[ 王衛(wèi)洲 ]——(2011-8-3) / 已閱13046次
2011年4月，筆者接到江蘇省句容市吳女士的法律咨詢電話，吳女士訴稱自己父親的房屋，在xx鎮(zhèn)政府實(shí)施的拆遷過(guò)程中，未經(jīng)簽訂協(xié)議、未經(jīng)法定程序的前提下被拆毀，據(jù)吳女士陳述，該案已經(jīng)經(jīng)當(dāng)?shù)嘏沙鏊{(diào)查處理，派出所調(diào)查結(jié)果為“誤拆”，不屬刑事案件。
筆者屬于一名從事拆遷領(lǐng)域的律師，在接到此電話前，筆者曾陸續(xù)收到來(lái)自江蘇、福建等各個(gè)省份的當(dāng)事人來(lái)電咨詢，反映自己的房屋被“誤拆”， 從2010年—2011年筆者接到關(guān)于“誤拆”現(xiàn)象咨詢電話約為20次左右。而根據(jù)媒體報(bào)道：重慶江北區(qū)章先生、福建莆田翁先生、云南昆明普女士、山東劉先生和兩位鄰居、河北張家口市蒙女士等等均曾遭遇過(guò)“誤拆”事件，筆者查詢到2009年—2011年7月媒體報(bào)道的“誤拆”事件有69起。
據(jù)筆者分析，由于城市范圍內(nèi)土地資源的稀缺，我國(guó)的城市化建設(shè)和各類開發(fā)主要涉及的拆遷區(qū)域集中在郊區(qū)，而這些范圍內(nèi)的居民大多屬于文化水平較低和維權(quán)意識(shí)相對(duì)淡薄的農(nóng)民，事件發(fā)生后尋求媒體幫助的并不多，故經(jīng)媒體報(bào)道的事件只占此類事件的一小部分。
在國(guó)的房屋拆遷實(shí)際操作中，一般都是由政府主導(dǎo)，動(dòng)員拆遷戶、溝通協(xié)商拆遷補(bǔ)償?shù)纫幌盗行袨榫傻胤秸畞?lái)組織實(shí)施。為何在政府組織和實(shí)施的拆遷過(guò)程中會(huì)頻頻發(fā)生“誤拆”事件？?jī)H僅媒體書面報(bào)道的就可以查到69例，不禁讓人不寒而栗，而對(duì)于“失誤”的概率亦感覺不可思議。此外在媒體以及筆者法律咨詢中談到的“誤拆事件”，被誤拆者有一共同特征即全部是沒有達(dá)成拆遷協(xié)議的“被拆遷戶”，這一點(diǎn)是“誤拆”最明顯、最根本的特征。
一、關(guān)于“誤拆”真實(shí)性的探析。
為探析這類“誤拆”事件的真實(shí)性，我們不妨結(jié)合這些誤拆案例來(lái)加以分析，以吳女士的父親的房屋為例。
案情回放：案件事實(shí)為因句容市xx鎮(zhèn)人民政府實(shí)施xxxxx道路工程，吳先生的房屋屬于拆遷范圍內(nèi)，在2010年xx鎮(zhèn)政府與吳先生多次協(xié)商，均未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，之后吳先生由于身體不好到縣城里的女兒家即吳女士家住下在附近醫(yī)院看病，在2010年11月8日突然有人告知吳先生，家里的房子在凌晨被人拆掉了，吳先生的女兒趕到現(xiàn)場(chǎng)，果然吳先生的房屋已經(jīng)變成一片廢墟。后吳先生的女婿向公安局報(bào)案，xx鎮(zhèn)派出所經(jīng)詢問(wèn)受害人以及施工單位江蘇xx建設(shè)有限公司有關(guān)人員，并作調(diào)查筆錄，后派出所稱：房子是施工單位江蘇xx建設(shè)有限公司的一個(gè)員工“誤拆”掉的，這不屬于刑事案件。吳先生聽到這個(gè)消息氣的差點(diǎn)暈倒，明明是半夜三更偷拆的，怎么變成了誤拆？這么大的房子怎么會(huì)誤拆掉呢？
深入調(diào)查：經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，筆者看到了xx鎮(zhèn)派出所調(diào)查江蘇xx建設(shè)有限公司有關(guān)人員的詢問(wèn)筆錄，在這份筆錄上，江蘇xx建設(shè)有限公司的陳述內(nèi)容為“在2010年11月8日早上七點(diǎn)半左右我到公司上班。我公司的施工隊(duì)長(zhǎng)XXX向我反應(yīng)2010年11月8日凌晨二點(diǎn)多鐘將XX村一家的房子拆錯(cuò)掉了，然然后我就問(wèn)這是誰(shuí)拆的。施工隊(duì)xxx講是一操作工用裝載機(jī)拆的，但是不知道是哪個(gè)人走掉了，房子是誤拆掉的。但是損失由我們江蘇xx建設(shè)有限公司來(lái)承擔(dān)。情況就是這樣的。”
筆者經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為，從該份筆錄來(lái)看公安機(jī)關(guān)的詢問(wèn)結(jié)果至少存在三個(gè)問(wèn)題：從時(shí)間上來(lái)講，凌晨?jī)牲c(diǎn)屬于休息時(shí)間，施工單位的工作人員在休息時(shí)間自己起床加班“誤拆”掉吳先生的房屋不合乎邏輯；而作為用人單位，自己的一個(gè)員工走掉了，竟然不知道這個(gè)人是誰(shuí)，顯然是在說(shuō)謊；筆者調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，據(jù)吳女士陳述，房子在被拆掉時(shí)，周邊的房子均已全部拆完，只剩下吳先生一家，在周圍沒有任何要拆遷的建筑物的情況下，如果是誤拆，那么這個(gè)人本來(lái)打算要拆掉的對(duì)象是什么？ 顯然亦不合乎邏輯。
據(jù)吳先生的侄子（民間維權(quán)人士）調(diào)查，房屋被拆毀后，吳先生的侄子打電話要求江蘇xx建設(shè)有限公司的經(jīng)理要求一同到派出所處理事情，當(dāng)吳先生的侄子質(zhì)問(wèn)道到“11月8日凌晨拆那個(gè)（吳先生）房子是不是你們決定的”，江蘇xx建設(shè)有限公司經(jīng)理xxx訴說(shuō)道“這個(gè)都是政府事”，之后談話中xxx說(shuō)道“他（政府）不講哪個(gè)敢動(dòng)啊，他（政府）不講是不好動(dòng)的”“都是政府的事”，此后談話中吳先生的侄子說(shuō)道政府稱全是江蘇xx建設(shè)有限公司員工的責(zé)任，xxx生氣的說(shuō)“他們（政府）是瞎扯！”。
對(duì)于房屋是否是政府安排偷拆，還是誤拆的，筆者不宜在此文作定論，但是可以肯定的是，句容市公安局xx鎮(zhèn)派出所對(duì)于本案的調(diào)查結(jié)果，很難讓人信服。
筆者認(rèn)為不論是吳先生，還是在媒體以及法律咨詢中談到的其他“誤拆事件”，者有一共同特征，即全部是沒有達(dá)成拆遷協(xié)議的“被拆遷戶”，由此可以說(shuō)明地方政府和開發(fā)商所誤拆的基本上都是列入拆遷范圍的達(dá)不成協(xié)議的“被拆遷戶”，這一奇怪的現(xiàn)象不禁讓人不得不質(zhì)疑“失誤”的真實(shí)性，而房屋被“誤拆”后，地方政府、開發(fā)商的所給的理由亦難以讓人相信。
云南網(wǎng)報(bào)道，被拆遷戶葉女士沒達(dá)成拆遷協(xié)議，在不知情的前提下房屋被拆毀，而地方政府拆遷負(fù)責(zé)人周先生給與的理由為:一位拆遷指揮的負(fù)責(zé)人指揮失誤。
《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道：某農(nóng)民工子弟幼兒園在未達(dá)成協(xié)議的前提下，業(yè)主毫不知情房屋被拆，地方政府負(fù)責(zé)拆遷人員給予的理由為:拆遷工作人員不知道該幼兒園未達(dá)成拆遷協(xié)議，故一并拆除了。
《江南時(shí)報(bào)》報(bào)道：南京市民張海山房屋被誤拆，拆遷單位給予理由為：因?yàn)閺埡Ｉ降姆孔佣啻伪桓`，屋內(nèi)已被洗劫一空，門窗都已不在了，所以工人誤認(rèn)為這戶已搬家，造成誤拆。
除此之外，認(rèn)錯(cuò)房屋、疲勞過(guò)度、疏忽等很多說(shuō)法都是地方政府和開發(fā)商“誤拆”公民房屋的理由。這些荒誕的理由只要我們不是弱智，稍加分析就可以看出其中的破綻，而專業(yè)負(fù)責(zé)偵辦刑事調(diào)查的公安機(jī)關(guān)卻對(duì)于這類理由絕大部分予以采納，直到今日“誤拆”現(xiàn)象層出不斷，而被警方偵查出屬于“偷拆”沒有一例。但是對(duì)于“誤拆”的理由，無(wú)論是被拆遷戶還是其他人員均強(qiáng)烈質(zhì)疑。
《陽(yáng)城晚報(bào)》在《誤拆把戲》評(píng)論道“強(qiáng)拆涉嫌違法，后果嚴(yán)重的甚至涉嫌犯罪，誤拆卻只是工作中的“小失誤”，面對(duì)輿論好交代，對(duì)當(dāng)事人以批評(píng)教育為主，大不了寫寫檢討，頂天了也只不過(guò)是有高官出來(lái)“怒斥”，兩者政治成本判若云泥。有了成功“誤拆”的濟(jì)南經(jīng)驗(yàn)，各地恐將紛紛效尤矣。”
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)報(bào)道：“誤拆”竟成了對(duì)付“釘子戶”的絕妙辦法？
《長(zhǎng)江網(wǎng)》報(bào)道：對(duì)于“誤拆”一類的說(shuō)法，國(guó)內(nèi)民生觀察工作室負(fù)責(zé)人劉飛躍表示，所謂的誤拆，不能說(shuō)是誤拆，是故意的行為，這是強(qiáng)制和野蠻拆遷當(dāng)中的一個(gè)現(xiàn)象，是拆遷方玩弄的一個(gè)手法，這比強(qiáng)制、暴力拆遷更惡劣。
顯而易見，社會(huì)各階層對(duì)于地方政府和開發(fā)商所稱的“誤拆”不予認(rèn)可，筆者作為一名從事拆遷領(lǐng)域律師認(rèn)為：1、所謂的“誤拆”拆掉的房屋均是拆遷單位千方百計(jì)想要拆除的房屋，拆遷單位存在偷拆房屋的故意；2、房屋作為一種固定的財(cái)產(chǎn)無(wú)論是其體積還是價(jià)值，都不可能成為被“認(rèn)錯(cuò)”“拆錯(cuò)”的對(duì)象；3、誤拆事件發(fā)生如此之多，而誤拆事件拆錯(cuò)的對(duì)象沒有一例屬于拆遷用地范圍之外的房屋即拆遷紅線周邊的房屋，說(shuō)明拆遷單位并不是“誤拆”事件中那樣疏忽大意；4、從以上案例拆遷單位給予的“誤拆”的理由來(lái)看嚴(yán)重違背社會(huì)常理，不合乎邏輯。
二、關(guān)于誤拆現(xiàn)象根源的探析。
根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（注：2011年1月22日失效）、《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，在符合法律條件的前提下，如果被拆遷人無(wú)理拒絕政府實(shí)施的拆遷行為，可以通過(guò)下達(dá)行政裁決、責(zé)令交出被征土地決定等法律程序處理，在法律文件生效后則可以縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。既然有法定程序來(lái)保障拆遷單位實(shí)施拆遷，為何還會(huì)頻頻發(fā)生“誤拆”，而不肯通過(guò)合法的強(qiáng)制程序來(lái)拆遷呢？筆者認(rèn)為主要原因?yàn)橐韵聨c(diǎn)：
1、由于地方政府大搞土地財(cái)政，部分項(xiàng)目沒有辦理拆遷審批手續(xù)或者審批手續(xù)違法，無(wú)法啟動(dòng)合法程序。
據(jù)悉，不少地方為招商引資、追求政績(jī)、擴(kuò)大財(cái)政收入大搞土地財(cái)政，正常來(lái)講一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)一年的用地指標(biāo)一般在五百畝左右，而實(shí)際上很多縣級(jí)政府招商引資的項(xiàng)目用地需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)用地指標(biāo)，所以為使用土地不少地方用地呈報(bào)和審批存在違法，更有甚者連征地拆遷的審批手續(xù)不存在的情況便開始實(shí)施拆遷，這些違法項(xiàng)目不僅僅是地方房地產(chǎn)開發(fā)，甚至某些國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目如修建鐵路、公路工程都存在非法拆遷。
此外由于開發(fā)用地的郊區(qū)居多，而郊區(qū)的土地屬于集體土地，使用集體土地需要經(jīng)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將其轉(zhuǎn)為國(guó)有，部分地方由于不符合征地呈報(bào)條件采取了非法征地的方式。
由于審批違法或者非法的情形，很多項(xiàng)目由于不具備通過(guò)司法、行政等法律程序強(qiáng)制拆遷的法定條件，故無(wú)法啟動(dòng)合法的強(qiáng)制執(zhí)行程序。
2、非法強(qiáng)拆將承擔(dān)刑事責(zé)任，為規(guī)避刑罰，制造“誤拆”。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定，故意毀壞公私財(cái)物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，判處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。故意毀壞公私財(cái)物，數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，判處3年以上7年以下有期徒刑。
故若不經(jīng)過(guò)合法程序故意強(qiáng)拆房屋，將涉嫌犯罪，對(duì)于刑法的嚴(yán)厲處理，任何人不敢輕易觸犯，但是如果是由于過(guò)失造成財(cái)物損失，并不承擔(dān)刑事責(zé)任。所以為了躲避嚴(yán)厲的刑事處罰，很多拆遷單位利用“失誤”“過(guò)失”等理由，拆毀公民房屋，這樣即達(dá)到了目的又不用承擔(dān)刑事責(zé)任，頂多是賠點(diǎn)錢而已。
3、由于司法機(jī)關(guān)對(duì)于“誤拆”事件，從不深入調(diào)查，導(dǎo)致實(shí)施“誤拆”的單位有恃無(wú)恐。
拆遷，是一個(gè)非常敏感的名詞，它與地方政府存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，可以說(shuō)絕大多數(shù)的拆遷都是由政府來(lái)動(dòng)員、實(shí)施。由于牽涉政府，公安部門接到群眾關(guān)于拆遷過(guò)程中拆遷單位存在的暴力、野蠻的行為的舉報(bào)，一般不會(huì)予以回應(yīng)，就是肯到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查也很少深入調(diào)查、公正辦理。
所以實(shí)施“誤拆”的人，由于知道自己的行為有地方政府的保護(hù)故有恃無(wú)恐，而如果被拆遷人追究民事、行政責(zé)任，則需要漫長(zhǎng)的法律程序，而且開發(fā)商往往財(cái)力雄厚，根本不在乎賠償?shù)臄?shù)額。加之司法程序受到地方政府的干預(yù)，人民法院未必會(huì)立案受理或者依法審判，故被拆遷人一旦房屋被拆毀，將很難來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。
綜上所述，地方保護(hù)、土地財(cái)政、司法不公等一系列原因?qū)е铝恕罢`拆”事件的泛濫，也使“誤拆”成為對(duì)付“被拆遷戶”的絕招。
三、解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的體制。
筆者以為，我國(guó)各地方違法拆遷顯現(xiàn)頻頻發(fā)生其根源是，由于地方保護(hù)的干涉，違法行為發(fā)生后幾乎不會(huì)承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任，很多被拆遷人多次尋求警方以及其他司法、監(jiān)督機(jī)關(guān)的幫助都得不到解決，這屬于“誤拆”現(xiàn)象愈演愈烈的關(guān)鍵所在。
目前違法拆遷如火如荼，由于拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)相當(dāng)激烈，為此黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列措施，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部，中央紀(jì)委、監(jiān)察部從2010年到2011年一年時(shí)間連續(xù)下達(dá)四次緊急通知，而且2011年1月22日改革拆遷法律，出臺(tái)新拆遷法。據(jù)悉，針對(duì)集體土地上的拆遷問(wèn)題，不久將再次修訂《土地管理法》，但是新拆遷法出臺(tái)后，拆遷中存在的“誤拆”現(xiàn)象和其他違法現(xiàn)象并沒有得到較大的改善，原因何在？
從目前我國(guó)的法律規(guī)定來(lái)看，對(duì)于各類違法現(xiàn)象均有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定，可以說(shuō)不管是新拆遷法還是舊拆遷法，只要能夠完全按照其執(zhí)行，就足夠了，就完全可以保障被拆遷人的合法權(quán)益，而問(wèn)題的關(guān)鍵是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，所以如果沒有一個(gè)有效的監(jiān)督體制，再完善的法律也只能相當(dāng)于給老百姓打“白條”。筆者認(rèn)為，依法治國(guó)重點(diǎn)在于治理司法機(jī)關(guān)，對(duì)司法機(jī)關(guān)的不作為應(yīng)當(dāng)建立行之有效的監(jiān)督體制。
1、必須修改對(duì)拆遷案件的信訪屬地管轄原則。
絕大多數(shù)被拆遷人，在房屋“誤拆”以后，選擇上訪，而不遠(yuǎn)萬(wàn)里來(lái)到首都北京，國(guó)家信訪局能作的僅僅是開一張信函“回當(dāng)?shù)亟鉀Q處理”，而拆遷案件不同于其他案件，其他信訪案件僅僅是針對(duì)某個(gè)人、某個(gè)部門，而拆遷用地往往是地方政府全力推進(jìn)的，拆遷項(xiàng)目的推進(jìn)都是政府及其各個(gè)部門共同的行為。如：各地拆遷中，往往由區(qū)縣委、區(qū)縣級(jí)政府成立指揮部，區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，抽調(diào)各部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員，即使不成立指揮部，拆遷用地也是地方政府的頭等大事，甚至某些拆遷項(xiàng)目，不僅僅是縣級(jí)政府主導(dǎo)，連市級(jí)政府都是非常支持的。在這種客觀環(huán)境下，由地方政府自己來(lái)處理違法拆遷事件，簡(jiǎn)直是“與虎謀皮”，所以在市縣政府信訪局，違法拆遷的問(wèn)題是不可能解決的。
故為解決拆遷這類敏感、阻力大的案件，必須將改革信訪管轄，即將拆遷中涉及的違法問(wèn)題重大問(wèn)題應(yīng)提升到省級(jí)人民政府信訪部門，如省級(jí)政府信訪結(jié)果不服，可以向國(guó)家信訪局申請(qǐng)復(fù)核，而國(guó)家信訪局應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于地方信訪案件的人力、物力等各方面的投入。
此外建立異地管轄也是可行的制度，但是異地選擇至少應(yīng)該不屬于同一個(gè)地級(jí)市。
2、針對(duì)司法機(jī)關(guān)的不作為應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，建立有效的監(jiān)督體系。
“誤拆”現(xiàn)象之所以如此嚴(yán)重，拆遷單位固然難逃其咎，但筆者以為關(guān)鍵問(wèn)題在于司法機(jī)關(guān)的不作為。可以試想一下如果違法犯罪行為沒有人監(jiān)管，僅僅受到道德和輿論這些不可執(zhí)行的因素的約束，是多么的可怕，在利益的驅(qū)動(dòng)下，有多少人能夠恪守道德的底線?相反如果司法機(jī)關(guān)有案必查、從不姑息，又有誰(shuí)敢以身試刑法嗎？在筆者接觸的“誤拆”事件中，幾乎沒有一起經(jīng)過(guò)警方的深入細(xì)致調(diào)查；《刑法》的保護(hù)對(duì)于被拆遷戶來(lái)講相當(dāng)于一紙“白條”；不僅如此，在個(gè)別地方甚至連人民法院都不會(huì)受理有關(guān)拆遷的行政案件。
按照目前的法律，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為可向法院起訴，但是對(duì)于司法機(jī)關(guān)的不作為我們能向誰(shuí)起訴？筆者認(rèn)為由于司法機(jī)關(guān)的不作為，導(dǎo)致“誤拆”事件頻繁發(fā)生；而由于缺乏對(duì)司法機(jī)關(guān)有效的監(jiān)督制度，司法機(jī)關(guān)不作為無(wú)人問(wèn)津，如此形成了一個(gè)惡性循環(huán)，故治理違法拆遷的關(guān)鍵在于監(jiān)督司法機(jī)關(guān)。
雖然人民代表大會(huì)是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門，但是人大的監(jiān)督不像法院審判或者行政復(fù)議那樣，能夠作出有效的、直接處理問(wèn)題的判決、決定，對(duì)于這類地方保護(hù)嚴(yán)重的事件，光靠人大監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者認(rèn)為針對(duì)以上現(xiàn)象應(yīng)建立由上級(jí)司法機(jī)關(guān)管轄的針對(duì)司法不作為的裁決制度：即建立一個(gè)由上級(jí)司法機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的有案不辦、壓案不查等行為，通過(guò)聽證、開庭等方式進(jìn)行審理，由裁決機(jī)關(guān)根據(jù)雙方舉證、質(zhì)證、意見進(jìn)行裁決，裁決之后下級(jí)司法機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。針對(duì)上級(jí)司法機(jī)關(guān)袒護(hù)下級(jí)，不肯做出裁決的應(yīng)當(dāng)規(guī)定，可以向上上級(jí)司法機(jī)關(guān)裁決，以此類推，而訴至最高級(jí)別的機(jī)關(guān)時(shí)，必須作出處理決定，以此成立一個(gè)真正的行之有效的、有別于人大監(jiān)督的有法律程序保的障剛性監(jiān)督制度，只有這樣才能使對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處。
此外，筆者認(rèn)為除健全司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞阶尞?dāng)事人有能夠了解事實(shí)真相也是非常有必要的，為解決這一問(wèn)題可以將民間司法機(jī)構(gòu)律師的調(diào)查取證權(quán)予以加強(qiáng)，要求各單位、個(gè)人從以前的可以配合、改為應(yīng)當(dāng)配合，這樣當(dāng)事人可以通過(guò)委托律師調(diào)查真相，其他監(jiān)督力量如記者，如果也可以享有對(duì)所承辦事件調(diào)查取證的權(quán)利也是非常必要的，這樣一方面對(duì)拆遷單位是一種約束，而且有效避免司法機(jī)關(guān)的不作為，促進(jìn)司法監(jiān)督體系的良性循環(huán)。
