[ 沈冕成 ]——(2002-12-30) / 已閱22397次
公共事務(wù)管理中個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律研究
上海大學(xué)法學(xué)院 01級(jí)研究生 沈冕成
【摘要】：隨著我國(guó)入世后政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和信息化水平的不斷提高，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的許多運(yùn)作對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的依賴已經(jīng)達(dá)到了空前的程度。如何能使這些花費(fèi)巨額成本收集的個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會(huì)效應(yīng)，已經(jīng)成為當(dāng)前各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為個(gè)人數(shù)據(jù)擁有者所熱衷探討的課題。然而伴隨這一課題同時(shí)值得重視的又極易被忽視的，就是如何在收集、加工、使用這些個(gè)人數(shù)據(jù)的過(guò)程中保護(hù)數(shù)據(jù)提供者個(gè)人隱私不受侵害。對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)作進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用是必然的趨勢(shì)，對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)也必須同時(shí)提到一個(gè)新的高度加以重視。如何在這二者之間尋求利益的平衡點(diǎn)，一方面使得公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作為其管理和服務(wù)對(duì)象的個(gè)人隱私得到切實(shí)的保護(hù)，已是我們迫切需要研究的一個(gè)問(wèn)題。然而當(dāng)前我國(guó)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的立法和制度建設(shè)都幾乎是一片空白，本文寫作的目的也僅僅是拋磚引玉，為這一問(wèn)題的深入探討做一塊鋪路石，為立法者與制度建設(shè)者提供一些參考意見(jiàn)。
【主題詞】：公共事務(wù)管理 個(gè)人數(shù)據(jù) 隱私保護(hù)
在當(dāng)今信息化社會(huì)中，個(gè)人數(shù)據(jù)的運(yùn)用對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行所產(chǎn)生的重要作用已日益彰顯。公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用所產(chǎn)生的影響與結(jié)果不僅關(guān)系到老百姓方方面面的利益，同時(shí)也關(guān)系到老百姓個(gè)人隱私的保護(hù)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，如何使收集的個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會(huì)效應(yīng)成為管理機(jī)構(gòu)努力探求的方向，即個(gè)人數(shù)據(jù)的充分利用成為熱衷的焦點(diǎn)，而個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)則并未提高到其應(yīng)有的高度。經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的實(shí)踐，個(gè)人數(shù)據(jù)的有效利用確實(shí)為政府部門的管理、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)積極的作用，但與此同時(shí)，由于最初對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的缺乏重視，由此也引發(fā)了諸多棘手的法律問(wèn)題。本文試圖從公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、加工及使用的整個(gè)流程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題作為切入點(diǎn)，有針對(duì)性地提出一些對(duì)策和參考意見(jiàn)。這里首先需要明確的一點(diǎn)是，本文所討論的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的范圍包括政府及其職能部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共教育機(jī)構(gòu)、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和某些特殊的企業(yè)單位（如水、電、煤、電信等公司）。我們認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)在這些機(jī)構(gòu)和單位中的運(yùn)用將會(huì)影響到個(gè)人隱私的保護(hù)。
一、個(gè)人數(shù)據(jù)流程中的問(wèn)題探討
1、個(gè)人數(shù)據(jù)的收集
個(gè)人數(shù)據(jù)的收集大致可分為無(wú)條件的收集和有條件的收集兩種。前者目前只有通過(guò)人口普查這一種途徑得以實(shí)現(xiàn)；而后者則主要是通過(guò)老百姓到各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)辦理各種相關(guān)業(yè)務(wù)等多種方式來(lái)獲得個(gè)人數(shù)據(jù)，即以業(yè)務(wù)為。例如我們熟悉的居民去公安局申報(bào)戶口、辦理戶口的變遷，辦理身份證，辦理暫住證等業(yè)務(wù)就需要填報(bào)多項(xiàng)個(gè)人數(shù)據(jù)，而公安局就將這些個(gè)人數(shù)據(jù)輸入電腦，匯總到它的數(shù)據(jù)庫(kù)中。
在這個(gè)環(huán)節(jié)中，我們重點(diǎn)考察了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)收集的法律依據(jù)。然而，考察結(jié)果收獲甚微，我們幾乎沒(méi)有發(fā)現(xiàn)此方面的法律依據(jù)，僅有唯一的《中華人民共和國(guó)戶口登記管理?xiàng)l例》賦予了公安機(jī)關(guān)在辦理戶口登記業(yè)務(wù)時(shí)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的行政職權(quán)。聚精會(huì)神地閱讀這一1958年由第一屆全國(guó)人大通過(guò)的條例，我們發(fā)現(xiàn)條文上僅只有相當(dāng)籠統(tǒng)的二十六條，內(nèi)容上對(duì)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的具體方式、種類等則完全沒(méi)有提及，而其中所用辭藻如“人民委員會(huì)”等則明顯不合時(shí)宜。看來(lái)，要完全嚴(yán)格地依照此項(xiàng)條例來(lái)規(guī)范如今的戶口登記管理操作已不具可能。據(jù)我們了解，當(dāng)前對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)收集的普遍做法是，公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)工作需要，以現(xiàn)行的政策和慣例來(lái)具體操辦那些涉及到個(gè)人數(shù)據(jù)收集的業(yè)務(wù)。由此可知，當(dāng)前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在個(gè)人數(shù)據(jù)收集方面是缺乏有力的法律依據(jù)的。剖析造成這種立法上空白的原因，主要可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：第一，立法本身具有滯后性，往往是新情況出現(xiàn)后要經(jīng)歷長(zhǎng)期的立法準(zhǔn)備工作，再等到立法時(shí)機(jī)成熟后才有可能出現(xiàn)一部新的法律；第二，現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，在以前社會(huì)條件下幾乎無(wú)法預(yù)見(jiàn)到今天的網(wǎng)絡(luò)將得到如此飛速的發(fā)展，而當(dāng)時(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)也根本不像今天得到如此廣泛的運(yùn)用并涉及到個(gè)人的種種利害關(guān)系，所以當(dāng)這些沖突顯現(xiàn)時(shí)，今天的信息管理者才會(huì)頗感措手不及；第三，隨著社會(huì)的發(fā)展、法制建設(shè)的不斷健全，公民的權(quán)利意識(shí)正不斷增強(qiáng)，原本認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的個(gè)人數(shù)據(jù)如今也涉及到了隱私權(quán)的問(wèn)題，公民意識(shí)到自己的權(quán)利有可能受到侵害，所以產(chǎn)生了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)知情權(quán)與公民隱私權(quán)之間的矛盾。
在我國(guó)民法意義上，隱私是指公民個(gè)人生活中不愿為他人公開(kāi)或知悉的秘密，包括個(gè)人私生活、個(gè)人日記、照相簿、儲(chǔ)蓄及財(cái)產(chǎn)狀況、生活習(xí)慣及通訊秘密等。并未直指?jìng)�(gè)人的姓名、住址、電話號(hào)碼、身份證號(hào)碼等信息。而這部分信息在十幾年前，甚至在五六年前幾乎沒(méi)有人將之與個(gè)人隱私聯(lián)系起來(lái)，而在今天，由于網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，這些信息一旦在網(wǎng)絡(luò)上傳播，其速度之快、范圍之廣以及任何人攫取之便捷將無(wú)法控制。這些信息原本在其相對(duì)人可控的范圍內(nèi)傳播不被認(rèn)為是隱私。而在這種不可控的條件下，這些個(gè)人信息對(duì)于其相對(duì)人來(lái)說(shuō)也就成了需要保護(hù)的隱私了。若非迫于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人的某些特定的權(quán)益，個(gè)人亦不會(huì)情愿提供這些個(gè)人數(shù)據(jù)。雖然現(xiàn)在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)所收集進(jìn)自己數(shù)據(jù)庫(kù)的個(gè)人數(shù)據(jù)都基本采取了不對(duì)外提供的保密措施，但在獲取這些信息時(shí)，或者說(shuō)相對(duì)人在提供其個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)并沒(méi)有得到任何承諾和保障，那么相對(duì)人在提供自己的個(gè)人數(shù)據(jù)之后對(duì)其可能對(duì)自己個(gè)人隱私權(quán)造成的侵害而擔(dān)憂亦不無(wú)原因。我國(guó)《憲法》及許多法律中均有隱私權(quán)保護(hù)性條款，這里不加贅述，但正是由于前文所述的原因而導(dǎo)致的隱私范圍的擴(kuò)大，對(duì)于這些基本的個(gè)人數(shù)據(jù)作為隱私來(lái)加以保護(hù)的條款卻是沒(méi)有的。對(duì)于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，相對(duì)人本來(lái)就處于弱勢(shì)，需要加以保護(hù)。而對(duì)于相對(duì)人的這部分新“成長(zhǎng)”起來(lái)的隱私的保護(hù)卻是缺乏法律條文的有力支持的。我們認(rèn)為在個(gè)人數(shù)據(jù)的收集階段，一是要盡快填補(bǔ)個(gè)人數(shù)據(jù)收集在法律依據(jù)上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序進(jìn)行；二是要對(duì)相對(duì)人的隱私加以重視和保護(hù)，這樣才能鼓勵(lì)相對(duì)人積極、全面、如實(shí)地提供公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所需的個(gè)人數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)收集的成本，從而保證收集工作和后續(xù)工作的順利開(kāi)展。具體設(shè)想將在下文中加以探討。
2、個(gè)人數(shù)據(jù)的加工
在進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)的有效收集之后，進(jìn)行加工整理來(lái)使其集合效應(yīng)的新的使用價(jià)值得以體現(xiàn)，似乎是一件順理成章的事情。然而我們稍加分析，卻不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行的任何加工整理皆是有明確目的的，而此目的即為了使用，也就是說(shuō)在對(duì)收集來(lái)的個(gè)人數(shù)據(jù)的處理有這樣一個(gè)過(guò)程：考慮其用途——以此目的進(jìn)行加工整理——投入實(shí)際使用。由于目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)都僅作本部門業(yè)務(wù)工作需要的使用，因此對(duì)所收集的個(gè)人數(shù)據(jù)所作的加工整理也相當(dāng)有限。我們認(rèn)為對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的加工整理是在一個(gè)封閉系統(tǒng)下所作的內(nèi)部行為，其直接產(chǎn)生法律問(wèn)題，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的實(shí)際影響將在個(gè)人數(shù)據(jù)加工整理結(jié)果的使用上得以體現(xiàn)。因此我們對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的加工整理這一環(huán)節(jié)也就沒(méi)有作過(guò)多探討的必要，而是把目光直接聚焦到個(gè)人數(shù)據(jù)的使用上。
3、個(gè)人數(shù)據(jù)的使用
個(gè)人數(shù)據(jù)的使用多種多樣，其引起的法律關(guān)系和法律責(zé)任也因之而易。因此我們首先有必要對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用加以分類，逐個(gè)探討。按使用方向分可分為內(nèi)部使用、反饋使用（指公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)某特定相對(duì)人進(jìn)行管理或提供服務(wù)時(shí)使用該相對(duì)人所提供的其自身的個(gè)人數(shù)據(jù)）以及外部使用。按使用層次分可分為直接使用、間接使用和混合使用。直接使用指對(duì)收集來(lái)的原始的、未經(jīng)加工的具體的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行使用；間接使用是指對(duì)收集來(lái)的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行了批量加工整理后得出的結(jié)果數(shù)據(jù)的使用，而從該結(jié)果數(shù)據(jù)中已經(jīng)不能通過(guò)逆向加工得到具體的個(gè)人數(shù)據(jù)了；而混合使用則是指使用中既有直接使用，又有間接使用。
（1）內(nèi)部使用。內(nèi)部使用中既有對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的直接使用，也有對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的間接使用。直接使用如公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)部門依法行使對(duì)某個(gè)或某些公民的調(diào)查權(quán)或偵察權(quán)等而對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)閱、摘錄或復(fù)制，這些行為均屬于在法律授權(quán)的條件下的合法使用。間接使用如根據(jù)大量的個(gè)人數(shù)據(jù)的一些統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)制定政策，分析研究社情、民情等。在這些情況下，個(gè)人隱私權(quán)與公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所依法履行的職權(quán)相較，處于下位，相對(duì)人不得以保護(hù)自身隱私權(quán)為由與之相抗。這種觀點(diǎn)已經(jīng)為我國(guó)及世界各國(guó)立法所采納，也普遍為公眾所接受，所以在這種情況下的使用也不存在我們探討的空間。
（2）反饋使用。反饋使用大體上都是直接使用。由于其個(gè)人數(shù)據(jù)使用的方向性直指相對(duì)人本人，因此也就不會(huì)產(chǎn)生個(gè)人隱私權(quán)受侵害的情形。而根據(jù)我們了解，這其中產(chǎn)生問(wèn)題較多的原因是由于個(gè)人數(shù)據(jù)未及時(shí)更新或個(gè)人數(shù)據(jù)出現(xiàn)差錯(cuò)等引起的在政策適用等方面關(guān)系到相對(duì)人切身利益的糾紛。如某知青子女為享受回滬政策故意減小年齡，在回滬后為了找工作又要求上海市公安局恢復(fù)其真實(shí)年齡。又如某人身份證號(hào)碼與他人重號(hào)而遭銀行、證券公司等拒絕提供服務(wù)。這些問(wèn)題雖然不涉及個(gè)人的隱私問(wèn)題，但說(shuō)明這些個(gè)人數(shù)據(jù)上出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)個(gè)人的利益有著重大的影響。從第一個(gè)例子中我們可以看出造成問(wèn)題的原因是相對(duì)人沒(méi)有提供真實(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)而導(dǎo)致的，而第二個(gè)例子則顯然是由于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作疏漏造成的。這兩個(gè)例子是此類使用中的兩個(gè)典型問(wèn)題。對(duì)于例一中公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)是否可以因?yàn)樵撝嘧优呀?jīng)從其虛報(bào)的個(gè)人數(shù)據(jù)中獲利而有權(quán)將錯(cuò)就錯(cuò)，拒絕修改其個(gè)人數(shù)據(jù)呢？而例二中的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)為自己的工作疏漏承擔(dān)怎樣的責(zé)任呢？我們認(rèn)為：對(duì)例一，應(yīng)當(dāng)對(duì)沒(méi)有提供真實(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)的相對(duì)人處以一定的罰款，并需提供原始證據(jù)（如出生證）才予以更正；對(duì)例二，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行負(fù)責(zé)給予更正，而不能叫相對(duì)人跑來(lái)跑去地搞，必要時(shí)要給予相應(yīng)的賠償。而另有一點(diǎn)我們可以明確地從這兩個(gè)例子中感受到的是：個(gè)人數(shù)據(jù)一旦被公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所收集和利用，其性質(zhì)即發(fā)生了一定的變化，帶有了一層公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)所賦予的權(quán)威性色彩。該個(gè)人數(shù)據(jù)將不僅是表明相對(duì)人某方面特征的符號(hào)，而且反過(guò)來(lái)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生約束并影響其權(quán)益。這些，我們也將在個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)與提供數(shù)據(jù)的個(gè)人的權(quán)利義務(wù)的設(shè)想中繼續(xù)探討。
（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和間接使用。
間接使用如向外部提供一些某方面?zhèn)�人數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果等。由于其中某個(gè)具體的個(gè)人數(shù)據(jù)已經(jīng)不可被推知，因此我們認(rèn)為這樣的外部使用已經(jīng)不涉及個(gè)人隱私的保護(hù)問(wèn)題，而是涉及政府保密部門是否認(rèn)為這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身具有保密的必要，依其政策來(lái)決定是否可向外部提供或向哪些外部單位提供。
直接使用中又可分為直接向外提供個(gè)人數(shù)據(jù)和僅提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)（如個(gè)人數(shù)據(jù)的比對(duì)）兩種。其本質(zhì)在于前者是提供原料，而后者是提供產(chǎn)品，尤如前者是提供核電站用來(lái)發(fā)電的鈾，而后者是提供核電站所發(fā)的電。
對(duì)于前者，在實(shí)際操作中是慎之又慎的。雖然現(xiàn)在已經(jīng)有很多家信息咨詢等公司對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)十分感興趣，試圖商洽合作或買斷等事宜，但皆遭回絕。由此我們認(rèn)為，這種直接使用的個(gè)人數(shù)據(jù)的提供當(dāng)然地涉及到了個(gè)人隱私的擴(kuò)散問(wèn)題，必須嚴(yán)格限制其使用范圍或者僅限于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間。但由此引出一個(gè)在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的共享個(gè)人數(shù)據(jù)的問(wèn)題。我們認(rèn)為，這種共享應(yīng)當(dāng)屬于合理使用，因?yàn)檫@不僅避免了政府有關(guān)部門再一次收集如此海量的個(gè)人數(shù)據(jù)的重復(fù)勞動(dòng)和巨額的成本投入，也使個(gè)人免除了再一次提供個(gè)人數(shù)據(jù)的麻煩。但值得注意的是，這種共享也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，隨著使用范圍的擴(kuò)大，其權(quán)限設(shè)置也應(yīng)當(dāng)不同。這我們也將在下文中繼續(xù)探討。
對(duì)于提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)這一種使用，鑒于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為不能抱著死守的態(tài)度，而是要正視其價(jià)值，加以合理的開(kāi)發(fā)利用。而我們孜孜以求的在發(fā)揮個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)的社會(huì)效應(yīng)與保護(hù)個(gè)人隱私之間的利益平衡點(diǎn)也必將在這里產(chǎn)生。
首先我們要探討一下目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所擁有的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)的定位問(wèn)題。根據(jù)歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)在1996年3月通過(guò)的《關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)法律保護(hù)的指令》(The European Directive on the Legal Protection of Database)中作出的界定：“數(shù)據(jù)庫(kù)”是指經(jīng)系統(tǒng)或有序的安排，并可通過(guò)電子或其它手段單獨(dú)加以訪問(wèn)的獨(dú)立的作品、數(shù)據(jù)或其它材料的集合。⑴從使用范圍上分，數(shù)據(jù)庫(kù)有兩類，一類是根據(jù)國(guó)家、部門和個(gè)人的專門需要而開(kāi)發(fā)的專用數(shù)據(jù)庫(kù),也稱自用數(shù)據(jù)庫(kù)（In-house database ）。這類數(shù)據(jù)庫(kù)一旦信息泄露或系統(tǒng)被非授權(quán)訪問(wèn)，就會(huì)造成不同程度的損失。因此，它所面臨的法律問(wèn)題主要是保密問(wèn)題。另一類是向社會(huì)開(kāi)放的，商業(yè)性服務(wù)的商用數(shù)據(jù)庫(kù)（Commercial database），這類數(shù)據(jù)庫(kù)信息種類繁多，數(shù)量龐大，在收集、組織和整理過(guò)程中需要開(kāi)發(fā)者投入大量的時(shí)間、精力和資金，并在用戶使用過(guò)程中會(huì)帶來(lái)價(jià)值增值，因此，它受到適應(yīng)的法律保護(hù)是必然的。以此標(biāo)準(zhǔn)劃分，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)顯然屬于前者，然而再具體地來(lái)看，這些數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)又并非十分機(jī)密的數(shù)據(jù)，而是與每個(gè)公民息息相關(guān)的涉及到個(gè)人隱私的個(gè)人數(shù)據(jù)，只要將保護(hù)個(gè)人隱私這一問(wèn)題妥善解決好，其定位向社會(huì)服務(wù)性方向移動(dòng)一些是符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式要求的，理由如下：
①與商用數(shù)據(jù)庫(kù)一樣，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)投入了大量的人力物力去收集這些原始的個(gè)人數(shù)據(jù)材料，整理并按一定的形式組織編排。以上海市公安局的這個(gè)個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)為例，其建設(shè)前后耗時(shí)4年，至2000年已投入了1億多資金，平均每收集一份個(gè)人數(shù)據(jù)就需7元（其中不包括數(shù)據(jù)維護(hù)、更新的費(fèi)用）。而當(dāng)前由于種種的原因，其使用仍基本局限于內(nèi)部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出其蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值，這點(diǎn)不難從眾多咨詢公司、信息公司、保險(xiǎn)公司、銀行等對(duì)它心存“非分之想”，多次試圖高價(jià)收購(gòu)的事實(shí)中看出。為了使這一巨大投資充分發(fā)揮其社會(huì)效應(yīng)，讓納稅人充分享受其投資成果，也為了鼓勵(lì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)積極從事這一社會(huì)受益的工作，有必要對(duì)這類數(shù)據(jù)庫(kù)的定位作一些調(diào)整。
②該數(shù)據(jù)庫(kù)中的個(gè)人數(shù)據(jù)在社會(huì)中處于實(shí)際的壟斷地位。除公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)外的其它社會(huì)組織無(wú)能力也不被允許大規(guī)模地收集個(gè)人數(shù)據(jù)；一般公民也不會(huì)情愿提供；而如果收集的個(gè)人數(shù)據(jù)達(dá)不到一定的規(guī)模，也就可能失去其利用的價(jià)值。事實(shí)上，社會(huì)上許多事業(yè)對(duì)這些個(gè)人數(shù)據(jù)有著迫切的需求，如建立社會(huì)信用體系，銀行、保險(xiǎn)公司、電信公司考查客戶資信，咨詢公司做市場(chǎng)分析，教育科研機(jī)構(gòu)作教學(xué)研究等。美國(guó)Howard Coble 1997年10月提出的H.R.2652法案(Collection of Information Antiprivacy Act)（美國(guó)眾議院于1998年通過(guò)了該法案，并入《數(shù)字化千年法案》（The Digital Millennium Act））更是涉及了一系列法定許可行為，包括從數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取單個(gè)非實(shí)體部分的信息、利用數(shù)據(jù)庫(kù)中信息核實(shí)一些被獨(dú)立收集的數(shù)據(jù)、非盈利性的研究使用等。所以，為了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，緩解對(duì)于這部分個(gè)人數(shù)據(jù)的供需困境，也有必要調(diào)整定位。
正是基于在這種數(shù)據(jù)庫(kù)定位可能發(fā)生調(diào)整的情況下，個(gè)人數(shù)據(jù)所蘊(yùn)涵的個(gè)人隱私面臨被侵害的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑就大大增加了。該類數(shù)據(jù)庫(kù)在目前的情況下，我國(guó)并沒(méi)有法律來(lái)保護(hù)它。美國(guó)的H.R.3531法案則明確排除對(duì)政府有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的保護(hù)，H.R.354法案中進(jìn)一步指出政府雇員的和其他主要受政府資助機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政府職能，并受合同約束來(lái)自政府獨(dú)占性權(quán)利行為所產(chǎn)生的信息庫(kù)將不在保護(hù)范圍之列。目前在這類提供服務(wù)的使用中，已經(jīng)有銀行、保險(xiǎn)公司要求公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)比對(duì)。我們覺(jué)得這是為該類數(shù)據(jù)庫(kù)合理開(kāi)發(fā)利用開(kāi)了個(gè)先河，但必須在開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)及時(shí)建立規(guī)章制度，強(qiáng)化個(gè)人的隱私的保護(hù)。
二、國(guó)外和國(guó)內(nèi)某些地區(qū)的立法狀況介紹
首先要說(shuō)明的是，我們這里談的所要保護(hù)的個(gè)人隱私權(quán)已經(jīng)與民法傳統(tǒng)意義上的概念有所區(qū)別。隱私權(quán)的概念，可以分為積極意義與消極意義。前者強(qiáng)調(diào)個(gè)人私生活事務(wù)不受恣意公開(kāi)、干擾的權(quán)利，此亦即民法上所指的隱私權(quán)；⑵后者則是指?jìng)�(gè)人資料控制支配權(quán)，亦即賦予個(gè)人對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)的收集利用的開(kāi)發(fā)權(quán)和停止權(quán)、更正權(quán)等，換言之也就是個(gè)人對(duì)于其個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)有主動(dòng)積極控制支配的權(quán)利，亦即本文所要探討的隱私權(quán)保護(hù)客體，有學(xué)者將之稱為“資訊隱私權(quán)”。信息的普及和發(fā)達(dá)，其影響已深入我們的生活，個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、處理與利用比以往更為容易，這種趨勢(shì)已強(qiáng)烈威脅到個(gè)人的權(quán)利，當(dāng)個(gè)人數(shù)據(jù)可以輕易地遭受有心人侵襲與操控之后，個(gè)人隱私權(quán)利不免受到威脅。于是，“資訊隱私權(quán)”（information privacy）的概念應(yīng)運(yùn)而生，有別于傳統(tǒng)意義上對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的思考，而轉(zhuǎn)向以“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”（data protection）為重心上，以對(duì)抗信息時(shí)代中隱私權(quán)所受到的沖擊。
各國(guó)及各國(guó)際組織以“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”為中心的立法和決議已經(jīng)陸續(xù)發(fā)展起來(lái)，除了較早的經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織（OECD）1980年9月通過(guò)《隱私個(gè)人保護(hù)基準(zhǔn)》(Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data)，及歐洲議會(huì)1981年簽署的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)定》(Council of Europe Convention For the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data)等規(guī)范外，歐盟于1995年通過(guò)《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(European Union’s Directive 95/46/EC on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data)，此保護(hù)指令于1998年10月25日已經(jīng)正式生效，該指令要求15個(gè)成員國(guó)都要立法去管理個(gè)人資料，并且特別規(guī)定第三國(guó)若未符合“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)(adequacy standard)，則為保護(hù)其人民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私起見(jiàn)，歐盟將采取必要措施防止其個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至該具有疑義的第三國(guó)。保護(hù)指令的基本原則大致如下：用途上的限制、數(shù)據(jù)的品質(zhì)、安全性的原則、透明化的原則、同意權(quán)的原則、個(gè)人救濟(jì)的原則。美國(guó)的相關(guān)保護(hù)除了用其《隱私保護(hù)法》來(lái)補(bǔ)足其《情報(bào)公開(kāi)法》和《陽(yáng)光下的政府法》之外，還散見(jiàn)于各相關(guān)文件中，如克林頓總統(tǒng)于1997年7月批準(zhǔn)并公布的《全球電子商務(wù)架構(gòu)報(bào)告》(A FRAMEWORK FOR GLOBAL ELECTRONIC COMMERCE)，此報(bào)告內(nèi)容中關(guān)于隱私權(quán)部分中提到：要想讓民眾能放心在網(wǎng)絡(luò)上從事商務(wù)活動(dòng)，確保個(gè)人數(shù)據(jù)不被侵犯是重要的。而中國(guó)臺(tái)灣在其八十四年八月十一日正式公布實(shí)施了《電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱個(gè)資法）。可見(jiàn)對(duì)“個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)”已引起了廣泛的關(guān)注，我們也應(yīng)當(dāng)加以借鑒，加快我們的立法步伐，來(lái)解決我們?cè)趯?shí)際中已經(jīng)碰到的問(wèn)題，保護(hù)我們公民的個(gè)人數(shù)據(jù)。
三、對(duì)策和參考意見(jiàn)
在分析研究了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、使用等情況中的問(wèn)題之后，我們?cè)噲D提供一些解決問(wèn)題的建議以供參考。
基于目前的國(guó)情，要建立一部獨(dú)立的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》似乎條件還不成熟，但就公共事務(wù)管理領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)納入地方法規(guī)和部門規(guī)章來(lái)填補(bǔ)這一領(lǐng)域的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的空白。我們覺(jué)得要這樣做的話，以下幾點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)貫徹的：
1、個(gè)人數(shù)據(jù)首先要確立對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)不得任意收集的原則。如《個(gè)資法》中規(guī)定非公務(wù)機(jī)關(guān)非特有目的的不得進(jìn)行個(gè)人資料的收集和處理；如有特有目的要向事業(yè)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，核準(zhǔn)后發(fā)給執(zhí)照，而申請(qǐng)登記核準(zhǔn)后還須公告登載并供查閱。對(duì)于大規(guī)模的個(gè)人數(shù)據(jù)的收集只能是由法定的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如公安機(jī)關(guān)等，按法定的程序來(lái)收集。或者僅限于公安機(jī)關(guān)，而通過(guò)立法規(guī)定政府部門之間的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的共享程序來(lái)使有需要的部門獲得相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)。而這種在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的使用范圍的擴(kuò)大也不得隨意，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定何種情況可以擴(kuò)大，何種情況不可；按照對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的分類，哪些個(gè)人數(shù)據(jù)可以共享，哪些不可以共享；并對(duì)訪問(wèn)權(quán)限進(jìn)行設(shè)置。總之，這種獲得個(gè)人數(shù)據(jù)的行為，不論是收集還是從他處實(shí)現(xiàn)共享，都必須是法律授權(quán)的，也就是要有法律依據(jù)。
2、為切實(shí)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)，在個(gè)人數(shù)據(jù)的收集環(huán)節(jié)中就應(yīng)當(dāng)?shù)靡泽w現(xiàn)并作出相應(yīng)的保證。明確收集個(gè)人數(shù)據(jù)的使用目的，并且明確告知哪些個(gè)人數(shù)據(jù)是必須要提供的，而哪些是可以選擇提供也可以選擇不提供的。個(gè)人不僅是個(gè)人數(shù)據(jù)產(chǎn)出的最初來(lái)源，也是其正確性最后的核查者，所以個(gè)人當(dāng)然地對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)擁有主動(dòng)積極的控制支配權(quán)。當(dāng)個(gè)人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，這種主動(dòng)積極的控制支配權(quán)即發(fā)生分化和弱化。所以，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度的方式來(lái)彌補(bǔ)這種分化和弱化，而個(gè)人也應(yīng)當(dāng)成為收集機(jī)關(guān)對(duì)該個(gè)人數(shù)據(jù)使用范圍的參與決定者。當(dāng)個(gè)人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，當(dāng)可以視為個(gè)人對(duì)收集機(jī)關(guān)所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用則視為不同意。我們認(rèn)為在此階段即可通過(guò)格式化的行政合同或其它協(xié)議來(lái)決定個(gè)人數(shù)據(jù)的使用范圍并設(shè)立救濟(jì)方式。而收集機(jī)關(guān)在沒(méi)有同當(dāng)事人協(xié)商并獲得其同意之前，不得將當(dāng)事人為某特定目的所提供的個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用在另一個(gè)目的上。
3、法律應(yīng)當(dāng)對(duì)所保護(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)的客體包括公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)可以收集的個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍加以細(xì)數(shù)。如中國(guó)臺(tái)灣的《個(gè)資法》中規(guī)定：保護(hù)客體即是個(gè)人資料，所謂“個(gè)人資料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份證號(hào)碼、特征、指紋、婚姻、家庭、教育、職業(yè)及其他足以識(shí)別該個(gè)人的資料”，亦即可以憑借該資料辨識(shí)誰(shuí)是資料本人的資料。
4、法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定個(gè)人與個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，法律應(yīng)明確賦予其控制其自身數(shù)據(jù)的權(quán)利；在其按規(guī)定向收集機(jī)關(guān)提供其個(gè)人數(shù)據(jù)后享有獲得相應(yīng)服務(wù)、辦理相關(guān)事務(wù)的權(quán)利等。同時(shí)個(gè)人又負(fù)有按規(guī)定主動(dòng)、如實(shí)地向收集機(jī)關(guān)提供、及時(shí)更正其個(gè)人數(shù)據(jù)，保障公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)順利開(kāi)展工作的義務(wù)等。對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，擁有按法律規(guī)定收集、加工、使用個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利以及維護(hù)其收集工作正常進(jìn)行的權(quán)利等。其義務(wù)在于告知數(shù)據(jù)提供人其權(quán)利義務(wù)；告知所要收集的個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍和使用目的；保護(hù)數(shù)據(jù)提供人的隱私；維護(hù)所收集個(gè)人數(shù)據(jù)的安全和完整；透明化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用狀況；接受法定監(jiān)督機(jī)關(guān)以及公民的監(jiān)督等。這里需要另外指出的是，由于個(gè)人數(shù)據(jù)一旦成為收集機(jī)關(guān)加以使用的數(shù)據(jù)，即具有權(quán)威性，對(duì)個(gè)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，所以個(gè)人對(duì)其提供的數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性負(fù)有責(zé)任，收集機(jī)關(guān)亦有在數(shù)據(jù)的收集、加工、使用過(guò)程中避免其出現(xiàn)差錯(cuò)的責(zé)任，由此產(chǎn)生的不利后果應(yīng)當(dāng)由過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)，如見(jiàn)前述。
5、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)約束公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)外提供個(gè)人數(shù)據(jù)，并對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)對(duì)外提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)樹(shù)立宗旨并加以指導(dǎo)。對(duì)外提供服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)社會(huì)公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社會(huì)提供對(duì)外服務(wù)。避免由于對(duì)壟斷數(shù)據(jù)資源獲得途徑的差異而造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。歐盟指令1992年的建議里有關(guān)許可的條款要求擁有任何特定信息唯一來(lái)源的數(shù)據(jù)庫(kù)擁有者按照公平和一視同仁的條件許可任何競(jìng)爭(zhēng)者使用該信息。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)征信業(yè)及以收集或處理個(gè)人數(shù)據(jù)為主要業(yè)務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人、醫(yī)院、學(xué)校、電信業(yè)、金融業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、大眾傳播業(yè)等行業(yè)可以提供服務(wù)的范圍和審批程序。
6、公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部的規(guī)章制度，強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)工作的管理，杜絕內(nèi)部工作人員非工作目的的私自對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的處理和泄露。
7、法律應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)使用的法定許可與合理使用的范圍進(jìn)行規(guī)定，避免個(gè)人隱私權(quán)的不合理膨脹。
四、結(jié)束語(yǔ)
對(duì)于公共事務(wù)管理中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，我們現(xiàn)在所做的研究是膚淺的，許多問(wèn)題尚未吃透，故不敢妄加評(píng)論。尤其是對(duì)公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的研究則完全沒(méi)有涉及，這是本文的一大缺憾。
我國(guó)在公共事務(wù)管理過(guò)程中對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)還處于探索階段，筆者僅將研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的問(wèn)題突顯出來(lái)，希望在該問(wèn)題的相互探討過(guò)程中能夠找出解決問(wèn)題的合理方法，為規(guī)范和完善我國(guó)公共事務(wù)管理中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)獻(xiàn)出一份綿薄之力。
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