[ 田凱 ]——(2011-2-22) / 已閱108772次
何謂“事實清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、定性準確、處罰適當、程序合法”？——工商行政處罰案件辦案基本要求解析
田凱
在我們工商部門日常的執(zhí)法辦案中，對案件的處理，法律、法規(guī)、規(guī)章都有一個原則性規(guī)定，即“事實清楚，證據(jù)確實、充分，程序合法，適用法律正確，處罰適當”。但何謂“事實清楚，證據(jù)確實、充分，程序合法，適用法律正確，處罰適當”？沒有具體的明文規(guī)定，成為廣大辦案人員的困惑，也造成實際工作中的不一致與混亂。比如，違法事實調(diào)查到什么程度，才算是“事實清楚”。因此，該問題不僅是個復雜的理論問題，更是個重要的實踐問題。明確其內(nèi)涵，把握其標準，對于提高工商行政處罰案件的質(zhì)量與水平，意義重大。
一、事實清楚
事實的存在及其正確認定，是行政行為能夠成立的基本事實要件，是行政行為正確性和合法性的前提和基礎(chǔ)。如果事實不清，或者認定錯誤，或者根本就不存在，或者沒有足夠的證據(jù)證明，或者未經(jīng)充分調(diào)查而確定，都應(yīng)屬于行政行為在事實方面的錯誤，從而影響到行政行為的合法性。對于事實不清的，有關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定其為違法行為并否認其法律效力（《行政復議條例》和《行政訴訟法》都有明文規(guī)定）；而且《行政處罰法》第三十條更明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”
事實清楚，是對所查辦案件的基本要求，是指當事人違法行為發(fā)生的時間、地點、動機、目的、手段、后果以及其他有關(guān)情況必須清楚，可用“五何”要素來概括。即何人、何時、何地、何事、何情節(jié)。如最簡單的無照經(jīng)營案件，當事人的違法事實就應(yīng)由實施違法行為的人員、行為的結(jié)果（包含被查獲時間，是否生產(chǎn)或進貨及數(shù)量，是否有銷售行為，銷售的詳細成本、售價、獲利、庫存等），違法行為的起始時間、行為發(fā)生地、具體行為，當事人是否有賬目及上繳稅金等構(gòu)成。上述內(nèi)容齊全，方可謂事實清楚。
“事實清楚”，在執(zhí)法實務(wù)中是指決定案件性質(zhì)以及案件能否成立的主要事實清楚。當然，事實是否清楚，是通過證據(jù)來證明的。
二、證據(jù)確實、充分
《行政訴訟法》規(guī)定，具體行政行為主要證據(jù)不足的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判定重新作出具體行政行為。首先，應(yīng)當明確的是，這是一個非常重要但又很難說得清的問題。因為它是從定性上而言的，而非從定量上來把握。雖然如此，仍然存在著一個界定的標準。單純從文義上來講，“證據(jù)確實、充分”，不等于所有證據(jù)確實、充分，也不等于次要證據(jù)確實、充分，擬或部分證據(jù)確實、充分，而是指“主要證據(jù)確實、充分”。因此，衡量主要證據(jù)充足與否的標準是一個法律標準。
主要證據(jù)：決定案件性質(zhì)，以及案件能否成立的證據(jù)。
證據(jù)確實：據(jù)以定案的各項證據(jù)均是真實可靠的，無偽造、誘導之嫌疑，亦無彼此矛盾的現(xiàn)象；據(jù)以定案的各項證據(jù)均與案件事實具有關(guān)聯(lián)性，不存在以彼事項印證此事項，或虛妄推斷的現(xiàn)象；據(jù)以定案的各項證據(jù)相互協(xié)調(diào)一致，共同指向同一個證明結(jié)論。概而言之，涉案全部證據(jù)必須具有合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性的特質(zhì)。
證據(jù)充分：一是案件所涉及的事實均有必要的證據(jù)予以佐證，如涉及“非法收入”，必須要核定清楚非法收入的金額，需要有進銷票據(jù)作依據(jù)，而不能單憑市場行情推定。二是用來證實案件事實的所有證據(jù)構(gòu)成完整的證明體系，能形成“證據(jù)鏈”，如處罰假冒產(chǎn)品行為，既要有現(xiàn)場檢查筆錄、調(diào)查筆錄、采購及銷售票據(jù)，還要有實物證據(jù)，即假冒產(chǎn)品，必要時還可對經(jīng)營場所攝制照片，制作知情人（特別是購買者）調(diào)查筆錄等。三是足夠的證據(jù)量所證明的案件事實輪廓實在、環(huán)節(jié)清晰，主要方面不存在模棱兩可的因素。
證據(jù)確鑿是從證據(jù)的證明效力方面來講的，側(cè)重于質(zhì)量。而證據(jù)充分主要側(cè)重于證據(jù)的數(shù)量。
三、適用法律正確
“適用法律正確”，即案件的法律適用依據(jù)準確。對于法律適用要按照《立法法》的規(guī)定，遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的適法原則。應(yīng)當注意的是，所謂的上位法優(yōu)于下位法和特別法優(yōu)于一般法，是在法律矛盾沖突的情況下適用，如果沒有矛盾沖突完全可以適用下位法或者一般法。新法優(yōu)于舊法，一般指違法行為發(fā)生時在新法頒布實施前，對其查處程序適用新法，實體適用舊法，而對于發(fā)生在新法之后的違法行為，不管是程序還是實體都應(yīng)當適用新法而不是舊法。其次，法律依據(jù)要具體到“條、款、項、目”，不存在應(yīng)該用該條款（項目）而用了它條款（項目）。反之，則屬于適用法律錯誤。常見的錯誤：適用已經(jīng)失效或者尚未生效的依據(jù)進行處罰、應(yīng)當適用上位法卻適用了下位法、引用法律條款錯誤、遺漏法律條款或者適用法律條款不具體不規(guī)范、適用依據(jù)進行處罰時違背一事不再罰原則，等。
四、定性準確
定性準確，是指在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，對違法行為人的違法行為的性質(zhì)認定準確。準確地判定案件的性質(zhì)，是正確處理案件的前提，直接關(guān)系到行政處罰案件能否得以正確執(zhí)行。要做到定性準確，必須要有正確認定案件性質(zhì)的依據(jù)。辦案人員應(yīng)當嚴格按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件來認定案件的性質(zhì)，切忌將此行為認定為彼行為。定性不準，必然會導致對案件的錯誤處理。
定性準確包含三個層次的內(nèi)容：1、定性應(yīng)建立在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上；2、所認定的案件性質(zhì)應(yīng)具備該種性質(zhì)案件的構(gòu)成要件；3、適用法律、法規(guī)及黨和國家的方針、政策要準確。
五、處罰適當
要注意兩個重點，一是“法無授權(quán)不可為”，行政處罰一定要有明確的法律依據(jù)；二是“過罰相當”，要合理運用好行政處罰的自由裁量權(quán)，要審查當事人是否有免于處罰或依法從輕、減輕或者從重、加重處罰的情節(jié)。尤其注意不能因當事人認罰則輕處，不認罰就重處。同時，對于事實、情節(jié)、規(guī)模相同或相似的案件，處罰結(jié)果應(yīng)大致相當，切忌畸輕畸重、顯失公平。另外，還要考慮當事人的承受能力，不使其喪失基本的生活條件。
六、程序合法
程序合法，是指調(diào)查處理案件的整個過程必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序�！缎姓V訟法》第五十四條第一款第（二）項規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當予以撤銷或者部分撤銷；《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當予以撤銷、變更或者確認違法。行政處罰程序必須符合法律規(guī)定，不僅是對執(zhí)法工作人員的最基本要求，也是行政執(zhí)法目的得以實現(xiàn)的最基本保證。
行政處罰程序是行政主體實施行政處罰時，表現(xiàn)出的時間和空間的形式。時間包括行為發(fā)生的順序和時限，空間則包括了行為進行時所表現(xiàn)出的方式和步驟。一個法定的行政處罰行為程序的構(gòu)成，必須具備四個基本條件：步驟、順序、方式、時限。
步驟。程序作為一個過程，是一個步驟一步驟完成的，程序猶如一條鎖鏈，步驟猶如各個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，不可脫節(jié)。
順序。程序雖然由若干個步驟組成，但步驟與步驟之間前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實施監(jiān)督；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等等。
方式。完成行政處罰程序的外在表現(xiàn)形式，行政處罰程序的任何一個步驟都要通過一個形式去完成，沒有必要的形式，行政處罰程序就無法進行。
時限。行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主體的行政執(zhí)法程序必須在一定的期間內(nèi)進行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率。
行政處罰案件的程序通常為：立案、調(diào)查取證、告知、送達、執(zhí)行。
在執(zhí)法實踐中，程序違法主要表現(xiàn)在：擅自減少或改變做出具體行政行為的步驟；破壞做出具體行政行為步驟的先后順序；隨意改變了或取消做出具體行政行為的方式；縮短或拖延做出具體行政行為或要求相對人做出某種行為的時限。
注：本文發(fā)表于《山東工商》2010年6期
蓬萊市工商局 田凱
電話：0535-5725018（辦）
二〇一一年二月二十一日
