[ 張基奎 ]——(2011-7-23) / 已閱16677次
法官信任機制的缺失和完善
——法官保障制度研究的一個維度
張基奎
【內容提要】法官職業保障制度是最高人民法院“三五”改革綱要的重要內容。本文從法官保障制度的價值分析出發，主要從法社會學的視角探討法官保障制度面臨的現實困境，指出法官保障制度受到爭議的根源在于社會公眾對司法或法官缺少信任；在法官呼吁提高保障水平，而公眾指責司法不公的困局中中，法院應首先有檢討和完善自己的勇氣，不斷增進社會公眾的信任。就基本內容而言，法官保障制度是消費性制度，當法官努力改進司法作風，彰顯自己應獲得完善的職業保障時，社會公眾及各級組織對待司法也應有理性的姿態，給予司法以充分理解、尊重和支持。本文主要分為四個部分：第一部分，圍繞“信任缺失”這一主題，對有關法官保障制度的爭論從不同角度進行解讀；第二部分，對現行法官管理體制進行分析，提出信任缺失有司法體制、法律文化、社會心智等諸多根源，認為法官保障制度的落實不僅僅是一種制度的建設，而更應是一種文化觀念的改造、社會心智的引導；第三部分，從隊伍建設、社會溝通、司法監督、職業保障四個方面提出建立法官信任機制，進而落實法官保障制度的路徑；第四部分，結語。
【關鍵詞】信任機制、職業保障、司法改革、法律文化
法官是社會主義法治最直接的推進者之一，法官隊伍的穩定性如何、水平高低直接關系到司法的質量，進而推動或牽制法治的良性發展。法官保障制度是法官隊伍建設的重要內容，法官保障制度的完善與否，不僅僅意味著法官物質待遇的豐厚與否，還標志了司法在社會管理機制中的地位和作用。我國法官法對法官保障制度進行了規定，但是，多數人認為，這些規定或者過于原則，不好操作落實，或者過于粗淺，達不到保障目的。通過對司法實踐的觀察，筆者認為，法官保障制度不完善或難落實，除了通常認為的司法體制方面的原因外，更深層面的根源在于一種法律文化、法律觀念的扭曲，必須進行一種文化觀念的矯正。
一、信任缺失：對法官保障制度的爭論
（一）職業需要還是變相福利？
關于法官保障制度的爭論，主要是“物質化”問題，把法官保障制度簡單等同于增加法官的工資和福利待遇。在社會分配不公、兩極分化仍比較嚴重的社會語境下，物質化的法官保障很容易成為眾矢之的，引來強烈的反對。許多法官在論及法官保障問題時，首先提到的就是法官工作壓力大、工資低，進而導致法官隊伍的不穩定。而在社會公眾看來，盡管不同地區的法官工資有差異，但是其他許多階層豐厚很多，再要求增加工資，有些不知足。當多數爭論停留在工資待遇的增加與否時，實際上已經把法官保障制度引向歧路。筆者發現，由此進一步關于司法體制、司法公正等話題的討論，都把解決“工資低”作為一劑藥方，似乎牽一發就能動全身，就把法官保障制度簡單化，甚至平庸化了。
所謂法官保障制度，是有關法官職業待遇、安全、獨立、尊嚴制度的總稱，目的在于確保法官審判權力的獨立運行，實現司法公正。具體來說，一是內容層面。法官保障制度的內容是復合型的，盡管從表述上予以順序羅列，但是，各項又是緊密結合、相輔相成的。比較豐厚的物質待遇在滿足法官基本生活需求的同時，也標識了一種較高的社會地位和必需的司法尊嚴；有了人身和身份方面的安全保障，法官才能解除后顧之憂，堅持獨立自由的法律判斷。換而言之，法官保障制度有物質的內容，也有精神的內容，對兩方面都必須有充分的關注，才能全面理解法官保障制度。二是目的層面，包括直接目的和根本目的。直接目的是建設公正、廉潔、為民的法官隊伍，從這個意義上講，法官保障制度是法官隊伍建設的組成部分，法官保障制度的立足點是要圍繞法官隊伍本身的建設來制定保障措施，而不是過多地追求宏觀體制的改造；同時，也為解決法官保障制度的困境尋找到切入點，即從加強法官隊伍建設入手，增進社會公眾的信任，使公眾認為給予法官完善的職業保障會“物有所值”。根本目的是確保審判獨立和實現司法公正，這是法官保障制度獲得社會公眾支持的價值基礎，如果不從這一角度看待和改進法官保障制度，就會誤入歧途，使該制度失去應有的生命力。
（二）保障還是監督？
有人認為，當前司法改革的重點不是法官保障問題，而是司法監督問題，要解決司法不公、司法腐敗的問題。這實際隱含了一種市場交易觀點：法官優越的職業保障不是制度來安排的，而是應通過自身的公正司法來獲得，換言之，以正義的司法產品換取相匹配的職業保障。問題是，正義的司法產品從何而來？在法官們看來，沒有完善的法官保障制度，自己的審判權力處處受到制約，無法完成正義司法產品的輸出。這似乎就形成了一個“死扣”：公正司法需要以職業保障為前提，而職業保障則要以公正司法為條件，誰也不肯讓步。
在這個困局中，筆者認為，癥結不在于兩者如何實現交換，而在于困局之外的“社會感受”：司法真的不公嗎？社會公眾眼里的司法不公一般是指發生錯案，根據最高法院在今年“兩會”上的工作報告，“在去年審結的再審案件中，因原判確有錯誤或其他法定事由改判的11669件，占生效裁判的0.18%。”還有的省錯案率在萬分之0.5左右 ，這表明，盡最大可能杜絕錯案，確保公正司法，是各級人民法院和人民法官的根本底線。社會公眾對司法不公的敏感，一方面來自一些司法不公現象的確存在且沒有得到及時有效糾正，司法是社會正義的最后一道防線，司法不公堵塞了公眾尋求救助的最后渠道，污染了公正的水源；另一方面，更多的原因在于司法權威沒有得到樹立，不論當事人還是一般公眾對司法機關的戒備多于信任，一旦司法裁判不利于自己或者與自己預期中的正義不相符，就武斷地認為司法不公。
司法不公的感受還來自于司法監督的失范，一些案件從司法角度并無不當之處，但是由于當事人和輿論媒體的推波助瀾、夸大歪曲，而成為社會公眾眼里的“司法不公”。法官保障制度不是簡單的物質保障，更重要的還有審判權力的保障。審判權力的獨立運行是司法規律的必然要求，但是，并不排斥對審判權力的監督，相反地，科學規范的司法監督也是審判權力對立運行的條件。從這個意義上看，完善的司法監督機制也是法官保障制度的組成部分。筆者認為，司法監督機制的出發點在于保障審判權力的規范運行，而不是簡單牽制、粗暴干預；前提是對審判權充分信任，而不是總是以懷疑、戒備的眼光審查司法活動的每個環節。當有人以存在司法腐敗為由，提出加大司法監督而反對完善法官保障時，實際把司法監督和法官保障對立起來了，使司法監督異化為干預司法的工具。我們發現，司法實踐中對法院和法官的監督渠道很多，但多是沒有秩序的“廣場式”監督，司法成為一種談資，甚至泄憤的對象。因此，規范司法監督，不論對法官的職業保障，還是促進司法公正都有重要的現實意義。
（三）信任還是懷疑？
在法官保障制度中，法官既是主體性因素，又是對象性因素。作為主體性因素的法官，應當具備司法的基本倫理，敢于承擔司法的職業責任，有包拯的“鐵面無私”精神，由此才能贏得老百姓的贊譽和信任，才能得到來自社會公眾的支持和保障。另一方面，在依法治國的基本方略下，作為對象性因素的法官，應是執政黨關心、人大支持、政府配合、公眾尊重的職業群體，給予充分的信任。筆者發現，如果把法官保障制度作為一個系統的話，它的良性運作需要一個“互動”或“交換”的過程：系統內的法官需要輸出足夠數量的“司法正義”，以贏得其他社會群體和組織的尊敬和支持；其他社會群體和組織對法官充分信任，提供良好的司法環境，才能使法官放心地獨立判斷“司法正義”。簡而言之，就是交換信任的過程。 但是，這里存在一個不可忽視的悖論：彼此都需要對方的信任，而站在“不信任”的鴻溝面前，誰先邁出（或者有能力邁出）主動的一步呢？法官與社會公眾的不信任狀態不是靜止不變的，可能個案的圓滿解決會贏得公眾對個別法官的信任，如陳燕萍，但是，總的來說，如果缺乏有效的疏導機制的話，這種不信任只會擴大而不會縮小。當前，當事人為維護自身權益選擇到法院打官司，與其說是一種信任性選擇，不如說是一種制度性選擇。所以，信任危機是法官保障制度不能得到落實的“社會性心病”。 盡管法官們大聲疾呼，但是，社會公眾往往以“有色眼鏡”看待，認為不過是為了提高自己的福利待遇而已。因此，法官保障制度問題不僅僅是一種制度設計問題，更是一種法律文化問題，即對法律的信仰和對法官的信任問題。
二、信任缺失的根源：對現行法官管理體制的分析
（一）經濟分析
這里主要從兩個層面分析：一是微觀經濟層面，對法院內部的法官保障制度作為一個經濟系統進行研究；二是宏觀經濟層面，探討以經濟為中心理念下的法官保障制度。
1.微觀經濟層面
在法院系統里，對法官的管理（抑或保障）主要著眼于人事和業務兩個方面。人事主要指法官的晉級晉升、工資福利、獎勵懲罰等。由于當前法官的行政化管理，不同級別的法官在物質保障方面的待遇是不同的；而級別的確定，主要由上級考核決定（民意測驗只是一個環節），致使法官養成“向上看”的思維。這是法官喪失獨立思考的直接根源。陳燕萍法官說，“法官不是官。”重在強調法官要有平民作風，做到司法為民。但在實際管理中，對法官又按照行政官員的機制進行管理，值得反思。
法官業務主要是運用審判權力審理案件。從法理上講，審判權的行使應是獨立的，不受各種干擾，惟有如此才能促成裁判的公正。但是，我們發現，獨立審判在實踐中很難得到真正落實。一方面，由于法官責任追究制的失范和過分嚴苛，有些法官也不愿意承擔獨立審判的職責，寄希望于請示匯報等內部途徑解決案件，一旦發生“錯案”就能減輕自己的責任；另一方面，當前的審判質效考核體系也不斷擠壓法官獨立審判的空間，調解率、上訴率、發改率、陪審率等繁雜的指標使審判活動異化為“數字游戲”，法官不再是為解決糾紛而努力，而是在為質效排名而挖空心思。
2.宏觀經濟層面
以經濟建設為中心是我國改革開放以來的基本路線，促成了我國三十多年來舉世矚目的偉大成就。但是，應當看到，我們也為經濟的高速發展付出了較高的社會成本。由于政績評價體系不完善，“以經濟建設為中心”被理解為“經濟至上”，包括司法工作在內的一切工作都要為GDP的增加服務。由此，司法的原有功能被虛化或簡化，而附加了許多經濟服務功能，這些功能有的跟法律有關，但是可能會影響法院和法官的中立立場，如為企業經營提供法律建議，有的則根本不跟法律搭界，屬于法院作為地方部門被分攤的任務，如招商引資。在“經濟至上”的影響下，法官辦案的尺度也變得扭曲：法律不再是惟一的準繩，更重要的是還要看案件審判的效果是否有利于當地經濟的發展。
從制度經濟學的角度，對某種制度合理性的論證主要著眼于制度成本和制度收益的對比。按照一般社會成員的理解，法官保障制度是一個“消費性制度”，由國家或社會付出成本而建立，獲取利益，至少是直接利益的則是法院的法官們。在當下人們對于社會分配不公、兩極分化等極其敏感的國情下，這種理解有一定現實基礎；但是，另一方面，這種理解又是片面的，沒有認識到法官保障制度的根本價值取向是指向司法權威而不是法官福利，社會公眾是最終的根本受益者。法官保障制度的成本有物質福利的一面，但這僅僅是一小部分，更重要的是權力的授予與制約、體制的獨立與監督、身份的確認與保護等。這些方面不是割裂的，而是相互關聯的，比如，提高法官的物質福利，需要財政的支持，在當前以地方財政為主要支撐的體制下，地方財政實力、地方政府的預算計劃等都極大影響法官物質福利的保障。從這個意義上講，法官物質福利問題不僅僅是“工資單”是否豐厚的問題，還是體制是否順暢、有效的問題。當前，欠發達地區法官人才流失問題比較嚴重，表面上看是法官工資待遇低的問題，實際上應從法院體制上尋找根源。
（二）社會分析
這里在經濟分析的基礎上，從上層建筑的各范疇探討法官保障制度中的信任危機。
1.傳統法律文化
在我國傳統司法體制下，司法權是行政權的一部分，司法的運作是以行政衙門的面貌出現的。在老百姓的心里，并沒有司法的專屬概念，有了問題就去“報官”，由官給個說法。這里的官就是行政官，而不是司法官。行政官在斷案時，要依律例裁判，并非隨意而為，但是，在老百姓看來，重要的是衙門給了自己一個公正的結果，至于這個結果是依據什么律例判斷的，倒不怎么關心�？梢�，在傳統司法活動中，有法可依是客觀存在的，但是，老百姓更看重的是誰在坐堂問案，他在老百姓心中的信譽度如何。包青天就是在這種社會環境下產生的，人們到開封府鳴冤告狀，看重的是包拯的信譽度，盡管信譽度的背后需要扎實的業務功底做支撐，但是人們不看重后者。所以，傳統司法的公正主要靠官員的人格魅力來建構的，這也是“人治”的內涵之一。
把司法公正寄托于個人的魅力和品性，客觀上矮化了法院的應有功能，使法院對法官的管理更加專注于道德品性的培養，也使公眾容易把司法的問題直接歸結為法官的問題。司法是以法官為主體的司法，如果從提高司法質量角度講，這種做法是值得贊賞的；但是，如果試圖通過提高（抑或包裝）法官的魅力，來增進社會公眾對司法的支持，似乎有“取悅”公眾的嫌疑，在司法邏輯和司法實踐中都是講不通的。在現代司法中，我們要考慮傳統法律文化的影響，但不能被動地妥協，更應以積極的姿態引導公眾信服法律而不是信服法官，這也是當前能動司法的主要任務。
這里，筆者從傳統法律文化的角度論述法官和法律的關系問題，主要想說明法官的權威應融入到法律的權威中，而不是相反。在法官保障制度中，樹立司法權威是根本目標，樹立法官權威則是手段和內容。如果局限于法官權威來探討法官保障制度，就會使之成為浮水飄萍，失去了根基。
2.社會心智問題
所謂社會心智，是指社會成員看待、處理社會生活矛盾糾紛的基本心理狀態，也可以說是現代法律文化問題，反映了現代社會成員對法律的態度。通說認為，法律現代化的根本標志是對法律的信仰而不是利用，法律在人之上，人的行為受法律的規范和指導，法律是處理矛盾糾紛的最根本標尺。這里有個前提，即法律的完善程度，足以指導社會生活的各主要方面(完備之法)，在其指導下得出的結論不會違背社會基本價值（善良之法）。法律的完善不意味著法律的完美無缺，法律不完美的秉性才能體現法官的能動價值，通過解釋法律來還原法律的本義。
事實是，法律的不完善性，是法律永遠無法克服的局限，法官正是一群能夠理解法律基本精神，又能夠洞悉法律不完善之處的人，當現有的法律條文從字面上無法解決糾紛時，法官會依照字面背后的法治精神進行自由裁量——這不是無法的恣意行為，而是對法律生命力的闡釋和張揚。因此，作為法官保障制度的重要組成部分，應對法官的審判權力有充分的信任。也許信任本身是一種情感的托付，但是，這種信任取決于多種因素，如法律文化、傳統觀念、輿論指向、體制建設等等，這些不是法官保障制度本身能夠涵蓋的，但又的確是法官保障制度所必需的。
問題是，社會心智的不成熟或偏激，加劇了對法官的信任危機，甚至輕視法院和法官的職業活動，表現為：⑴“打官司就是打關系”，把琢磨法官、拉攏法官作為打贏官司的關鍵。這實際是“人治”影響下法官本位主義的觀念，認為好的法官就能保證司法的公正，對形象不佳、態度不好的法官就會懷疑其公正立場。⑵“輸了官司就是法官不公”，不從自身尋找原因。法官裁判的結論并不絕對是符合了客觀事實的正義，這是司法的基本規律。當事人一方輸了官司，多數是自身違法行為應承擔的不利后果，也有由于對法律規定的錯誤理解、缺少有利自己的證據等因素造成的，在缺少法律援助的邊遠地區和弱勢群體中，這種情況會客觀存在。有時候，即使法官盡力平衡雙方訴訟能力的差異，依職權進行調查取證，也不能完全復原客觀事實，——因為總會有法律底線不能突破。這時候，如果把訴訟規則下形成的個案不公，歸罪到法官頭上，顯然是不合適的。⑶“輸了官司就上訪（上網）”，試圖對法官施加壓力。上訪，就是要找法官的上級，包括院長、上級法院、黨委、人大，甚至政府，在許多老百姓眼里，政府也是法院的上級部門。上網，就是尋求媒體和網絡輿論的支持，把自己的“冤情”在網絡上進行控訴，引起公眾的關注和同情。 ⑷“判我輸了，你別想好過”。目前來看，法官人身安全問題日益突出，在“法官職業崇高”的理想光環下，現實總是給我們提出不可思議的難題。
3.司法體制問題
我國法院的確立是按照行政區域劃分的，這本身就為法院打上地方化的烙印。如前所述，法官被納入地方行政編制序列，人、財、物處處受制于地方，在這種情況下，讓法官撇開地方利益而獨立公正的審判案件，非常有難度�，F在各級法院都在“司法要服務大局”，而在法院的地方化體制下，服務大局演變為服務地方就不奇怪了。許多學者對當前的法院體制耿耿于懷，認為是導致司法不獨立的重要根源，而司法獨立是現代法治的重要標志。目前對司法獨立的討論似乎越來越走向政治原則層面的爭論，本身就是對司法獨立的誤讀。司法獨立，強調的是司法權的獨立公正運行，而并非建立脫離現有政治體制的獨立王國，相反地，筆者認為，惟有深刻體察當前政治體制，司法獨立的探索才有積極意義。從法律角度，提倡司法獨立也是有法律依據的，我國憲法就規定了審判權獨立的專門條款。這里的審判權獨立，就是司法獨立的基本要義。司法獨立或審判權獨立的落實，除了司法體制的完善外，還需要法官具備獨立自由的人格，表現出對法律的信仰、對正義的追求，這正是法官保障制度的任務之一。
提到司法體制對法官保障制度的影響，許多人認為改革司法的人、財、物體制是落實法官保障制度的有效途徑。筆者認為，這種觀點理論上沒有錯，但是，沒有認清法官保障制度難于落實的根源所在。在經濟發達地區，很難說地方財政不能保障法官的“高薪”問題，但是，高薪并沒有帶來較高的司法權威——至少沒有證據表明發達地區的涉訴信訪案件比欠發達地區的數量少。這實際又回到關于信任問題的探討，信任度的高低不取決于物質待遇的豐厚與否，不取決于對法官經濟地位的羨慕程度，而在于一種文化傳統、一種價值指引。當前，我國正在開展的普法活動，不能說沒有成效，但是，更多的是在推廣一種維權方式，而不是對法律的信仰和對法官的信任。因此，筆者認為，司法體制的改革也不是解決當前司法難題，特別是法官信任危機的萬能良藥，但又的確不失為一種現實的切入路徑，至少為法官解壓提供了制度層面的出口。
三、信任的建構：法官保障制度的內外互動
（一）隊伍建設
法官保障制度落實的障礙首先不是來自財政實力的欠缺，而是社會觀念的阻力。當缺乏信任而形成“職業保障”和“司法公正”之間的困局時，作為公權力一方的人民法院應有足夠的勇氣首先檢討自己。目前來看，盡管法官隊伍建設水平整體有所提高，但是，不論就司法的政治性要求還是業務性要求而言，法官素質還有很大的提高空間。毋庸諱言，相當一部分較低素質法官的存在，成為社會公眾反對給法官高薪保障的最現實理由。
法官隊伍建設是法官保障制度的內容之一，在隊伍構成上建立法官的權威，成為啟動法官保障制度的第一步。筆者認為，法官隊伍建設應注意把握好三個環節：⑴提高法官準入資格。我國法官法對法官資格的規定，還不夠嚴格，特別是職業經歷方面沒有明確要求，導致法官司法水平不高，不能讓當事人信服。應把具備一定年限的法院系統外相關法律職業背景作為申請法官資格的必備條件，使法官的來源更權威。⑵建立法官的職業化管理機制。法官法對法官的職級進行了規定，是法官職業化的基礎，但是，法官職級沒有成為法官保障制度的內容，倒是法官的行政級別關系到法官的工資和福利待遇。另一方面，法官職級的評定辦法也需要改進，應降低職業年限的限制，加大業務素質的公開考核力度，促進法官鉆研業務的積極性。⑶完善法官的辭退制度。就法官職業的特點來說，對法官不能輕言辭退，以確保司法獨立和公正；我國法官法有關法官辭退的規定失之過寬，應當改進。但是，就我國當前法官隊伍實際狀況來說，一批歷史形成的、業務素質不高的法官的存在，又使我們必須把法官辭退工作作為當務之急。在目前法官被納入公務員管理的體制下，把不適應法院審判工作的人員分流到其他崗位和機關，應是可行的。
（二）社會溝通
法官應當有寧靜致遠的心態，確保做出冷靜理性的法律判斷；但是，司法又不是純粹的邏輯推理，還需要法官具備豐富的社會知識，做出符合社會普遍價值的判斷。因此，一名優秀的法官要“隱于市”，在“出世”和“入世”之間尋求最佳的平衡。在當前司法環境下，法官的“隱”不應是被動的，在保持內心寧靜的同時，要積極觀察社會生活，要貼近群眾開展司法活動。簡而言之，法官不僅要會公正判斷，還要會公開判斷，在與當事人、公眾的溝通中檢驗司法質量，提高司法權威。
司法的社會溝通有諸多障礙，主要來源于法律思維和社會常理思維的差異 ；但是，這種差異并不是不可彌補的，甚至在這種差異中，我們可以尋求兩者互相促進的路徑。比如，常理思維中對客觀事實的執著，促使法官靈活運用訴訟規則，使法律事實盡可能接近客觀事實；常理思維中判斷是非往往是“先講理、再講法”，促使法官多了解公序良俗，把情理和法理結合起來處理案件；常理思維中注重要的是“說法”、“面子”，促使法官要到社區、農村開庭，由群眾評說是非曲直。因此，對于法官來說，社會溝通的意識和能力是基本的業務素養，通過汲取常理思維中的合理成份，使司法的權威在人民群眾心中自然生成，而不是外在地灌輸給群眾。
（三）司法監督
司法監督也是司法機關進行社會溝通的有效方式，只是與其他社會溝通方式不同，法院和法官在司法監督中是被評價的對象；不過，在理性的司法監督中，法院和法官的地位并不是被動的，而是能夠從各種監督渠道獲得改進司法品質的意見和建議，對一些批評意見給予及時有效的回應，促進法官更加準確地運用手中的審判權力。從這個意義上，建立科學規范的司法監督機制也是落實法官保障制度的重要前提。
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