[ 高圣平 ]——(2012-1-12) / 已閱28105次
高圣平 中國人民大學法學院 副教授 , 楊旋
關鍵詞: 建設用地使用權 續期 土地使用費 地上物 補償請求權 取回權
內容提要: 建設用地使用權期限屆滿后可以續期，其中住宅建設用地自動續期，非住宅建設用地經申請而續期。續期的期限應綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結構與耐用年限和土地用途等因素；續期的次數以一次為宜；續期時應當按照約定或規定支付土地使用費，但也不排除土地所有人放棄此權利。建設用地使用權期限屆滿未申請續期或申請續期未獲批準的，建設用地使用權消滅，建設用地使用權人就地上物享有補償請求權；土地所有人不予補償的，應適當延長使用年限；建設用地使用權人不愿意延長的，喪失補償請求權并應在合理期間內取回地上物；逾期不取回的，土地所有人無償取得地上物所有權。
建設用地使用權期限屆滿后的法律后果，是我國物權立法過程中爭議較大的一個問題，為了確保《物權法》能夠按時審議通過，立法機關對此采取了回避的態度。但始自2009年的《土地管理法》的全面修訂工作卻不得不對此問題作出回答，如何依照用益物權的基本法理并契合我國現實實踐作出具有可操作性的規定，無疑是擺在立法者面前的一大難題。本文擬從現行相關規則的立法原意、相關制度的比較法觀察以及《土地管理法》修訂過程中的相關制度設計[1]等幾個方面略陳管見，以求教于同仁。
一、現行相關規則的梳理及其質疑
在《物權法》施行之前，國內有關建設用地使用權期限屆滿后法律后果的規定主要體現在《城市房地產管理法》[2]和國務院1990年發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》上。《城市房地產管理法》第22條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定建設用地使用權期限屆滿后的法律后果的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回�！薄冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第40條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。”第41條規定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記�！�
由此可見，土地使用權[3]期限屆滿后的法律后果主要體現為：第一，在期限屆滿前1年申請續期，經批準后重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金；第二，期限屆滿未申請續期或申請續期未獲批準的，土地使用權消滅，國家無償收回土地使用權和無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權。[4]土地使用者交還國有土地使用證，并依規定辦理注銷登記。該規定由于過分著重于維護土地所有人的利益，與側重保護用益物權人利益的各國通例不合，因而受到了廣泛的質疑。[5]
第一，由土地使用權人各別提出申請，在住宅用地情形下基本不可行。在我國城市住宅以公寓為主要形態的背景下，要求同一公寓樓的全體業主共同申請或各別申請，并重新簽訂土地使用權出讓合同，其執行難度之大和行政成本之高昂應是可想而知。[6]
第二，地上建筑物是土地使用權人投資的結果，其所取得的獨立于土地使用權的所有權具有正當性，這一所有權理應受到法律的保護，非依法定理由和法定程序不得剝奪。土地使用權期滿，國家作為土地的所有人，依據所有權的彈性力，可以收回土地。但國家卻無任何法律根據強制無償收回屬于他人的建筑物，這與憲法中保護公民、法人合法財產所有權的規定相違背。[7]期滿后由國家無償收回的做法，“有違我國在建筑物所有權問題上一貫實行的‘誰投資，誰所有’的政策和保護財產所有權的原則，也有違民事主體平等原則和公平交易的原則。”[8]
第三，期限屆滿由國家無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權的做法，會損及資源的有效和永續利用。這一制度設計本身會助長土地使用人對其建筑物進行掠奪性的使用，甚至放縱對建筑物的破壞行為。[9]在利益驅動下，土地使用人往往竭澤而漁，甚至不惜破壞環境資源以實現其利益攫取的最大化，土地的有效和永續利用將無從談起。[10]
第四，法律規范之間互不協調，違反對相同事項作相同處理的基本法原則�！冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第47條規定，在收回當事人無償取得的行政劃撥土地時應對其地上建筑物給予適當補償，但第40條規定國家收回當事人有償取得的轉讓土地時，反而對其地上建筑物不予補償，同一法規內部的規定不僅相互矛盾，而且有失公平。[11]
《物權法》立法過程中對此問題的處理也頗費周折�！段餀喾ú莅浮匪膶徃搴臀鍖徃寰幎ǎ骸敖ㄔO用地使用權續期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費；續期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規定�！钡珡牧鶎徃迤疬@一規定就未再出現。最終審議通過的《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”由此可見，建設用地土地使用權期滿后的法律后果在住宅用地和非住宅用地上存在區別。
第一，住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續期。這一規則切實保護了建筑物的所有權，真正體現了以人為本的理念和對民生的關注。[12]但《物權法》回避了續期后是否支付土地使用費的問題�！翱紤]到住宅用地使用權續期后是否支付土地使用費，是關系到廣大群眾切身利益的問題。絕大多數住宅用地使用權的期限為70年，如何科學地規定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺乏足夠的科學依據，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應當慎重研究，物權法以不作規定為宜。而且，物權法不作規定，也不影響國務院根據實際情況作出相關規定。因此，本條對建設用地使用權期限屆滿后是否支付土地使用費的問題未作規定�！盵13]
第二，關于非住宅用地使用權期限屆滿后的續期及法律后果，《物權法》分別授權法律、行政法規規定，在沒有新的法律、行政法規規定之前，適用前述《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定。至于地上建筑物的處理，《物權法》新增的規定是有約定的依約定，[14]沒有約定的，依照法律、行政法規的規定，這樣其又直接指向了前引《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，從而又出現了上述廣受垢病的問題。
第三，建設用地使用權在期限屆滿后而消滅的，應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書。[15]
《物權法》的上述規定給《土地管理法》的修訂工作提出了以下需要解答的問題：第一，續期的期限如何確定，是否能多次續期？續期期限屆滿后如何處理？續期時是否支付土地使用費以及如何支付？第二，期限(包括續期期限)屆滿，國家收回地上物是否需支付對價，以及如何支付對價？[16]
二、比較法考察：以我國臺灣地區新修訂的地上權相關規則為中心
我國物權法上的建設用地使用權與大陸法系國家或地區物權法上的地上權意義相當，[17]均為在他人土地之上設立的以建造并保有建筑物為目的的他物權。準此，雖然不動產所有權在各國均有其固有法色彩，但對于以提高土地利用效率為目的的他物權之一—地上權，卻有共同的基礎和本旨。
建設用地使用權期限屆滿后建筑物的歸屬問題是土地與建筑物關系原理的具體運用。在比較法上，就土地和其上建筑物之間的關系有兩種不同的立法例：一是所謂結合主義，不承認建筑物為獨立的不動產，但建筑物不必附合于土地所有權，亦可附合于地上權，地上權期限屆滿后，地上建筑物歸土地所有權人所有，但土地所有權人應當給予地上權人相應價值的賠償；二是所謂分離主義，承認建筑物為獨立于土地的不動產，但土地與建筑物異其主體時，建筑物尚需取得正當的土地權源，地上權即為其中之一。地上權期滿后地上建筑物的所有權并不當然消滅，此時建筑物的所有人享有對建筑物的收回權、補償請求權和延期請求權。[18]
一般認為，我國臺灣地區“物權法”系屬德國民法或瑞士民法之繼受法，[19]但細查其內容，卻與日本民法甚為接近。[20]同時，我國臺灣地區、日本和我國大陸地區一樣，均認為建筑物與土地為各別獨立的不動產(權利)類型，更有比較研究的價值。而我國臺灣地區于2010年修正公布了其包括地上權在內的“民法”物權編用益物權及占有部分，“修正了地上權之類型與內容，展現全新之風貌”，[21]以期實現物盡其用及永續利用之理想，[22]更具時代性和可參照性。
依修正后的我國臺灣地區“民法”第840條、第839條之規定，地上權存續期間屆滿后地上建筑物的處理規則體現為以下幾點：[23]第一，在地上權因存續期間屆滿而消滅時，當事人之間就地上物的處理有約定的，依其約定。第二，沒有約定的，地上權人不必拆除其地上建筑物，可在地上權存續期間屆滿前，定1個月以上的期間，請求土地所有人按該建筑物的時價予以補償。第三，一旦土地所有人拒絕地上權人的補償請求或在規定期內不確定回答是否補償，則應酌量延長地上權的存續期間，以維護地上權人的利益。該延長的期間由當事人雙方協商確定，不能達成協議的，任何一方均可請求法院參酌建筑物與土地使用之利益予以判決。第四，如果土地所有人愿意接受建筑物的時價補償，則由土地所有人和地上權人就時價進行協商，不能達成協議的，可以請求法院裁定，土地所有人不愿依裁定的時價予以補償的，適用前述延長地上權存續期間的規定。第五，如果地上權人不愿意延長存續期間，則不得請求建筑物時價補償。此時，地上權人可取回其建筑物，但應回復土地原狀，如果未能在地上權消滅后1個月內取回其建筑物，建筑物則歸屬于土地所有人。地上權人有礙于土地的利用時，土地所有人可請求回復原狀。[24]第六，在延長的期間屆滿后，不再適用上述規則，以免反復綿延，但如果土地所有人和地上權人另外達成延長地上權存續期間的協議，當然應當尊重其協議。
我國臺灣地區的上述規定體現了如下特點：第一，采取私法自治為主，公權介人為輔的規范方式。[25]如當事人之間就地上權存續期間屆滿后地上物的處理已作約定的，即依其約定，未作約定時，才適用相關推定規則；在時價和延長期間之確定上又體現了公權的適度干預。第二，維持建筑物的經濟功能。一般而言，建筑物的權利獨立于土地的權利，因而在地上權回歸土地所有人時，建筑物并不隨之歸屬于土地所有人，而應由原地上權人取回，并恢復土地原狀。但在地上權存續期間屆滿后，并非一律拆除建筑物。無論是土地所有人時價補償，還是延長存續期間，其宗旨均在于充分發揮建筑物的利用價值，以免浪費社會財富。第三，在兼顧地上權人和土地所有人的利益的基礎上，優先保護地上權人的利益。賦予地上權人以建筑物時價補償請求權，其旨在避免地上權人的投資遭受重大損失，但為兼顧土地所有人不愿補償或無經濟能力不能補償之窘境，又明定酌量延長地上權存續期間，對雙方之利益衡量作周全的考量，實值贊同。[26]
三、建設用地使用權期限屆滿后的續期規則
我國物權法對建設用地使用權期限屆滿后的續期，依建設用地用途的不同分別作了規定，其中，屬于住宅建設用地的，自動續期；屬于非住宅建設用地的，“依照法律規定辦理”，[27]留待《土地管理法》修訂時解決。根據《城市房地產管理法》第22條，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，依申請而續期。
(一)續期的期限如何確定
《物權法》對于建設用地使用權期限屆滿后自動續期的期限并沒有作出規定，主要是考慮到在續期之后，也可能因為一定事實的出現，使得自動續期沒有必要。尤其是因為考慮到建筑物所有人可能因各種原因而喪失所有權，所以，《物權法》不可能規定住宅建設用地使用權的期限無限延長。[28]
建設用地使用權期滿后續期的基本前提是地上物仍在使用年限之內，仍有符合其用途的使用價值。無論是自動續期還是依申請而續期，都存在續期的期限如何確定的問題。對此，有學者認為，續期期限應為建筑專家對該建筑物的安全使用年限的評估年限，最長與國家規定的最長使用年限一致；[29]也有學者認為，續期期限應為法律所規定的最長期限，例如居住用地即為70年。[30]
筆者認為，建設用地使用權期限屆滿后的續期期限的確定應結合修法時對建設用地使用權的最高年限的規定等綜合考慮。如果修法時維持最高年限的現有規則，即居住用地70年，工業用地50年，教育、科技、文化、衛生、體育用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年，續期期限的確定應綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結構與耐用年限和土地用途等因素。[31]就住宅用地而言，應主要考慮房屋的結構與耐用年限；就非住宅用地而言，應主要考慮土地還原利率以及房屋的結構與耐用年限。應當注意的是，續期期限的確定不應考慮對地上建筑物的實質性改良，例如推倒重建。
(二)續期的次數是否以一次為限
關于建設用地使用權續期之后的期限屆滿之后是否還可以再次續期，存在不同觀點。建設用地使用權只是對土地所有權部分權能的有期限讓渡，如果允許不斷續期，無異于事實上的土地所有權買賣；[32]如果只允許一次續期，那么期滿后的地上物所有權歸屬又將難以確定，或者在這個出讓期內原地上物滅失，建設用地使用權人又重新構筑建筑物，其所有權如何確定，此時是否可以由國家無償收回，這也有待法律修訂時予以明確。[33]
筆者認為，續期次數是否受限，取決于續期期限的確定模式和方法。如果期限屆滿后的續期期限已經考慮到房屋的結構與耐用年限等因素，續期期限以一次為宜，亦即續期期限屆滿后不再續期。如果期限屆滿后的續期期限采取統一的年限規定，如20年、40年，沒有考慮具體建筑物的結構與耐用年限等因素，則在續期期限屆滿后，如仍在耐用年限內，應允許再次續期。
(三)續期時是否應當支付土地使用費
我國物權法對續期時是否應當支付土地使用費[34]的問題未予明確，而是授權其他法律規定�！锻恋毓芾矸ā沸抻嗊^程中有意見認為，國有建設用地使用權經批準準予續期的，應當重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用。但住宅國有建設用地使用權期限屆滿自動續期時是否支付土地使用費，仍未確定。[35]目前爭議最大的是住宅用地續期后是否應支付土地使用費的問題。
一種觀點認為，住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續期，不應支付土地使用費。[36]其理由在于：第一，“自動”續期，就意味著建設用地使用權人根本不需要采取任何行為(包括支付土地使用費行為)，建設用地使用權的期限就會自動續延，否則，就不是自動續期了。[37]第二，消費者并未將建設用地使用年限與房地產價格聯系起來。在當前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產后，還要在70年后續交昂貴的土地使用費，無法讓民眾接受。[38]
另一種觀點則認為，建設用地使用權期限屆滿后應當有償續期。其理由在于：第一，土地是不可再生資源，在我國未開征遺產稅的情況下，有償續期實質上是對一部分個人財富的社會轉移，符合限制人們靠祖輩遺產不勞而獲坐享其成而鼓勵通過自身努力和勞動創造財富的觀念，是社會公平理念的體現。第二，土地使用費實質上既有累計若干年收取的地租性質，又有一次性收取的稅費性質，具有明顯的期限屬性，續期為取得新的期限，即應另行繳納土地使用費。第三，土地收益具有很強的財政屬性。建設用地使用權有償續期，可以提供穩定的地方財源，為社會保障、民生支出和經濟建設提供持續的動力，有利于建設惠及全民的公共財政，保證地方政府的正常運轉。第四，我國現行的房地產稅負“重流轉，輕保有”的現狀，妨礙了房地產交易的進行，助長了土地的隱形交易和投機，刺激了土地價格上漲。嚴格對土地使用權有償續期的管理，從長遠來看可以提高房屋保有的成本，促進盤活現有房地產存量，從而在一定程度上達到不動產資源的優化配置。[39]第五，無償續期使得土地所有權無法體現，虛化土地所有權，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的合理配置以及城市的規劃發展。[40]
筆者認為，建設用地使用權作為在他人之物(國家或集體的土地)上所設定的權利負擔，自應有期限限制，否則建設用地使用權有淪為土地所有權、導致土地私有化之嫌。地上物所有權人取得建設用地使用權所支付的土地使用費，自應是一定期限內土地所有權人放棄土地所有權的使用權能而取得的對價，也就是說，這一土地使用費的確定與一定的使用年限直接關聯。建設用地使用權期限屆滿，即意味著建設用地使用權人使用他人土地已沒有正當基礎。此際，“建設用地使用權人”繼續使用土地的唯一途徑就是與土地所有人達成合意。建設用地使用權人在新的期限內使用土地，是否需要支付土地使用費，自應取決于雙方的合意，但主要取決于土地所有人之意愿，因為建設用地使用權人自是要求不支付土地使用費。
就用益物權的基本法理而言，期限屆滿續期，建設用地使用權人在他人的土地之上取得權利，自應支付對價—土地使用費。此點不因建設用地的用途是住宅和非住宅而存差異。[41]不同之處在于，對于非住宅用地，土地使用費應由土地所有人與建設用地使用權人個別磋商，另行簽訂建設用地使用權設立合同予以確定；但就住宅建設用地土地使用費而言，在目前以多層住宅公寓為主的情況下，個別磋商幾無可能，因而宜在公眾的廣泛參與下，由土地所有人根據房屋的結構和耐用的年限等統一確定土地使用費的支付標準和方式。當然，土地所有人基于公共政策等因素的考慮，亦可在住宅建設用地使用權自動續期時不要求使用人支付土地使用費，當屬權利之拋棄，自無不許之理。
其實，廣受關注的問題在于如果需支付土地使用費的話，按什么標準支付。就住宅建設用地而言，學者提出可參照我國香港地區的做法，不過，香港土地續期按年度繳納新地稅的做法在很大程度上僅具象征意義。香港的到期土地續期處理主要由其《政府租契條例》、《新界土地契約(續期)條例》等法律規定，處理方式是土地自動續期，期限同上一次土地批租年限，續期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標準為年度差晌的3%，差晌為房產年度總租金的5%，因此，續期業主的年應繳新地稅僅及房產年租金的1.5%、市場地價的0.1 WO。時至今日，此項續期制度已臻成熟并得到廣大業主的認可。[42]
筆者認為，建設用地使用權續期時確定土地使用費的總原則是其應低于新增用地的使用費標準，因為土地所有人對于續期用地無須增加投人開發成本，同時續期用地上有地上物，其地價必然低于同等條件下的新地價。[43]同樣還應區分住宅用地和非住宅用地兩種情形各別規定，就住宅用地而言，僅象征性支付土地使用費，并可采取逐年交納的做法；[44]就非住宅用地而言，雖然不實行“招、拍、掛”等競爭性定價方式，但亦應在新土地地價的基礎上實行一定折讓。
四、建設用地使用權期限屆滿后地上物的處理規則
依現行相關規則，建設用地使用權期限屆滿，建設用地使用權人未申請續期，或申請續期未獲批準的，國家無償收回建設用地使用權，無償取得地上物的所有權。對此規定的質疑已如前述�！锻恋毓芾矸ā沸抻嗊^程中有意見認為：非住宅國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，無償收回建設用地使用權，地上建筑物、構筑物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建筑物、構筑物及其附屬設施一并收回，按照評估價格給予補償。集體建設用地使用權出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，經雙方協商達成一致后續期；協商未達成一致的，由農村集體經濟組織收回。地上建筑物、構筑物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建筑物、構筑物及其附屬設施一并收回，按照評估價格給予補償。[45]對于此種意見，以下三個問題殊值探討。
(一)是否充分尊重當事人的意思自治
前述意見認為，建設用地使用權期限屆滿后地上物的處理，有約定的，按約定處理，充分肯定了私法自治原則的應用，因為即使是國家，在這里也僅是土地所有人，并不當然享有優越于合同相對人的權利。但是，即使脫逸開其公權力身份，土地所有人也是壟斷的土地供給者，處于經濟上的強勢地位，其與建設用地使用權人簽訂的建設用地使用權設立合同真的能體現當事人的真實意志嗎？
從國土資源部(原國家土地局)、國家工商行政管理總局(原國家工商管理局)歷次發布的國有建設用地使用權出讓合同示范文本均可看出這一問題，雖然示范文本的作用僅在“示范”，但實踐中，各地采用的都是上述示范文本[46]或根據示范文本稍作修改后的本地格式文本。1994年國家土地局和國家工商局發布的《國有土地使用權出讓合同》示范文本(GF一94一1001)規定，出讓年限屆滿，土地使用權及地上物由出讓人無償收回；[47]2000年國土資源部、國家工商行政管理局修訂發布的《國有土地使用權出讓合同》示范文本(GF一2000一2601)和2008年國土資源部、國家工商行政管理總局根據物權法新修訂發布的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本(GF一2008一2601)均規定，出讓期限屆滿，土地使用人未申請續期的，地上物由出讓人無償收回。[48]就續期申請因公共利益需要而未獲批準的情形，GF -2000一2601規定的是按地上物的殘余價值給予相應補償；[49]GF一2008一2601在前述規定的基礎上增加了一個備選項，“地上物由出讓人無償收回�！盵50]
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