[ 趙良劍 ]——(2002-11-25) / 已閱16848次
法官職業化建設與漸進式改革
趙 良 劍
2002年7月最高法院召開的全國法院隊伍建設工作會議，標志著中國的法官隊伍必將走出大眾化模式，迎來職業化時代。法官職業化建設是一個十分龐大的系統工程，涉及到方方面面的問題：既涉及人民法官和人民法院在當代中國的重新定位，又涉及人民司法的未來前景；既涉及借鑒西方發達國家的成功經驗，又涉及走中國特色法官職業化道路的問題；既涉及黨的人事、財政政策，又涉及現行法律法規的修訂完善；既涉及廣大法官和其他工作人員的觀念更新，又涉及審判權的重組優化和人員分流。因此，高歌猛進、疾風驟雨的改革方式不適于我國的法官職業化建設，我們必須充分考慮中國的國情和歷史，立足現實，實事求是，以漸進式改革推進法官職業化建設。
一、各地各級法院的改革不宜搞“一刀切”，東部地區法院、中高級法院改革步子可邁得快一些，西部地區法院、基層法院則從緩為宜。
推進法官職業化建設，不僅需要強大的經濟實力作后盾，而且需要廣大法官的觀念更新和積極參與，但在這兩方面東部地區法院、中高級法院與西部地區法院、基層法院差距都較大。一方面，由于我國各地經濟發展不平衡，而法院經費又靠地方保障，因而各地各級法院物質保障方面差距明顯，主要表現為東部地區法院與西部地區法院差距大，中高級法院與基層法院、人民法庭差距大。試以法官待遇問題論之，東部經濟發達地區一個剛參加工作的書記員年收入超過3萬，而西部經濟欠發達地區一個有三十年工齡的資深法官年收入不到1萬。正規法律院校本科生、碩士生愿到東部地區法院任書記員的并不罕見，與此形成鮮明對照的是，西部地區特別是民族地區基層法院、人民法庭法官隊伍不穩定的窘境，不僅正規院校法律專業畢業生很少，而且法律人才流失嚴重。推行法官職業化改革，抬高法院“門檻”，將可能導致這些地區匱乏人才的矛盾加劇。另一方面，東部地區與西部地區法官思想觀念、創新意識也存在較大的差異。東部地區法官思想解放，富有創新意識，競爭意識強，易于接受先進的司法理念，因而推進法官職業化建設在東部地區法院遇到的阻力相對較小。而西部地區法官思想觀念相對封閉，創新意識相對較弱，習慣于按部就班，求穩怕亂?
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考慮到各級法院的較大差異，基層法院、人民法庭的法官職業化改革應結合實際情況從緩穩妥進行。以推行法官員額制度為例。最高法院將綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區面積和人口、經濟發展狀況等各種因素，按照法官職業化的要求確定各地各級法院法官員額。確定法官員額后，法官人數將比現在有所減少，一些人將不能繼續擔任法官，基層法院、人民法庭將可能出現合議庭難組的問題。以宜賓市論之，全市幾十個人民法庭在編人數大都為5人，由3名法官、1名書記員和1名法警組成，尚能在法庭內部組成一個合議庭。但實際上由于審判任務連年上升，審判力量相對不足，無法組成合議庭、濫用簡易程序、合議案件數量偏低的情形普遍存在，審書不分、法官自審自記、書記員辦案的現象也屢禁不絕。推行法官員額制度后，這種現象是否有所好轉呢？筆者估計，今后全市每個人民法庭確定的法官員額一般僅為1名，組成合議庭將更為困難。當然法官可與人民陪審員（筆者認為讓非法律人士在法庭上享有與法官同等的權利和義務，顯然與法官職業化建設相悖）或其他法庭的法官組成合議庭合議案件，但并非易事。不僅人民法庭，就是部分縣法院如果不進行配套制度改革（如有學者提出盡量縮減業務庭的設置[1]，成都市高新區法院在實踐中已?
廢笈幸滴褳2]），有的業務庭也將面臨同樣的處境。有的縣法院部分業務庭現只有三四名法官，核定法官員額后可能有1-2名法官，組成合議庭也較為困難。是否我國所有的人民法庭現在補充法官都需要大學法律本科畢業并通過錄取率極低的統一司法考試的高素質法律人才呢？筆者持反對意見。一方面人民法庭受理案件的類型主要為離婚訴訟、鄰里糾紛、輕微刑事案件之類，案情簡單，標的也小，涉及的法律法規有限，提供給會外語、懂經濟、通曉國際慣例的專家型、復合型、精英型法官施展才能的舞臺并不大，決定了人民法庭的法官素質不必向中高級法院法官看齊，另一方面由于人民法庭所處地往往較為偏僻，在現行經費保障體制下物質裝備落后，工作環境欠佳，法官待遇偏低，因而不能吸引高素質法律人才已是不爭的事實。筆者主張對人民法庭法官的素質要求不必與中高級法院的法官齊等劃一，日本和英國的實踐可資參考。近鄰日本的法院機構包括最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所和簡易裁判所，其中簡易裁判所約有法官810人，占日本法官總人數的36%，其管轄范圍為簡單的民事案件（如爭議標的90萬日元以下的民事案件）和輕微的刑事案件（通常是僅處以罰金或罰款的）。簡易裁判所的法官大都是從地方裁判所的
書記官或事務官中裼叛“危沃白矢窠銜厥猓遣揮猛ü細竦墓宜痙ǹ際裕ü勺罡卟門興騁幻獾目際裕比緩細衤適嗆芨叩摹3]耐人尋味的是，作為司法制度中的一個重要環節，富有法治底蘊的英國一直保留有非職業化的治安官制度，而且治安官數量大大多于職業法官。治安官可以由任何人擔任，但需要具備優良人品和衡量證據的能力等條件，主要審理輕微刑事案件以及鄰里糾紛、家庭婚姻案件、一般債務等民事案件。由于沒有深厚的法律功底，他們在案件審理過程中，需要在有職業資格的法院助理的幫助和建議下，確認事實和適用法律。[4]從上述事實可以看到，法官的職業化和精英化并不排除法官隊伍的多層次性，非職業化存在于職業化的大格局之中，其中顯然存在某種合理性和必然性。總之，由于基層法院、人民法庭辦理了占全國80%以上的案件，基層法院是法院工作中的重點，也理所當然地是推進法官職業化改革的重點。以符合基層法院、人民法庭實際的改革舉措逐步推進法官職業化建設，促使基層法官的素質得到有效增強，待遇得到有效提高，形象得到切實改善，這應當成為衡量中國法官職業化改革成功與否的重要標準。
二、主要由法院系統內部獨立完成的改革步子可邁得快一些，主要涉及法院外部法官待遇、法律法規修訂等方面的改革則從緩為宜。
推行法官職業化建設，必然涉及法院體制和法官制度中某些十分復雜的深層次問題。有些改革措施法院系統內部基本能夠解決，如實行書記員單獨序列管理、改革法官的培訓制度和懲戒制度等，改革的步子就可邁得大一些、快一些。有些改革措施需要與有關部門溝通，報請領導機關批準制定新的制度或修訂完善現行法律法規，才能最終解決，就需要從緩。
首先是關于法官的待遇問題。在西方發達國家，法官的社會地位崇高，收入穩定而豐厚，明顯優于公務員、檢察官，也是世界大多數國家的通例。但長時期以來，我國法院無財權，法官的物質待遇按照公務員標準對待，并受當地財政制約，工資、福利等都由法官的行政職級來決定。雖然從1999年開始，全國各地開展了法官的等級評定工作，但只是徒具形式，并不與待遇掛鉤。1995年2月28日全國人大常委會通過了《中華人民共和國法官法》，第三十四條規定：“法官的工資制度和工資標準，根據審判工作特點，由國家規定。”2001年6月30日修正的法官法作出了同樣的規定。從人大制訂法官法至今已有七年，但第三十四條（修正后的法官法第三十六條）的規定仍是一紙空文，筆者認為原因是多方面的。一方面我國法官隊伍數量龐大、素質參差不齊。據統計，我國法官隊伍（具有審判職稱者）已有21萬之巨，堪稱世界之最，大約每6000人中便有1名法官，這與西方發達國家如英國大約11萬人中有1名法官、日本4.3萬人中有1名法官相比，我國的法官人數實在是太多了，按占人口比例計算是英國的18倍，是日本的7倍。法官職業具有大眾化的特點，法院“門檻”低，法官素質并不比公務員素質高。在這種情況下，大幅提高法官待遇不僅國力難支，而且有
違社會公正。另一方面我國還有一支為數不少的檢察官隊伍，選任標準及物質待遇與法官一樣，也都按照公務員對待，并由地方財政保障。《中華人民共和國檢察官法》第三十九條規定：“檢察官的工資制度和工資標準，根據檢察工作特點，由國家規定。”但國家同樣沒有出臺任何此方面的規定。法官隊伍需要推進職業化建設，檢察官隊伍亦然；法官隊伍需要提高待遇，檢察官隊伍亦然。如果在公務員、檢察官整體工資水平未提高的前提下，單方面提高法官的待遇必然會遇到來至各方面的阻力。所以，今后法官隊伍的待遇何時提高，提高多少，與檢察官、公務員的差距有多大，本質上是國家財富的再分配，牽涉到的問題相當多，也相當復雜，顯然現在不是解決的最佳時機。只有在大幅精簡法官數量的前提下，在法官隊伍整體素質得到有效提高的基礎上，國家才可能專門就法官的待遇問題作出制度性規定。所以涉及法官物質保障的改革應從緩，但這并不是說選拔出的法官物質待遇與法官助理、書記員、司法行政人員完全一樣，目前可考慮用法院自有經費保障法官的物質待遇優于其他法院工作人員。
其次是法律法規的修訂問題。法官職業化建設必然涉及人民法院組織法、法官法等法律法規、司法解釋的修訂完善，但是我國的法官職業化建設將是一個長期的過程，現在正處在摸索、試點階段，各地推行的法官職業化改革舉措不盡相同，尚無統一的結論，故修訂法律法規的工作應從緩。如從北京市房山區人民法院、山東省青島市中級人民法院、上海市浦東新區人民法院推行法官助理制度改革的情況來看，不僅稱謂不相同，青島中院稱“助理法官”，房山區法院和浦東新區法院稱“法官助理”；而且定位也不相同，青島中院賦予助理法官一定的審判權，助理法官屬于審判人員，對庭前結案或徑行裁判的案件，可與主審法官組成合議庭評議，作出裁判，房山區法院則規定法官助理無任何裁判權，法官助理不屬于審判人員。在這樣的背景下，法律法規、司法解釋等修訂完善的時機顯然未成熟。但是，現在及今后新制定的法律法規、司法解釋對此應予以充分考慮。如最高法院2002年7月30日作出了《關于人民法院合議庭工作的若干規定》，與民事訴訟法相比，已將“審判員”的稱謂改為了“法官”。
三、改革初期法官、法官助理、書記員和司法行政人員序列不宜實行嚴格的分類管理。
推行法官職業化建設，將在法院內部實行大面積的人員分流，法官、法官助理、書記員、司法行政人員將各司其職，按單獨序列管理，不同序列的人員互不交叉。筆者認為，為了維持法院隊伍的穩定性和工作的連續性，并照顧廣大法院干警的切身利益，在推進法官職業化改革的相當一段時期內，對上述序列人員的管理不必涇渭分明。
首先，核定法官員額應允許司法行政處、辦公室、政治部（政工科）、研究室等部門具有審判員或助理審判員職稱的干警參與競爭。因為這些部門的干警思想人品、法學功底、審判業務俱佳者并不罕見，由于輪崗交流、組織安排等諸多原因而未在審判業務庭工作。推行法官職業化建設的一個重要目的是吸引社會的精英從事法官職業，那么讓這些法院的精英有機會從事審判工作自然也在情理之中。
其次，在改革初期應允許各序列人員有適當交叉。由于我國長期以來實行的是書記員晉升法官制度，初分到法院的正規院校法律本科畢業生，甚至碩士、博士，都要先從事書記員工作，以致出現了書記員素質超過法官的現象。法院招納這部分書記員的初衷顯然不是讓其長時期擔任書記員工作，但由于其缺乏審判實踐經驗且未通過初任審判員資格考試（現在是統一司法考試），暫時還不能擔任審判職務。推行法院隊伍的單獨序列管理，應當尊重歷史，讓這部分書記員有機會成為法官助理和法官，否則將是人才的浪費。從四川省西昌鐵路運輸法院、中江縣法院、樂山市沙灣區法院書記員管理制度改革的實踐來看，書記員并非終身制，在嚴格的條件下是有機會晉升為法官的。[5]反之，對違反黨紀院規的法官，對不稱職的法官，對競爭上崗落選的法官，也可考慮另行使用，擔任法官助理或者司法行政人員等，不必搞法官終身制（我國的法官法也未確定法官終身制）。當然，這并不意味各序列人員可以像過去一樣輪崗交流，適當交叉與輪崗交流性質完全不同。
再次是妥善安排資深法官的去向。推行法官職業化建設，實質是法院審判資源的重新配置，必然涉及到人員的分流。由于核定的法官員額有限，有些審判人員特別是資歷較深的審判人員多年來為法院工作作出無私貢獻，因專業化訓練不足、現代司法技能不強、身體狀況欠佳等原因難以在競爭中保持優勢，但因其資歷又可能不愿擔任法官助理，因而公正安排這些不是十分適應法官職業化要求的資深法官，是推行法官職業化建設不能回避的問題。從一些法院的改革實踐來看，有的專門成立督導室，安排資深法官專司督導工作，有的則分流到司法行政部門和執行庭從事司法行政和執行等工作。北京房山區法院對沒有被選任為法官的，仍然保留了原來的審判職稱。[6]
（作者單位：四川省宜賓市中級人民法院）
注：
[1]章武生、吳澤勇《司法獨立與法院組織機構的調整》（上），《中國法學》2000年第2期。
[2]王平、杜玉成《成都高新區人民法院實施主審法官制的論證報告》，四川省高級人民法院研究室編《“跨世紀法官話改革”征文——獲獎論文集》，P407。
[3]董華《日本法官制度》，中國法院網2002年4月19日。
[4]王晨光《 法官的職業化及精英化》，中國法院網2002年6月10日。
[5]劉亞林《改革書記員管理制度的調查與思考》，四川省高級人民法院研究室編《“跨世紀法官話改革”征文——獲獎論文集》，P663。
[6]佛法研《法官助理與法官員額問題研究》，《人民司法》2002年第8期。
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