象；同時(shí)也有個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià)，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
三、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的建議和對(duì)策
（一）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步建立和完善，能夠弱化和部分替代土地的保障功能，從而有利于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化進(jìn)程和在物權(quán)基礎(chǔ)上土地市場(chǎng)化配置的推進(jìn)。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后于城市，絕大多數(shù)的農(nóng)民仍然依靠土地來(lái)進(jìn)行自我保障，他們把土地看作是“活命田”和“養(yǎng)老田”。[4] 當(dāng)前，雖然我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正在大力推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，初步解決了農(nóng)民的看病和養(yǎng)老問(wèn)題，然而這兩項(xiàng)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相比，不管是覆蓋范圍還是保障的力度上均有不小的差距。而農(nóng)村社會(huì)保障體系又是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、難度大的工作，只有動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與，才能保證這項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、傷殘等保險(xiǎn)措施，并逐步建立以農(nóng)民家庭自愿為主、國(guó)家和集體保障為輔社會(huì)保障體系，大力開(kāi)展社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等多層次的社會(huì)保障措施。而最后，還應(yīng)逐步改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元管理體制，并將農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩套社會(huì)保障體系合二為一，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。
（二）理順土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系。
第一，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)程序、減少限制，理順土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。發(fā)包人、地方政府是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)者和監(jiān)督者，而流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶。因?yàn)榉梢呀?jīng)賦予承包農(nóng)戶長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)權(quán)是這個(gè)權(quán)利束中最重要的權(quán)利，只有堅(jiān)持農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能形成穩(wěn)定有序的承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能既保護(hù)土地承包權(quán)人的權(quán)益，又穩(wěn)定流轉(zhuǎn)相對(duì)方的投資預(yù)期和合約關(guān)系。因此，必須建立有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主流轉(zhuǎn)的制度，搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)程序，允許農(nóng)民以簡(jiǎn)便易行的方式流轉(zhuǎn)土地。否則，如果發(fā)包人、地方政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中干預(yù)過(guò)多或者流轉(zhuǎn)程序過(guò)于復(fù)雜，就會(huì)增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成本，甚至阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于土地資源配置效率的提高。[5]
第二，大力培育市場(chǎng)中介組織。市場(chǎng)中介組織是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶，沒(méi)有市場(chǎng)中介組織，土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)就會(huì)減少，成本就會(huì)增加，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。因此，政府要重視各類中介組織培育,要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展需求,大力培育各類社會(huì)中介服務(wù)組織。鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。并加快推動(dòng)各種行業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè),支持各類聯(lián)系農(nóng)戶與市場(chǎng)中介組織的發(fā)展,為農(nóng)戶提供多層次、多形式、高質(zhì)量的社會(huì)化服務(wù)，從而增加流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，降低流轉(zhuǎn)成本，減少流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
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