[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱37353次
國家賠償責任與公務員賠償責任
馬懷德
國家賠償因國家機關及公務人員侵權行為所致。然侵權行為又有執行職務與非職務，故意過失與無過錯之分，因而，在什么情況下公務員個人承擔責任，什么情況下國家承擔責任，國家責任與公務員責任有何關系等問題值得探討。
在許多國家，由于存在民事賠償與國家賠償之分，因此解決公務員行為造成的損害也出現了幾種途徑：一是要求公務個人負賠償之責；二是要求國家與公務員連帶責任；三是國家負賠償責任，公務員對受害人負責。
一、公務員個人的賠償責任
這里所指的"公務員"既包括領取薪金的正式國家工作人員，也包括受國家機關委托執行公務的個人及法律授權行使行政職能的人員。簡言之，凡依以法律或委托從事國家公務或協助公務的人員，均在此列，但不包括假冒公務員從事公務的犯有欺詐行為的個人。公務員承擔個人賠償責任分為幾種情形：
1．凡從事與國家公務無任何關聯的純私人民事行為造成損害的，公務員須負個人侵權賠償責任，如稅務管理員與鄰居打架的致人傷害，國家機關司機為家人運貨撞傷他人等均屬之。
2．與執行公務無關的個人犯罪行為造成他人損害，由公務員個人承擔民事侵權責任。如公務員犯有殺人、詐騙、盜竊之罪造成他人損害的，均由個人賠償。
3．公務員執行公務時犯有個人嚴重過錯造成損害時，一般由公務員個人負賠償責任。"個人過錯"概念源自法國，與公務過錯相對。指公務員執行職務中有故意、惡意行為或重大疏忽，超出職權范圍的行為。[1]個人過錯可能發生在兩種情況中，一是過錯發生在執行公務以外的行為，稱為與行使職務有"客觀上的脫離，"的行為，實際上指前兩種情況。此種情形由個人負責較容易理解。二是個人過錯發生在執行公務中，通常因公務員的某種缺陷、一時沖動和疏忽大意而產生，稱之為與行使職務有"主觀上的脫離"。如執行公務時公報私仇、蠻橫無理甚至付諸武力。[2]而主觀脫離性過錯又有兩種：一種是公務員有個人目的，在行使職務中謀取個人利益，或由于個人恩怨打擊報復；另一種是公務員行為的性質已不屬于應有的范圍，如警官執行公務時，粗暴毆打他人，管教人員辱罵在押人犯等。在美國、新西蘭，對于公務員的毆打，誹謗，惡意引起的侵權行為，國家不承擔賠償責任，而由公務員個人承擔。[3]
公務員個人賠償責任具有兩類特征：第一是公務員行為與公務無關，即使有關，也須以公務員有故意，惡意為條件。在執行公務中，無任何過錯或只有過失而無故意的，個人一般不負賠償之責。第二，對公務員作為自然人的純個人行為：犯罪行為；公務執行中的個人過錯行為，受害人依以民法請求公務員個人負賠償責任，一般不得依以國家賠償法向國家請求賠償。
二、公務員與國家連帶賠償責任
連帶責任是特定情形下，國家與公務員個人共同承擔賠償義務的賠償方式。發生連帶責任的情形有二種，一是國家機關過錯與個人過錯難以區分，為了便于受害人獲得賠償，法律一般規定可以向國家和公務員個人任何一方請求賠償；二是某些國家或地區的法律規定，只要公務員執行公務中的侵權行為出于故意，被害人有權既向國家請求賠償，也可以向公務員請求賠償，如我國臺灣省的規定。
連帶賠償責任的根據來源于二種理論，一是代位賠償理論，該理論認為，國家作為雇主，必須對雇員（公務員）執行職務上的侵權行為負連帶責任，受害人可以向國家或公務員個人任何一方請求賠償。二是法人賠償責任論，該理論則主張，國家作為機關法人，對于其董事及職員因執行職務所加于他人的損害，與該行為人負連帶責任。二種理論就賠償責任的歸屬而言是大體相似的，無大區別，只是前者是責任比后者范圍要窄，即雇員所負連帶責任，可以在特定條件下免責。條件是：只要雇主能夠證明在選用受雇人、監督受雇人執行職務方面已盡相當的注意，或盡管注意仍不免發生損害的，國家可以免除賠償責任。而法人責任則不存在免責問題，即對于有法定代表權的公務員執行公務造成的所有損害，國家和公務員均負連帶責任，國家不得以在選任或監督公務員時已盡相當注意為免責理由。
連帶賠償責任的承擔方式通常是允許受害人向侵權行為人公務員或其所屬的機關任何一方提出賠償請求。在法國，提出這種賠償請求必須以請求對象為標準區分請求的機關。如果是以職務過錯為由，可以向行政法院起訴，要求國家賠償損失；如果以公務員個人過錯為由，則向普通司法法院提出，要求行為人賠償損失。當然，法國對公務過錯與個人過錯的合并責任經歷了一個由不承認到承認，由窄到寬的過程，開始時并不承認合并過錯責任的存在，而認為，行政責任與個人責任不能合并。后來為了更充分地保護受害人利益，最高行政法院放棄了原來的主張，通過昂蓋案和勃蒙尼耶案的判決，確認了合并過錯與合并責任的存在。認為受損害公民既有權起訴有過錯的公務人員，又有權起訴行政機關，任何法院不得以任何借口剝奪被害人的起訴權，也不能借口被害人行使了其中一次起訴權而不受理另一次起訴。[4]1949年后，合并責任有了新發展，即行政法院對"與公務有一定聯系"作了擴大解釋，主張損害雖發生于公務之外，但它是因公務賦予的工作造成的，國家就不得推卸其賠償責任。如一名治安守衛者，在下班后擦試槍支不慎走火打死另外一個人，雖發生于執行公務以外，但佩帶、保養槍支，則是職業所需，國家與個人合并負此責任。只要個人過錯"未喪失與公務的所有聯系"，合并責任就自動產生。
就方便受害人獲得賠償而言，先向國家請求賠償顯然有利，因為多數情況下，公務員個人無力賠償被害人的損失，且公務員過失越大，愈嚴重，損害也愈大，受害人得到的賠償機會也越小，而向國家機關提出賠償請求，則不存在機關無力支付的問題。就國家機關工作效率和保護公務員積極性而言，如要求受害人只對有個人過錯的公務員請求賠償，國家不負連帶責任，則容易挫傷公務員工作熱情，使其陷于頻繁訴訟，患得患失，萎縮不前，反而影響其工作，有害于整個社會利益。因此，雖然國家機關與公務員個人可能發生連帶責任的情形，但更多受害人愿意選擇國家為賠償義務主體，這已成為許多國家賠償制度發展中的一個趨勢。
三、國家的償賠責任
國家單獨承擔賠償責任又可以分為兩類，一類是受害人只能向國家請求賠償，不得向公務員個人請求賠償。國家對受害人賠償之后，也不再追究公務員的責任，這類賠償發生在無過錯或只有公務過錯而無個人過錯或輕微過錯時；另一類是國家賠償受害人之后，還可要求有故意或重大過失的公務員支付全部或部分賠償費用，這類賠償則發生在公務員個人有一定過錯情形下。
純公務行為造成的特別損害一般由國家單獨賠償，如冤獄、公有公共設施致害、公共征收造成的損失等；純公務過錯造成的損害，則全部由國家賠償，公務員個人不承擔賠償責任，如在證據不足情形下非法拘留公民后被證明為錯誤的；縱使公務員個人有一定過失，但顯著輕微，不宜由公務員個人承擔責任的，由國家賠償，如公務員強制傳喚受害人時，因疏忽未關好囚車門，受害人跳車逃跑受傷致害的，國家應負賠償責任，但公務員個人不負賠償責任。受害人只能向國家請求賠償，不得向個人請求賠償。許多國家如日本、美國的刑事補償冤獄賠償均承認即使公務員無過錯，國家仍須負賠償之責。
國家單獨負賠償之責的另一種情形是即使公務員執行職務中有故意或過失，但受害人就其所受損害，只能向國家請求賠償，不得直接向公務員請求賠償。如德國基本法第34條規定的國家賠償責任，日本、美國的刑事補償責任，就屬于這一類。瑞士聯邦政府對受害人負直接賠償責任，而國家公務員不負賠償責任，如公務員的行為有故意或重大過失存在聯邦政府可追償。[5]
四、我國賠償責任的立法取向
我國國家賠償與公務員個人賠償在立法界線上是基本清楚的，但由于對法律條文理解不一，仍有商討余地。《民法通則》第121條規定："國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任"。《行政訴訟法》第68條規定："行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民，法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分
或者全部賠償費用。"顯然，民法通則只是籠統地規定了公務侵權應承擔的民事責任，并未明確區分國家賠償責任與公務員個人責任。而行政訴訟法的規定，雖明確了國家機關或公務員侵權應承擔國家賠償責任而非公務員責任，但適用范圍僅限于行政機關具體行政行為侵權所造成的損害。我們并不能由此推斷出所有執行公務的侵權行為均應由國家單獨負賠償責任，而不及于公務員。
從以上三種請求賠償的途徑可以看到，各國國家賠償制度中均對國家侵權行為進行了大致劃分，第一，與公務完全無關的公務員個人侵權行為，受害人對此類行為無國家賠償請求權，只能通過民法向公務員個人請求賠償，這在我國同樣適用。即對公務員個人行為受害人有權向公務員個人請求賠償。第二，國家機關及工作人員各類執行職務過程中的侵權行為，且公務員在執行職務中有故意或惡意。受害人既可向公務員個人請求民事賠償，也
可以向國家請求賠償。司法機關不得排斥受害人的選擇訴權。第三，國家機關及公務員的純公務行為，造成特別損害的，公務員有故意或重大過失的公務侵權行為，或公務員只有輕過失的公務侵權權行為，均由國家負責賠償。受害人不得向公務員個人請求賠償。
五、國家賠償責任與公務員個人責任的一體化趨勢
區分國家責任與官員個人責任是一個十分復雜的問題，成為傳統民法與現代國家賠償法經常發生沖突的焦點，特別在公務概念變幻更迭的今天，要分清個人行為與公務行為是件十分困難的事。理論上的紛爭也反映到實踐中，法院在判斷哪些是公務行為，適用國家賠償，哪些又是個人行為，適用民事侵權賠償方面絞盡腦汁，受害人受到侵害后因不能確定其性質而投訴無門，即使是由公務員個人所負的賠償責任，因個人財力有限，受害人也很難得到圓滿的賠償。因此，自本世紀40年代以來許多國家在國家侵權賠償方面，呈現出國家責任與官員個人責任一體化的趨勢。總的方向是擴大政府責任，減少官員個人責任，直到公務員個人責任完全為政府責任所吸收。
1961年美國"聯邦侵權賠償法的修正案規定，對于因政府雇員駕駛機動車導致的賠償中，被訴人只能是政府而不是雇員。在過去幾屆國會中，已提出了若干法案，對于全部違反憲法的侵權案件由政府代替官員承擔責任。1979年3月的國會中，肯尼迪參議員提取消官員個人賠償責任，由國家代替賠償，并用紀律處分取代對官員個人的追償。[6]法國行政法院對公務員個人承擔賠償責任也日趨反對，把絕大多數公務員侵權行為均歸結為公務過錯，拓寬了公務過錯的內涵和外延，凡與公務有瓜葛的過錯，均可視為公務過錯，造成損害的賠償責任均由公務部門承擔。實踐中，公務員個人承擔賠償責任的情況日趨減少。[7]公務員個人賠償責任被國家責任所吸收的趨勢并不排斥追償權的存在，即大多數國家對有故意或過失的公務員享有追償權，但在實踐中，執行這種權力更多是一種紀律手段，而不是賠償費的追償。[8]
注：
[1]林準、馬原：《外國國家賠償制度》第71頁，人民法院出版社1992年版。
[2]羅豪才、應松年：《國家賠償法研究》第109頁，中國政法大學出版社1991年版。
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