[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33042次
行政賠償責任的構成特征（上）
馬懷德
盡管各國關于行政賠償的構成要件有所不同，但大體上仍可歸納為以下幾個基本要件。本文試圖通過對每一個要件的分析，總結出各國在行政賠償構成方面的特點，以供我國國家賠償立法與實踐參照。
一、行政侵權的主體特征
（一）國外侵權主體的范圍及特征
大多數國家賠償法均將"政府機關"或"行政機關"作為行政侵權行為的第一要件，即只有政府或行政機關行使職權侵害他人時，國家才承擔賠償責任。當然，對"行政機關"的理解是有較大差異的。
奧地利國家賠償法將侵權主體界定在"聯邦、各邦、縣市（區）鄉鎮及其他公法上團體及社會保險機構"，簡稱"官署"范圍內。凡是以這些官署的成員執行法令故意或過失違法侵害他人的財產、人格權時，依民法規定由官署負損害賠償責任。所謂有官署成員，系指依職權執行公務的人員，包括所有執行法律和適用法律的自然人。當然，這里所言的自然人范圍比較廣泛，無論是永久的還是臨時的，無論是選任的還是任命的，抑或是雇用的，都包括在內。
原捷克斯洛伐克1969年《關于國家機關的決定和不當公務行為造成損害的責任的法律》規定，國家機關、國家組織所設機構和國家委托執行公務的機構均可成為政府侵權責任的主體。根據該法內容，公務員也是侵權行為的主體，因為所有政府機關的行為必須通過自然人實施。公務員是參加并完成國家任務的職員。這里公務員范圍非常寬，包括行政人員、司法人員、軍人、警察以及經濟合作組織選舉產生的負責人員。
英國法律對國家承擔賠償責任的范圍作了明確限制。根據《王權訴訟法》第2條6款規定，實施侵權行為而又由國家承擔責任的官員限于以下三種情況。一種是由英王直接或間接任命的。作為國王政府的官員執行職務期間的薪金完全來源于統一基金、議會撥付的款項或財政部認定的基金的。依此標準，對警官的侵權行為及公法人的侵權行為，國家均不負賠償責任，因為它們的經費來自獨立的地方公法人而不是議會。第二種是依照制定和普通法規定行使權力而該權力又被視為是國王獨立合法授予他的。如果法律直接授予權力的對象是有獨立法律人格并通常以自己名義進行訴訟的獨立機構，英王則對他們的侵權行為不負責任。第三種是作為國王仆人或代理人如果違反普通法義務，作為雇主的國王必須負責。如國營工廠未能提供必要的安全工作條件致職工傷害的，國家作為雇主必須負責。
在法國，侵權者必須是為國家服務的人。公共雇員可以是除了國家工作人員以外的合同雇員或自愿服務人員。此外立法機關，行政機關和司法機關都可能成為侵權行為主體。公法人不能造成過錯，因為錯誤行為總是同具體工作人員聯系在一起的，是由工作人員實施的。但工作人員在經濟上既不對受害者負責，也不對所屬單位負責，因為他在行使職務時，只能是行政機關的代表人。行政機關應當對工作人員的公務行為負責。凡是侵權者在行使職能的過程中的侵權行為均屬公務行為，國家必須對此負責。
德國更強調行使職權的性質，而不是主體，所以對公務員的概念傾向擴大解釋。雖然魏瑪憲法131條公務員僅限于"官吏"，但其后的判例對此作了擴充解釋，即凡實質上執行公務或形式上就任公職者，均屬公務員。被委任執行公務的被雇用人（官員、雇用人、勞動者），均構成行政侵權主體。也就是說，只要以國家名義行事的人員，不管他是在國家機關任職，還是在公共團體服務，即使沒有得到國家正式任命，國家仍要對他的侵權行為負責。二戰以后德國基本法將"官吏"修改為"任何人"。法院認為，國家不能由于將公務或職權委任于某一個人而逃避其責任。例如，城建局根據某一工程師的建議或意見允許建造住房，而由于該工程師的錯誤建議而給住房人造成損失，盡管該工程師在任何意義上都不是城建局的雇員，城建局仍應對該工程師的錯建議所造成的損失負責。
當然，1910年的聯邦公職責任法對公職人員責任也作了限制，如對于收取費用的公務員的職務行為，即公證人、執行人，以治療行為收費的醫生、獸醫，國家不負賠償責任。另外從事外交事務或依內閣總理在政策上或國際上作出聲明的公務員也不屬于侵權行為主體。
匈牙利國家承擔賠償責任必須以國家機關行為作為前提條件。國家行政機關所有的行為都是國家行政權力范圍內的行為，因此所造成的損害，國家必須負責賠償。此外還包括國家法律授權的企業所作的管理行為，如國家銀行行使部分行政權所造成的損害，由國家負責賠償。
日本則將侵權行為主體局限在行使國家或公共團體公權力的公務員。這里公共團體是指除國家以外的公法人，包括都、道、府、縣、市、町、村等地方公共團體、公共組合和營造物法人。公共組合是指具有法定資格的成員組成的社團法人，如土地改革區組合、水污染預防組合。公共營造物法人，即為實現國家目的，由國家提供財產、設備以及人員構成的公共團體并具有法人資格的公法上財團法人，如公團、公庫、基金會、港務局、國有鐵路、電信電話公司等。公務員可以是被授予行使公權力的任何人，即使是監時代理和雇用人，同樣也可以使國家承擔賠償責任。
新加坡行政訴訟法則將構成國家侵權行為限制在"其行為系依法執行職務或以忠實執行職務的意思所為的行為，應視為政府的代理人及在政府指揮下所為的行為"。國家亦只對此類行為負賠償之責。
瑞士聯邦責任法規定公務員執行職務行為不法侵害他人權利的，國家負責賠償。公務員是指為聯邦服務的人員，即他與聯邦的關系，無論是公法上的還是私法上的關系，均不影響他的公務員地位。
美國聯邦侵權賠償法則規定，政府侵權主體是在職務范圍內活動的政府雇員，包括聯邦機關的官員和雇員、合眾國陸海軍官兵，還包括以聯邦機關名義暫時或永久地在合眾國的工作部門中根據官方職權活動的人員，而不考慮其是否領取報償。所謂聯邦機關，包括行政各部、各獨立機構，主要為實現合眾國的服務或作為合眾國機關活動的各種公司，但不包括與合眾國進行交易的合同人。可見，侵權主體主要是指行政機關官員，而不包括國會議員和法官。
從各國規定可以發現，行政侵權主體在各國所表現的范圍是不一樣的，大致可分為兩類。第一類為嚴格限制類。如英國、新加坡、捷克和匈牙利。這些國家法律并未明確規定與國家有臨時雇用關系或委托關系的人可否成為侵權主體，公共機關可否成為侵權主體。因此我們稱這類主體為嚴格限制類。從受害人獲得賠償角度看，這種類型顯然失之過窄。第二類為相對限制型。如法國、美國、德國、瑞士、日本等國。這些國家法律并不要求實施行政侵權行為的主體是具有正式公務員身份或領取國家薪金的雇員，而是以它在客觀上是否執行公務為標準，只要基本法律授權或機關委托從事公務者即可成為侵權主體。
這類規定顯然是有利于受害人求償的。因為它可以有效地防止國家將職務委托給私人而逃避自身責任。
（二）公務員不是行政侵權的唯一主體
值得注意的是，幾乎所有國家的法律均將直接侵權行為主體確定為"公務員"或受委托從事公務的"自然人"。其理由是，行政機關所有過錯行為都同具體工作人員聯系在一起，公法人不能制造過錯。也就是說，國家行政機關本身無行為意志，而都是通過公務員實施的，所以各國法律幾乎一致性地規定："國家對違法執行公務的公務員所造成的損害負賠償責任"。正如德國公職責任法的名稱一樣，國家的賠償責任是"代其公務員承擔的"。我們認為，這種規定和理由事實上反映出了這些國家受到"國家豁免"、"國王不為過"等傳統思想影響，還不能正視國家賠償責任是自己責任這樣一個事實。它將公務過錯或違法最終歸結為公務員過錯，而國家只是代"公務員"受過，就此而言，歐共體章程所規定的"行政賠償責任"更為科學，該章程第215條規定："在侵權賠償案件中，共同體應該對其機構或職員在履行他們的職責中所造成的任何損害予以賠償"。在這里并未將侵權主體僅限于"職員"，而是包括了"所屬機構"。我國憲法及民法通則、行政訴訟法及國家賠償法的規定一直是明確而且科學的，即所有的法律均規定了兩類侵權主體：國家機關和國家機關工作人員。如《行政訴訟法》第68條規定："行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法利益造成損害的，由該行政機關或該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。"這樣規定不僅僅是語言使用上的一個微小差別，而是關系到國家償責任究竟是自己責任還是代位責任，國家機關能否成為獨立侵權主體的問題。我國從來就將國家賠償視為國家機關自己責任，承認國家機關本身也會違法侵權，這種立法形式不僅科學，而且民主，說明我國賠償制度雖然起步晚，但起點高，并未受到"主權豁免，國王不為非"等傳統觀念的過多影響。
（三）幾種特殊侵權行為主體
1．被委托人
在許多國家，行政機關為了保證行政效率或其他目的，有時會把一部分公務委托給個人或非國家組織去行使。如果接受委托者執行職務造成他人損害，國家自應負賠償之責，對這點目前并無爭議。爭議點在于如果受委托人超出委托范圍實施了侵權行為，國家對此應否負責？根據法國個人過錯理論，凡公務員（包括被委托人）的行為發生于與職務相脫離的行為中，如因公務員或委托人的惡意、故意、重大疏忽、懷有個人目的等行為，均屬于個人行為，而非公務行為，由行為人負責，國家或委托人不負賠償責任。德國也強調國家只對被委托人的過失執行職務行為負責。如故意超出職權范圍，國家則不負責任。從民法上看，委托機關與被委托人的關系屬于雇用關系。區分雇主與雇員的責任有三種觀點：一是以雇主的意思表示確定執行職務范圍；二是以雇員有利于雇主的意思表示確定執行職務范圍；三是以執行職務外表為標準確定其范圍。我們認為，行政機關委托之人若超出其職能范圍，應視作雇主未能明確其雇員所辦事項，國家對此應當承擔責任。如國家機關司機在加油站抽煙引起了爆炸釀成火災，國家機關應負責任。因為執行特種職務，通常會導致損害完全是可以預見的，應視為雇用關系在執行職務范圍內行為。如果受托人憑自己意愿從事與職務無任何關聯的行為造成損害，國家不負責任，例如鄉政府委托村委會某成員甲檢查村民乙執行計劃生育條例情況，結果甲將乙住所里數件文物拿走，此時甲受委托執行公務，但拿走乙財產的行為卻超出其職權，國家對此類行為不負責任。治安聯防隊員在休假期間，粗暴毆打他人均可視為是被委托人實施非職權范圍的行為，國家對此不負賠償責任。
2．自愿協助公務人員
自愿協助執行公務的人可否成為侵權主體？我們認為，如果自愿協助人員在執行范圍內的行為，國家應當負責。如某公民在協助警察追趕逃犯時用木棒毆打致人死亡的，國家應當對此類行為負責，但是，自愿協助人員對已被抓獲的逃犯毆打致死的行為不可視為行政侵權行為，應由其個人負責。
3．假冒公務人員
假冒公務人員"執行職務"造成他人損害的，由誰承擔責任？有人認為，在受害人盡了相當注意情況下仍不能辨識假冒者真偽而遭受侵權損害的，國家應當負責賠償。我認為不然，因假冒者無論在事實上還是形式上均與國家行政機關不存在任何代理或委任關系，國家當然
不能對其行為負任何責任。如某人假扮稅務局官員查賬騙走某企業錢款的行為不是行政侵權行為，應由假冒人員自己負責，而不是國家負責。
4．公證人員
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