[ 蔣黎明 ]——(2011-10-27) / 已閱14150次
無照經營治理難的深層次原因分析及對策研究
作者：耒陽市工商局灶市工商所 蔣黎明
內容摘要
無照經營屬于一種比較嚴重的違法經營行為，如果任由其發展，將會給廣大人民群眾的人身和財產安全帶來不小的隱患。這種現象必定在一定條件下會長期存在。本文分析了法律規定的無照經營的存在形式，還從職能部門的體制、行政準入的成本等方面分析了無照經營治理難的深層次原因，并提出了相應的解決對策。
關鍵詞
無照經營 體制 考核 成本 疏堵結合
營業執照是一個經營者取得合法經營資格的憑證，它就象公民的身份證一樣，也是經營者進入市場經濟大環境的“身份證”。根據我國的法律規定，除了農民在集貿市場或者地方人民政府指定的區域內銷售自產的農副產品不需要辦理工商營業執照之外，其它未經工商行政管理機關核準登記擅自從事經營活動的行為都屬于無照經營行為，總結起來大致可分為以下幾種：
1、無證無照。是指應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件，擅自從事經營活動的無照經營行為。比如：餐飲行業需要《餐飲行業服務許可證》，互聯網上網服務場所需要《網絡文化經營許可證》等等。
2、直接無照。是指無須取得許可證或者其他批準文件，擅自從事經營活動的無照經營行為。比如：服裝、日用品銷售等行業。
3、有證無照。是已經依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為。
4、照已失效。是已經辦理注銷登記或者被吊銷營業執照以及營業執照有效期已經屆滿，擅自繼續從事經營活動的無照經營行為。
無證有照。是指超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為。
一、無照經營產生的深層次原因
無照經營的危害性主要體現在，它作為一種經營行為是游離在工商部門的日常監管之外的，具有很大的隨意性，如果任由其發展，將會給廣大人民群眾的人身和財產安全帶來不小的隱患，因而，這屬于一種比較嚴重的違法經營行為。而且，隨著經濟社會的發展，無照經營已經不單單是表現為一個破壞市場經濟秩序的問題，它也越來越多地具有了社會性的內涵。
當前，社會上無照經營現象較為突出，而且屢禁不止，原因比較復雜，我認為主要有以下幾個方面的原因：
（一）、職能部門體制上的原因。
一談到無照經營，社會公眾往往認為這是工商部門一家的職責，只要有無照經營存在，就是工商部門履職不到位。正是遵循這樣的邏輯，有些部門漠視自身“查無”的法定職責，不積極參與無證無照的整治；有些即使參與整治，也通常認為自己只是“友情客串”，是在幫工商部門的忙。實際上，無照經營早就不是一個單純的市場監管的問題了，它已經逐漸轉化為一個社會管理的問題，需要各職能部門的統籌兼顧和綜合治理。《無照經營查處取締辦法》第四條第二款對此也有明確規定：“前款第(一)項、第(五)項規定的行為，公安、國土資源、建設、文化、衛生、質檢、環保、新聞出版、藥監、安全生產監督管理等許可審批部門亦應當依照法律、法規賦予的職責予以查處。”
無照經營行為之所以甚囂塵上，這與我們職能部門本身所存在的“致命傷”是脫不開關系的：
1、職能部門人、財、物關系尚未理順，經費保障機制改革相對落后。
在這樣的情形下，不少職能部門的小集體利益是與本部門的行政處罰案件密切相關的，罰款罰得越多，本單位的福利就越好。這就造成了職能部門往往對處罰“非常熱衷”而對取締卻提不起興趣，也就是通常所說的“割韭菜式”的執法。甚至，在某些方面無照經營已經與職能部門形成了某種意義上的共生關系。試想一下，無照經營戶都變成了會下金蛋的母雞了，還有誰會去殺雞取卵呢？
2、行政準入成本虛高，讓無照經營者望而卻步。
我們不少的行政準入門檻設置不合理，“搭車收費”現象比較嚴重，從而導致了經營戶申請行政許可審批的成本居高不下，這讓許多小本經營戶對辦理營業執照產生了抵觸情緒。他們與職能部門打起了“游擊戰”、“拉鋸戰”、“磨蹭戰”，讓你盯不住，看不準，查不著。而這又給其他的一些經營戶帶來了非常糟糕的示范效應，導致無照經營現象愈演愈烈，有的甚至在某些區域和某些行業形成了法不責眾的尷尬局面。
3、舊的考核方式不能適應新形勢的需要。
某些職能部門在“政績觀”、“亮點觀”思想的影響下，對無照經營查處工作的考核不能實事求是，不能因地制宜，而是唯“數據論”，盲目追求無照經營率，盲目追求執法“高規格”，盲目追求對樣板街、樣板村或樣板市場的建設。這種過于簡單、機械和“統一”的考核方式催生出了一些基層職能部門投機取巧、急功近利的“大躍進”思想，“工作查處一陣風，關門造假半年功”。這也在客觀上導致了無照經營行為的屢禁不絕。
（二）、行政處罰執行不力的原因。
對無照經營行為的查處和取締是行政執法部門整治無照經營最厲害的一招，也是最后一環，但在實踐操作過程中一直是個老大難問題——出處罰決定書容易，但執行到位非常困難。這在一定程度上損害了執法部門的威信，助長了無照經營者的僥幸心理。究其原因主要有：
1、由于目前法律、法規賦予行政執法機關查案的行政措施不合理、不具體、不到位,特別是行政強制措施適用的面不夠寬,客觀上造成了行政處罰決定的執行困難。
2、部分執法人員政治素質不過硬，業務素質低下，導致執行難。無照經營查處的“漏網之魚”不少，有些漏洞便出自執法部門內部。有不少的執法人員對于自己的左鄰右舍以及親戚朋友等的無照經營行為，礙于情面，常常不能一視同仁。有極個別行政執法人員，利用職務之便收、拿、卡、要并由此給無照經營行為充當起了保護傘，這些都給查處無照經營增加了難度。
（三）、地方政府保護主義的影響
當前，各級地方政府爭相制訂各項優惠政策吸引外來客商到本地投資辦實業，稱之為“筑巢引鳳”，這已經成為地方經濟發展的一大亮點，這些“實業”也確實繁榮了當地市場，提高了廣大人民群眾的收入水平，增加了地方財政稅收，其積極作用是顯而易見的。而曾幾何時，“先上車后補票”“放水養魚”的地方政策也被曲解成一種大膽創新的理念，于是有的經營者憑著自己是當地政府“請”來的企業而以此想逃避職能部門的監督管理，相關方面有時從短期效益的目光出發，往往事先做出一些于法不合的承諾，致使對此類無照經營戶難以監管。特別是隨著東部產業向內地轉移，一些污染性大、危險性高的企業由于沿海地區準入門檻提高，只能退出當地市場，這其中有些經營者便趁機隨著內地的招商引資熱乘虛而入，借著相關保護措施規避了市場準入的資格審查。
（四）、低端消費的存在成了無照經營行為滋生的溫床。
從各方面的情況看，無照經營的從業者以及顧客群有相當一部分屬于外地人員、農村剩余勞動力和下崗失業職工這三大弱勢群體。他們普便的從業技術含量不高，規模較小，為了降低登記成本，他們往往不愿意去申請行政許可，為了減少房租，他們常租賃或搭建違章建筑，有的甚至采取流動經營的方式。他們的商品質量和服務能力雖然無法保障，但由于具有價格優勢，因而在低端消費人群中擁有不小的市場需求。
二、無照經營整治的對策研究
（一）、徹底改變職能部門績效考核中那種過于偏重對數據考察的模式。
無照經營查處不力，相關職能部門難辭其咎，這首先就是要解決職能部門的內在動力問題。對行政執法部門考核的內容要根據無照經營的地域特點和行業特點，工作目標要詳細具體且切實可行，要注重對工作能力和工作實效的考核。在考核中要敢于動真格，真正做到“能者上，庸者下”，徹底扭轉某些執法者不求有功，但求無過的工作態度，從而從根本上杜絕人浮于事的不良現象。
（二）、對無照經營行為的整治要區分行業特點以及危害程度實行綜合治理、疏堵結合。
對無照經營的治理要根據具體情況采取立案查處與說服教育并舉的原則，而不能千篇一律地以一紙處罰決定書了事。以往我們在工作中往往是在“堵”的方面投入較多，而在“疏”的方面努力不夠。現在，隨著無照經營越來越多地表現出廣泛性、復雜性以及社會性的特點，我們應該逐漸把疏導教育作為工作中的主要內容，而把立案查處作為必要的保障手段。比如說：對于不屬于重點監管行業且較為主動地接受監督管理的無照經營者，盡量不要采取扣押、罰款的措施，工作要耐心細致，以理服人，以情感人，引導其合法經營；而對那些違反國家法律、法規從事危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的無照經營行為則要毫不姑息，堅決從重從快查處，以收到殺一儆百的效果；在工作中，我們要善于利用媒體宣傳以及輿論關注等各種力量，極力打造全社會綜合治理無照經營的良好態勢。
事實上，法律的教育原則也一直是我國法律的基本原則，行政處罰方式中的“警告”，就具有說服教育的內涵。
（三）、加快行政審批制度改革，合理設定行政許可成本。
在調查中筆者發現，往往某一行業行政準入的門檻越高，前置審批手續越繁雜，該行業的無照經營比例也就越高。行政準入的門檻太高，可以說已經成為無照經營產生的重要原因之一。
1、行政準入門檻應該根據經營者所從事行業的重要程度，所面對的消費群體，所處的周圍環境以及國家的政策導向進行科學合理的設置。設置一定要堅持必要性原則，也就是說，只要經營者達到所申請的最基本的經營條件就應該批準他的準入申請，而不能附加更多的額外條件。
2、取消行政準入成本中的登記成本，即通常所說的辦照（證）工本費。據資料顯示，截至2011年上半年，我國在工商行政管理機關注冊登記的各類經濟戶口共有4700余萬戶，加上無照經營戶，總量不會超過6000萬戶，以每個證（照）的成本為20元計算，總的登記費用充其量不過十幾個億，以我國目前的經濟總體規模和財政收入來說是完全能夠負擔得起的。而這樣做的好處在于：一是可以進一步降低經營者的準入成本，實現讓惠于民；二是可以徹底斬斷附加于登記費用之上的各種利益鏈條，讓搭車收費無“車”可搭，使注冊登記回歸它本來應處的位置。
另外，從經濟學的角度分析，登記費用實際上應屬于管理費用的一部分，在被管理者接受監督管理依法納稅之后，再要其承擔登記成本，也是不甚合理的。
3、實行待辦照戶先行登記備案制度。對于一些規模較小，經營季節性較大，經營項目多變以及流動性較大的非重點行業無照經營戶，筆者建議可采取待辦照戶先行登記備案制度，讓一部分符合條件的經營戶無須辦理營業執照，只要在工商部門登記備案就可以從事經營活動，待其達到一定條件之后，再辦理工商營業執照。這樣不但可以適應一部分經營戶經營形式、經營內容靈活多變的的需要，同時也節約了職能部門的管理成本。至于對這一部分經營者的監管，則可以通過工商部門的日常巡查來完成。
