[ 王小芳 ]——(2003-7-28) / 已閱14869次
論我國民事抗訴權的立法缺陷與對策
王小芳 涂斌華
內容摘要：我國現行法律法規對于民事抗訴權的規定過于原則，也缺乏實踐中的可操作性，存在著許多重大缺陷。筆者在對立法缺陷一一進行剖析后，提出了自己關于完善我國民事抗訴權的思考與對策，希望對我國的現代化法治建設能有所裨益。
關鍵詞： 民事抗訴權 抗訴事由
一、我國現行法律關于民事抗訴權的立法規定
依據通說，民事抗訴權是人民檢察院依法對人民法院存有錯誤的生效民事判決、裁定按照法定程序提出抗訴引起再審的法律監督權。
長期以來，作為國家法律監督機關的人民檢察院主要或者說是只對刑事案件進行抗訴，對民事案件的抗訴權，只能十分有限行使。我國法律對民事抗訴權的規定散見于《檢察院組織法》、《民事訴訟法》及相關關司法解釋之中。
1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第12條，雖然規定：“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督。”但是，對人民檢察院對民事案件的抗訴權，卻沒有作任何規定。
1990年9月3日，最高人民法院、最高人民檢察院在《關于開展民事經濟行政訴訟法律監督試點工作的通知》中規定：在試點過程中，人民檢察院可以“對人民法院已經發生法律效力的行政案件的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，按照審判監督程序提出抗訴”。根據該規定，人民檢察院的抗訴只限于對違法的生效的行政案件的判決、裁定提出抗訴，對民事、經濟判決、裁定不在抗訴之列。
1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）才明確規定了人民檢察院對民事案件抗訴權。除此之外，最高人民法院對抗訴作過一些司法解釋，主要有最高法院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案細則》等。
我國上述法律雖然對民事抗訴權作出了規定，但是由于這些規定過于原則，且法律的適用環境發生變化后，仍未對其進行修改，體現不出清晰的立法思路和理念基礎，也缺乏實踐中的可操作性，存在著許多重大缺陷。
二、我國民事抗訴權的立法缺陷
我國民事抗訴制度的設計，主要是在學習和引進前蘇聯民事訴訟模式的基礎上建立起來的，其特點就是國家對訴訟進行全面的干預和監督，以追求司法的公正性。這一制度設計與計劃經濟體制下的司法運作方式基本相切合。因為在計劃經濟體制下普遍存在“重刑輕民”的觀念，檢察機關極少涉足民事案件的監督和抗訴。從近幾年來民事抗訴案件的總體情況來看，雖對實現司法公正發揮了一定的積極作用，但其制度本身內生性缺陷及其運作上的失范。在司法實踐中，民事抗訴權的行使已越來越背離了民事訴訟的基本原理。其主要問題歸納如下：
（一）民事抗訴權不完整，對未生效的判決、裁定無權抗訴。
對于未生效的判決、裁定能否抗訴，《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑訴法》）與《民訴法》作了不同的規定。 《刑訴法》第181條規定，人民檢察院對刑事案件一審的判決、裁定，認為確有錯誤的有權提出抗訴。這就賦予檢察院對法院的錯誤的刑事判決、裁定不管是否生效都可以抗訴的權利。而《民訴法》卻規定檢察院只能“對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定”有條件的抗訴。據此，最高人民法院在司法解釋中再次強調“根據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定，人民檢察院只能對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定按照審判監督程序提出抗訴。人民法院對其抗訴亦應當按照審判監督程序再審。這種監督是案件終結后的‘事后監督’。” 凡是沒有生效的判決、裁定，檢察機關無權抗訴。這就使檢察院的抗訴權，不是完整的抗訴權，只是產生于審判監督程序的“事后”抗訴權。《民訴法》第185 條確認的檢察院民事檢察監督的事后監督模式，排除了檢察院在民事檢察監督方面事前行之有效的其他監督方式和手段。實際上，這是將憲法賦予檢察院的完整法律監督權在民事檢察方面予以割裂，只是部分地授予檢察院。
（二）抗訴事由法律規定的模糊，導致抗訴運作上的較大分歧。
民事訴訟法并沒有規定檢察機關只能在國家或公共利益范圍內提起抗訴，也沒有規定檢察機關抗訴的具體事由，但規定了它有兩項權力：一是檢察機關認為法院裁判確有錯誤就可以抗訴；二是檢察機關只要提起抗訴，法院就應當進入再審。例如檢察院以發現新的證據為由提起抗訴的問題。而檢察院提起抗訴的新證據大部分是由一方當事人提供。此種在一審、二審中不出示新證據，在再審程序中搞突然襲擊的做法隨著審判方式改革的進一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，根據民訴法規定的二審終審原則，任何案件證據都要經過二次質證，并最終得以認證。如檢察院為一方當事人之利益以一、二審中都未出示的新證據為由提出抗訴，那么該案裁判后，此證據則只經過一次質證就予以認定了，顯然剝奪了另一方當事人對此證據兩審質證的權利，不符合證據規則，這對另一方當事人來說顯然不公平。第二，檢察院以新證據為由提出抗訴從而引發再審程序并最終定案容易導致有些當事人在一、二審中惡意隱瞞證據，在判決生效后拿出“殺手锏”向檢察院申訴，通過再審從而達到最后的訴訟勝利，這是不道德、不公正的，是利用了國家賦予檢察機關的法律監督職權達到侵害另一方當事人訴訟權利的目的。因此檢察機關以新證據為由提起抗訴是不妥的。
（三）抗訴權行使的要件不明確，缺乏對濫用抗訴權的有效防止。
在司法實踐中，有的當事人將此視為一種對抗生效裁判的有效途徑，造成了少數當事人的投機心理。只要不服終審裁判，就去設法要求抗訴，同時也給抗訴權“尋租”提供了隱性市場。由于抗訴再審不需當事人交納訴訟費用，也不受終審裁判審級的限制，于是少數當事人不上訴，等待判決生效以后直接要求檢察機關進行抗訴，必然引起司法資源的極大消耗，極不符合訴訟效益原則。筆者認為這種舍棄上訴尋求抗訴的做法仍然是不妥的。因為如果當事人都放棄上訴程序而去追求抗訴，那民訴法設置的上訴程序將形同虛設，法律規定的上訴功能將不能得到有效的發揮。同時還會發生當事人利用這種方式規避上訴可能發生的負擔訴訟費風險的情形，將部分訴訟成本轉移給國家。
（四）抗訴權的行使無法定時限的要求，使生效的裁判始終處于不穩定的狀態。民事訴訟法雖然規定當事人申請再審的時效為二年，但對檢察機關提起抗訴只規定是事后監督，卻沒有期限上的約束。從而曲線突破法律的時效規定，直接違背了立法者追求民事秩序穩定的立法原意。
（五）檢察機關出庭支持抗訴的程序模糊，檢察機關抗訴的單方傾向性，有悖于民事訴訟的平等原則。檢察機關行使民事抗訴權，其出發點在于以國家利益代表者的身份，維護國家利益而監督法院的審判活動，檢察機關一般因一方當事人的申訴提起抗訴從而啟動再審程序，檢察機關派員出庭，客觀上就是支持一方當事人進行訴訟，另一方當事人自然與檢察機關產生對立情緒，庭審氣氛常常出現不協調的情形。有的當事人直接與檢察機關派出的檢察官進行陳述和辯論，甚至經常發生言辭沖突，有損國家司法機關的形象和威信。檢察員出庭支持抗訴，除了宣讀抗訴書之外，還應當從事哪些訴訟行為？檢察人員出庭究竟如何安排法庭的座位？法律和司法解釋均沒有作出具有操作性的規定。這不僅打破了民事訴訟的均衡格局，而且影響了法官獨立行使審判權，混淆了審判權和檢察權的明確界限。
（六）抗訴權的行使方式與條件缺乏相應的規范。在民事訴訟中，當事人可以自由處分的“私權利”，國家權力理應避免強行介入。但目前的民事抗訴案件中，絕大多數是檢察機關出于接受一方當事人的申訴，為其民事私權而啟動再審程序。在司法實踐中，有的當事人不服一審判決提出上訴，后又申請撤訴，二審裁定準予其撤回上訴，雙方按原判決執行。但檢察機關卻以原審判決認定事實不清，歸責不當為由提起抗訴；有些民事抗訴案件進入再審程序以后，當事人雙方自行達成和解協議，或申訴一方當事人放棄申訴請求。法院商請抗訴機關撤回抗訴，但其仍然堅持提起抗訴，從而迫使當事人繼續參與到已經啟動的再審程序中。
（七）民事抗訴權的審級規定存在重大缺陷，導致理解于運用上的沖突與混亂。民事訴訟法第１８４條規定，抗訴案件可以由原審人民法院審理，也可以由上級人民法院提審。至于抗訴案件的審理權限如何進行分配，法律和司法解釋均未給出十分明確的規定。審判機關與檢察機關對此存在認識上的不同，法院認為，我國民訴法只規定，對檢察機關按審判監督程序提出抗訴的案件，人民法院應當再審，并未規定應由原終審法院的上級法院再審。相反，民訴法第１８４條規定原則上由原作出發生法律效力的判決、裁定的人民法院裁判，而上級法院提審只是一種例外。檢察院系統則主張向同級法院抗訴并由同級法院審理。其理由是保持抗訴的人民檢察院同進行再審的人民法院相對應，“如果向原審法院提出抗訴并由原審法院審理，由提出抗訴的人民檢察院派員出庭，會違反司法工作中同級相對應的原則” 。
按法院組織法規定，基層法院無權審理上級檢察機關依照審判監督程序提出抗訴的民事案件。在司法實踐中，接受抗訴的法院大多指令下級法院再審，將檢察機關置于一般訴訟參與人的法律地位，這無疑影響了檢察監督的嚴肅性和權威性，不符合法律規定的本意。如果由原審法院對自己的裁判結果進行重新審查，盡管另行組成合議庭，但基于人的本性和單位本位主義考慮，仍然不能保證案件能夠得到公正的結論，同時也使當事人在心理上一直不能放棄繼續申訴的決心。有數據顯示，抗訴案件由上級法院提審的改判率明顯高于由原審法院再審的案件。但是，如果所有民商事抗訴案件都集中于上級法院審理，上級法院將面臨難以承受任務之重，不利于“將矛盾消化在基層”精神的實現。因此，強調抗訴案件原則上由原審法院處理，并非一律都交由下級法院再審，應該由最高法院以解釋形式作出一個相對明確的標準。
三、完善我國民事抗訴權的思考與對策
上述民事抗訴權的立法缺陷，一方面使檢察機關對民事訴訟的檢察監督受到局限；另一方面，造成民事抗訴制度在運作上出現不少混亂和“盲區”，不能滿足我國目前社會利益多元化所要求的對權力的制約和平衡。為此，筆者以為，應從一下幾個方面完善我國民事抗訴權的規范與行使：
（一）加強民事抗訴權的立法，使之具體化，可操作化。現行民事訴訟法以及相關規定與司法解釋關于民事抗訴權的規定是比較原則的，為避免司法實踐中對于原則性規定的曲解，可以首先通過立法解釋來予以解決，由任何某一司法機關對此作出解釋的做法顯屬不妥。根據１９８１年第五屆全國人大常委會１９次會議通過的《關于加強法律解釋工作的決議》，最高法院和最高檢察院在具體適用法律問題上發生分歧時，應報全國人大常委會解釋或決定。
（二）明確民事抗訴權行使的條件，既要防止檢察機關不當地行使民事抗訴權損害私權，更要防止民事抗訴權的濫用。在市場經濟條件下，大量的民商事糾紛是關于平等主體之間對財產關系的爭議，爭議主體之間的平等性，也是民事訴訟質的規定性。在民事案件中，應以意思自治為其基本的出發點，當事人對訴訟程序的起始、發展和終結以及對訴訟上某些權利的支配和處分，均應依當事人本人的意思而定。從民法角度看，當事人有權對民事權利進行處分，亦可放棄請求權。檢察機關對法院審判活動具有檢察監督職責，這是憲法的規定。但檢察機關不能對民事私權進行不當干預。就此意義而言，即我們要限制民事抗訴，也就是指民事抗訴范圍僅限制在為國家和公共利益而提起。
（三）明確民事抗訴權行使的事由。首先應詳細列舉出檢察機關抗訴的法定事由，將現行民訴法第185條進一步細化，以便于操作。同時，為了保證民事抗訴的嚴肅、合理和有價值，就應規定不得提起民事抗訴的限制情形：1、不得以發現新證據為由提起抗訴；2、當事人在上訴期間不上訴或在上訴期間撤回上訴的，檢察機關不得提起抗訴(裁判涉及公共利益或有違善良風俗的除外)；3、當事人在申請再審期間不申請再審，期間屆滿后也不申訴的，檢察機關不得依職權提起抗訴(裁判涉及公共利益、有違善良風俗的除外)；4、終審裁判無明顯不當、不存在枉法裁判、無提起抗訴之必要的，不得提起抗訴。
四、結 語
我國的政權體制決定了檢察權成為一種獨立的權力，以實現對執法和司法制約與監督，保證法律的統一正確實施。 因此，在民事訴訟領域確立檢察機關的法律監督地位是一種針對司法現狀的必要設置。為了保證這種檢察監督權與審判權能形成良好的制約與抗衡機制，保證在審判獨立的前提下，充分發揮檢察抗訴權的功能與作用，因此，我們有必要對當前民事抗訴權的立法進行改良，嚴格抗訴再審的適用條件，建立科學合理的抗訴機制提高訴訟效益、維護法律權威，切實保障公民和法人的合法權益，最大限度地實現社會司法公正。
而隨著司法改革的深入與力度的加大，筆者認為，最終應當以實現審級制度改革為前提，逐步取消民事抗訴制度。我國目前實行兩審終審制，這與世界各國尤其是法治發達國家的審判慣例是不相符的，尤其是我國已經加入WTO，司法制度應當與經濟制度同樣與國際接軌，應當有所突破。若審判采三審終審制，附帶再審之訴，則在民事審判中，完全可以取代現行民事抗訴制度所發揮的作用。因為對少數疑難、復雜民事案件提高審級，使司法終審裁判權由高級法院或最高法院行使，從而使終審裁判的權威性和公信力得到一定程度的提高，較高級別的法院法官相對高的素質也為司法公正提供了可靠保證。以此為前提，審判監督制度可以從改革再審事由入手，確立再審之訴制度，即民事再審程序的提起交給當事人根據再審事由來啟動，完全取消公權力對私權的侵入，褪去我國民事訴訟中長期固存的超職權主義色彩。當然，這只是一家之言，有待時間和歷史的檢驗。
（作者單位：江西省宜春學院兩課部 上海市長寧區人民法院）
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