[ 王保信 ]——(2003-2-18) / 已閱27044次
我國(guó)公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙及其對(duì)策研究
王保信
摘要：本文分析了我國(guó)公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾大實(shí)施障礙，進(jìn)而提出排除障礙的相關(guān)法律措施。
關(guān)鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實(shí)施障礙 法律措施
一、我國(guó)公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙
中國(guó)公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：
（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善
反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國(guó)至今尚未出臺(tái)《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無(wú)法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見(jiàn)得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國(guó)的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無(wú)從談起。其次，在對(duì)公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過(guò)渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國(guó)的公用企業(yè)改革一直沒(méi)有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國(guó)企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒(méi)有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競(jìng)爭(zhēng)后的市場(chǎng)秩序的混亂。
（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)
在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見(jiàn)構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地聽(tīng)取諸如消費(fèi)者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國(guó)的實(shí)際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開(kāi)言路，決策程序過(guò)于封閉，難免出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。
（三）市民社會(huì)發(fā)育不良，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展不充分
市民社會(huì)是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個(gè)人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國(guó)家的民間自治領(lǐng)域。相對(duì)于政治國(guó)家，市民社會(huì)具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會(huì)是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個(gè)體，具有獨(dú)立人格和自立意識(shí)、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來(lái)。[2]這種社會(huì)秩序體系和自主意識(shí)能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量對(duì)社會(huì)整體秩序和個(gè)體權(quán)利的侵害。改革開(kāi)放20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會(huì)化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的市場(chǎng)化方向邁進(jìn)，其直接的結(jié)果就是促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的市民社會(huì)的形成，市場(chǎng)主體的現(xiàn)代意識(shí)和民間社會(huì)組織化程度都有所增強(qiáng)。但是，在以市場(chǎng)失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場(chǎng)”發(fā)展起來(lái)的市民社會(huì)以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識(shí)只得畏步不前。況且，中國(guó)的消費(fèi)者向來(lái)飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對(duì)強(qiáng)大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識(shí)到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？
消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)是消費(fèi)者自發(fā)或有組織地進(jìn)行的旨在保護(hù)自身權(quán)益，改善自身地位的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國(guó)，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來(lái)。轟轟烈烈的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)迅速推動(dòng)了現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)立法的進(jìn)程，也震懾了濫用市場(chǎng)支配力量盤剝消費(fèi)者利益的壟斷經(jīng)營(yíng)者。[1]我國(guó)消費(fèi)者組織于二十世紀(jì)80年代開(kāi)始出現(xiàn)，目前，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)已經(jīng)作為一種時(shí)代浪潮蓬勃興起。但是，我國(guó)消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)起步較晚，消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低，各級(jí)消費(fèi)者組織的維權(quán)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用，也還沒(méi)有顯示出對(duì)于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾力。
二、法律對(duì)策
（一）法律規(guī)制的原則
其一，壟斷經(jīng)營(yíng)與自由競(jìng)爭(zhēng)并舉
對(duì)于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對(duì)公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺(tái)一定的地方政策進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，并出臺(tái)《反壟斷法》等競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位，必要時(shí)可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過(guò)于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運(yùn)用一般規(guī)則進(jìn)行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以嘗試對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)授予特許權(quán)，即通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行概括競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期間，主管部門負(fù)責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，再度進(jìn)行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營(yíng)者；而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)依法規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)行情和國(guó)家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。
其實(shí)，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割的改革已在我國(guó)推行，但是實(shí)施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國(guó)電信條例》把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。對(duì)于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實(shí)踐。
其二，行業(yè)立法與專門立法并舉
一方面，針對(duì)公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過(guò)制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo(hù)主義當(dāng)然要打破，但是對(duì)于屬于市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)。
其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉
對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)無(wú)法解決這些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，還需要強(qiáng)有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨(dú)立的力量共同介入相同的市場(chǎng)領(lǐng)域和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必然會(huì)引起管轄權(quán)沖突，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)同一個(gè)市場(chǎng)行為得出性質(zhì)相反結(jié)論的情況，使經(jīng)營(yíng)者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少?zèng)_突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置和行使關(guān)系，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長(zhǎng)處和不足。采用何種模式或者組合來(lái)配置兩者的權(quán)力并保證其效果的發(fā)揮，各國(guó)實(shí)際上并沒(méi)有一般的處理原則或方式，往往是因個(gè)案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問(wèn)題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個(gè)制度資源的作用。檢討我國(guó)目前的實(shí)際情況，無(wú)論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法各自的制度建設(shè)，還是兩者相互關(guān)系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠(yuǎn)。一方面，從目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場(chǎng)行為為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，準(zhǔn)入管制、財(cái)務(wù)狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭(zhēng)議處理、收費(fèi)管理等各項(xiàng)制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更是千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，反壟斷的執(zhí)法權(quán)沒(méi)有一個(gè)機(jī)關(guān)可以理直氣壯地行使。負(fù)責(zé)反壟斷法起草的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家工商行政管理總局都有作為備選機(jī)關(guān)的理由，而國(guó)家計(jì)委價(jià)格法實(shí)施者的身份也使其成為候選人之一。但實(shí)際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計(jì)劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實(shí)。工商部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問(wèn)題。這就結(jié)果造成了政府機(jī)關(guān)間的角色錯(cuò)位，無(wú)法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，各種形式的阻礙競(jìng)爭(zhēng)行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力時(shí)，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。
（二）法律法規(guī)體系的完善
在我國(guó)，出于行政部門維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個(gè)壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個(gè)行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國(guó)家計(jì)委，當(dāng)然國(guó)務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過(guò)去都是由行業(yè)部門直接管理的，長(zhǎng)期以來(lái)形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動(dòng)，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來(lái)主持改革，政企不分的慣性會(huì)促使他們出臺(tái)有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運(yùn)營(yíng)狀況的只能是人大或其授權(quán)的國(guó)務(wù)院制定的法律，相關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過(guò)程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨(dú)立性和完整性，削弱部門立法帶來(lái)的壟斷色彩。這樣，對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個(gè)部分組成：以反壟斷法為核心，包括價(jià)格法等在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。
（三）法律規(guī)制制度的重建
其一、規(guī)制的重點(diǎn)在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身
由于缺乏市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，我國(guó)普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，并沒(méi)有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模過(guò)大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護(hù)和縱容下濫用其市場(chǎng)支配地位。因而，對(duì)我國(guó)公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過(guò)分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度。根據(jù)實(shí)踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補(bǔ)貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)，以彌補(bǔ)其在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的利潤(rùn)損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對(duì)公用企業(yè)的契約自由進(jìn)行限制。公用企業(yè)無(wú)法定理由不得拒絕為特定的消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)。（3）禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國(guó)1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條和第七條對(duì)強(qiáng)迫交易和搭售行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此后不久，國(guó)家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》在第四條列舉的公用企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為中，也提到了這一行為。鑒于強(qiáng)迫交易或搭售行為在我國(guó)公用企業(yè)中存在的普遍性及其對(duì)消費(fèi)者和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害，在立法中強(qiáng)化對(duì)其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對(duì)待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開(kāi)放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)分開(kāi)之后，新的競(jìng)爭(zhēng)者要在非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)收取的費(fèi)用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟(jì)效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然之舉。
其二、政企分開(kāi)
我國(guó)的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過(guò)一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無(wú)企，政府既是政權(quán)機(jī)關(guān)，又是所有者、經(jīng)營(yíng)者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無(wú)政企業(yè)同時(shí)行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營(yíng)，就必須在各種情況下努力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的目標(biāo)。對(duì)于第一種情況，要先建立公司，把國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給公司；對(duì)于第二種情況，要把人員分開(kāi)，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對(duì)于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系需要一個(gè)過(guò)程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對(duì)所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并通過(guò)出資人代表對(duì)國(guó)家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來(lái)行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在各項(xiàng)民事活動(dòng)中遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用原則。
其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化
從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國(guó)，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，別無(wú)分號(hào)；二是國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不許其他資本進(jìn)入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過(guò)拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國(guó)有。打破第二種形式的壟斷，允許非國(guó)有資本進(jìn)入，在我國(guó)東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機(jī)場(chǎng)，外資進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個(gè)別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實(shí)，國(guó)家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)固然重要，國(guó)有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠(yuǎn)的意義。這樣可以帶動(dòng)更多的非國(guó)有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過(guò)多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競(jìng)爭(zhēng)，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)活力。我國(guó)加入WTO后，吸引外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，將給我國(guó)公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)和動(dòng)力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[3]在這方面，財(cái)產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進(jìn)外資來(lái)講，可以是合資的，也可以是獨(dú)資的。其中，國(guó)有資本既可以是絕對(duì)控股，也可以是相對(duì)控股或參股，還可以是完全退出的。對(duì)自然壟斷很強(qiáng)、對(duì)國(guó)家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國(guó)家獨(dú)資。
在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，必須改革投資體制。一是資金來(lái)源多元化，面前我國(guó)公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國(guó)有資本、民間資本、港澳臺(tái)資本、外國(guó)資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來(lái)源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來(lái)投資，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。
其四、改進(jìn)公用企業(yè)的價(jià)格管制
（1）改進(jìn)價(jià)格確定的方法。我國(guó)電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確定主要采用“成本加合理利潤(rùn)”法，如我國(guó)《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)如稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費(fèi)者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤(rùn)率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場(chǎng)格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會(huì)成本，降低成本就意味著降低價(jià)格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營(yíng)成本的沖動(dòng)，我國(guó)公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本居高不下，在一定程度上與我國(guó)“成本加合理利潤(rùn)”的定價(jià)制度不無(wú)關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價(jià)格如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的情況下，必須依賴于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益，出于對(duì)自身利益之維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價(jià)格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價(jià)格難免會(huì)損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。
（2）進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的作用。我國(guó)《價(jià)格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價(jià)實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度。價(jià)格聽(tīng)證是一種由消費(fèi)者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價(jià)的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價(jià)規(guī)則缺乏公開(kāi)性，公眾無(wú)法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價(jià)格聽(tīng)證制度有利于保證管制價(jià)格的公正性，增加價(jià)格的透明度，提高公用企業(yè)定價(jià)的科學(xué)性和合理性。我國(guó)價(jià)格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡(jiǎn)略，且聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有價(jià)格的最終決定權(quán)，實(shí)際效果并不理想。實(shí)際上，嚴(yán)格的公共定價(jià)制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議；參與價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的代表應(yīng)包括各消費(fèi)者組織代表、財(cái)政部門代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應(yīng)建立代表審查與推選制度。
（四）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機(jī)制
首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)部分行政部門在行使反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力的過(guò)程中也對(duì)一些濫用市場(chǎng)地位排斥競(jìng)爭(zhēng)的做法進(jìn)行處理，但實(shí)際上，它們所處理的這些反競(jìng)爭(zhēng)的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形。有學(xué)者在分析現(xiàn)階段中國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的尷尬處境時(shí)指出，"在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競(jìng)爭(zhēng)，反而使行政性壟斷成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多批評(píng)的對(duì)象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會(huì)認(rèn)同，必須對(duì)這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。
其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度
（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位。現(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置的效率。對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費(fèi)者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對(duì)稱和市場(chǎng)失效。
（2）監(jiān)管權(quán)的安排。總的來(lái)說(shuō)，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策以及普遍服務(wù)政策四個(gè)方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)特征的差異，對(duì)于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的監(jiān)管，如對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價(jià)）實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)；加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強(qiáng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，防止市場(chǎng)壟斷、價(jià)格共謀、欺詐等行為。在我國(guó)現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問(wèn)題。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制是電監(jiān)會(huì)的重要職權(quán)，但這兩項(xiàng)權(quán)力都掌握在國(guó)家計(jì)委手中，“原先存在的管理機(jī)構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻(xiàn)身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會(huì)移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。”劉紀(jì)鵬說(shuō)，電監(jiān)會(huì)體制的定位和政府體制的交接是一個(gè)難點(diǎn)。[4]盡管我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國(guó)加入WTO之后，新環(huán)境對(duì)政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國(guó)家計(jì)委的權(quán)力現(xiàn)在是越來(lái)越模糊，按規(guī)劃，它是一個(gè)超然的制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價(jià)格，它的職能越來(lái)越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價(jià)格管制具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，國(guó)家計(jì)委價(jià)格司目前的人員配置和和知識(shí)儲(chǔ)備不能完全適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會(huì)在這方面具有較多的優(yōu)勢(shì)，完全剝離計(jì)委的價(jià)格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實(shí)的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計(jì)委對(duì)于價(jià)格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)家的價(jià)格政策對(duì)電力行業(yè)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。也就是說(shuō)，政府政策部門確定定價(jià)機(jī)制后，由監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。這些問(wèn)題都需要通過(guò)正式的立法程序來(lái)確定。
（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不能是政府機(jī)關(guān)，也不能是公共機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是獨(dú)立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個(gè)機(jī)構(gòu)必須具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性，就像德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局、美國(guó)司法部反壟斷局一樣，享有對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷案件的管轄權(quán)和裁決權(quán)，其生效判決具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個(gè)人都不得非法干預(yù)其行使職權(quán)。如當(dāng)事人不服，可以限期向人民法院起訴。新成立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)對(duì)引入競(jìng)爭(zhēng)后的電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，是這方面一個(gè)非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會(huì)跟過(guò)去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它采用證監(jiān)會(huì)的模式，是一個(gè)直屬于國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術(shù)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、法律等各方面知識(shí)結(jié)構(gòu)比較完善的隊(duì)伍就成為可能。其次，監(jiān)管人員的選任上也應(yīng)充分體現(xiàn)獨(dú)立性和超脫性。監(jiān)管人員不宜大量從現(xiàn)有公用企業(yè)管理人員中遴選，而應(yīng)公開(kāi)招聘。此外，基于對(duì)我國(guó)行政權(quán)力濫用的法律文化傳統(tǒng)的考慮和順應(yīng)當(dāng)今世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展潮流的需要，應(yīng)當(dāng)在公用企業(yè)行業(yè)建立相應(yīng)的自律性組織——行業(yè)公會(huì)，由其分擔(dān)部分行政經(jīng)濟(jì)管理的職能，組織內(nèi)部實(shí)行委員會(huì)制，采取多數(shù)決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學(xué)化，也便于決策的有效執(zhí)行。
（4）監(jiān)管方法的法制化和科學(xué)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責(zé)，更多地運(yùn)用法律手段，充分發(fā)揮法律對(duì)其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學(xué)性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。
（5）對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費(fèi)者福利最大化作為自己的行為準(zhǔn)則，公正廉明，依法行事。
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